全球上市国有企业的治理挑战:各国经验以及一个改革框架

　　8. 中国

　　国家所有制结构

　　尽管如下所述，混合所有制战略是目前中国国有企业改革的重点，但这并不是一种新模式。自从20世纪70年代末的改革开放以来，中国国有企业和民营企业之间的界限变得模糊。20世纪80年代和90年代初，中国经济奇迹的主要动力之一是非国有企业的出现，它们在全国产出中所占的份额从1978年的22%上升到1993年的42%。(*236.Jiahua Che & Yingyi Qian，Insecure Property Rights and Government Ownership of Firms，113Q. J. ECON. 467，467（1998）. )非国有企业的一个重要类别是“集体所有”企业，名义上由集体的“所有公民”拥有。在这些集体企业中，实际上有许多是私人拥有和经营的。之所以被登记为集体所有，只是因为当时没有为民营企业注册登记的法律安排。(*237.Yasheng Huang，How Did China Take Off?，26 J. ECON. PERSP. 147，154（2012）.)

　　随着1994年《公司法》的通过，政府开始将国有企业转变为公司制企业。这场公司化运动不仅造就了全部股份由国家所有的国有企业，也创造出了所有权和经营权由国家和私人股东分享的混合所有制企业。1997年，中国宣布了一项大规模的改革计划，通过“抓大放小”，将大型国有企业以外的国有企业民营化。然而，“民营化”的新国有企业并没有成为民营企业，而是变成了混合所有制企业。据估计，截至2003年，混合所有制企业的GDP占中国GDP的40%。(*238.参见Mixed-Ownership Sector Accounts for 40% of Economy；To Hit 80% in 5-10 Years，Xinhua Net（Nov. 25，2003，14：15：17），http：//www. southcn. com/news/china/zgkx/200311250786. htm。)一些最知名的中国企业，如海尔、TCL和联想，都属于混合所有制。目前，混合所有制是中国国有企业的一种重要所有制形式。例如，在中国海洋石油总公司的34家子公司中，几乎所有公司都是混合所有制公司，平均的国有股比例在40%—65%。(*239.Wang Runqiu：Seventy-Percent of Central SOEs Undergoing Structural Reforms；Promoting the Development of Mixed-Ownership Economy，Peoples Daily Online，Nov. 26，2012，http：//dangjian. people. com. cn/n/2012/1126/c117092-19693335. html。)

　　在中国，国家一级的国有企业往往是企业集团，由很多公司以等级体系的形式组成。企业集团的概念已经载入了相关法规，根据这些法规的规定，只要企业有符合要求的特定组成单位和多层实体，就可注册为企业集团。企业集团有资格设立一家财务公司，以处理公司内部层面不能涉足的贷款、承销、现金管理和其他金融职能。(*240.Li-Wen Lin & Curtis J. Milhaupt，We are the（National）Champions：Understanding the Mechanisms of State Capitalism in China，65 STAN. L. REV. 697（2013）.)

　　根据中国的公司法，国有企业集团的控股母公司采取“国有独资有限责任公司”的形式。(*241.中国公司法承认两种基本类型的公司，即股份有限公司和有限责任公司，尽管中国的有限责任公司与美国的有限责任公司没有什么相似之处。相反，它模仿的是被称作GmbH模式的德国有限责任公司。国有独资有限责任公司是《公司法》第2章第4节规定的有限责任公司的一个亚种。)国有独资有限责任公司不需要召开年度股东大会，因为它只有一个股东，即国资委。国资委成立于2003年，是国务院直属机构，旨在加强对所有央企的控制。(*242.在国资委成立之前，国有企业通常由特定部委控制。在中央计划经济的转型过程中，国有企业已经与这些部委分离了。)国务院监管着大约110家(*243.作为国有部门精简和提升国有部门盈利能力政策的一部分，国资委监管下的国有企业数量一直在减少。官方目标是将这个数量减少到100以下。)大型企业集团。(*244.国资委受全国人大常务委员会颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》制约。Nat'l People's Cong. ，Oct. 28，2008，2009年5月1日生效。)而国资委的正式使命则是代表国务院行使股东职能。国资委的职权范围很广，其正式职能包括国有资产保值增值，任免国有企业高管并决定其薪酬，向国有企业派出监事会，起草关于国有资产管理的规定。在高度制度化的安排下，重要国有企业的一把手人选由中共中央组织部任免。而这些国有企业的副职由国资委的党委决定。国资委既是投资者，又是监管机构和合规部门（compliance department），也是传播党的影响力和产业政策的渠道。

　　可以说，与中国国有企业所有权结构最接近的是新加坡的淡马锡模式。淡马锡和国资委的基本结构相似，表明两国政府实施这一模式是出于相似的动机。如前所述，新加坡以政府关联公司为中心的战略源于“执政的人民行动党政府认为有必要支持新加坡的经济转型”，其结论是“控制国内的关键市场和机构是”促进经济增长的“最有效的方法”。(*245.Cheng-Han Tan，Daniel Puchniak & Umakanth Varottil，State-Owned Enterprises in Singapore：Historical Insights into a Chosen Model for Reform，Unpublished Working Paper，at 9（2014）.) 此外，在这两个国家，经济成功与政治合法性之间有着密切的联系。鉴于两国的相似之处以及新加坡模式的成功，淡马锡一直被中国视为国有企业股份所有权与监管的典范。(*256.可以参见World Bank，China 2030（2012）；Boston Consulting Group & China Development Research Foundation Developing Mixed Ownership Structures and Modern Enterprise Systems（2014），http：//www. bcg.com.cn/en/files/publications/reports_pdf/BCG_Developing_Mixed_Ownership_Structures_and_Modern_Enterprise_Systems_Mar2014_ENG. pdf。) 

　　但中国只是有选择地学习了新加坡模式，并没有全盘照搬。国资委远非淡马锡的翻版。正如前文所述，淡马锡有两个密切相关的定义性特征，它们显示出了作为一个真正的持股公司的角色：（1）公开文件中明确阐述了其商业导向，其业绩也证实了这一导向；（2）在管理投资参股的公司时高度独立，几乎不受政治影响。这两个特征是淡马锡与国资委的主要区别。在国资委的监督下，中国国有企业主要以商业为导向。但中国体制存在一些独特特征，使国有企业的商业导向受到质疑。例如，与政府机构协商后，国资委让高管在不同的国有企业集团轮职。有时，国资委还在同一行业中同时轮换几家国有企业的首席执行官。此外，国有企业还会被要求代表国家履行社会职能，比如维持就业。(*247.最近，受国资委指示，中国的国有企业雇用了在军队重组中将要转业的军人。)这些做法表明，出于某些原因，全国性国有企业集团的利益被视为集体利益。也就是说，国资委的考虑是将国有部门的整体利益最大化，而不是单个企业或集团的利益最大化。在中国，国有企业缺乏政治与商业之间的分离，这一点与新加坡明显不同。中国国有企业集团的一个典型特征是“以党为中心”。(*248.Curtis J. Milhaupt，Chinese Corporate Capitalism in Comparative Context，in THE BEIJING CONSENSUS?HOW HAS CHINA CHANGED THE WESTERN IDEAS OF LAW AND ECONOMIC DEVELOPMENT（Weitseng Chen ed. ，forthcoming 2017）.)

　　混合所有制结构

　　中国国有企业集团的股权结构是层级化的，最上层是将战略和管理决策高度集中的母公司，即国有独资有限责任公司，然后是下游的各附属公司。集团内部几乎没有自下而上的逆向持股或交叉持股。通常，在母公司之下，有一个或多个子公司公开上市，上市的地点要么是在中国的证券交易所，要么是在香港证券交易所或者某家主要的外国交易所交叉上市。母公司直接或间接持有的股份比例各不相同，但对集团内上市公司的最终控制权总是足够的，尤其是考虑到私人持股往往非常分散的情况。这些公司公开上市的目的，不仅是为了筹集资本，因为它们常常可以从国有银行以低成本获得资本，还为了改善管理纪律和提升全球知名度。(*249.中国国有企业往往以上市公司的身份为人所知。上市公司的公开注册通常会披露企业内部国家所有权结构，但除了在高管简历里简单涉及其党内职务以外，几乎不会披露党在中国国有部门中的作用。)

　　由于产能过剩、企业负债水平高以及国内需求低迷等问题，中国经济改革的紧迫性日益增强，而国有企业改革已成为中国领导层的优先任务。2013年，十八届三中全会高调宣布，当前国有企业改革的一个核心内容是将更多国有企业转变为混合所有制企业，即由国家和私人股东共同持有股份的企业。2015年9月，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的“出发点”是“国有资本、集体资本和私人资本的交叉持股和相互融合是基本经济制度的重要实现形式”。《意见》要求“进一步确立和落实企业市场主体地位”，要将吸引资本、实现产权多元化、改善公司治理结构相结合。为了实现这些目标，《意见》要求采取一系列措施，包括：（1）鼓励民营资本和外国投资者参与混合所有制改革，同时鼓励国有资本对非国有企业投资；（2）推进公私合营模式；（3）探索优先股和黄金股的使用；（4）研究职工持股计划；（5）完善混合所有制企业的公司治理，促进混合所有制企业的专业化管理。据报道，中国的经济规划机构，即国家发改委正在制订一项计划，到2020年，基本完成所有国有企业的混合所有制改革。

　　十八届三中全会的改革目标是，将混合所有制扩大到各个层级的国有企业。尽管这一目标很大胆，而且围绕该计划的政治措辞也很明确有力，但是要认识到，混合所有制其实是中国过去20年一直在走的路。因此，我们有理由质疑，当前的改革战略是否会进一步改善国有部门的治理和绩效。

　　事实上，这一战略似乎有严重的局限性。(*250.更具体的评论，参见Curtis J. Milhaupt & Wentong Zheng，Why Mixed Ownership Cannot Fix Chinas State Sector，Paulson Institute Policy Memorandum（2016），http：//www. paulsoninstitute.org/thinktank/2016/01/14/why-mixed-ownership-reforms-cannot-fix-chinas-state-sector/。)向国有企业注入更多的资本，可能对单个国有企业和中国经济竞争力的改善作用较小。国有部门和民营部门之间的盈利差距正在扩大。将更多民营资本纳入国有部门，不会使国家从市场的主要参与者转变为市场竞争的公正仲裁者。相反，中国的国有企业改革计划旨在创建规模更大的国有企业，其理论依据是大规模有利于国际竞争。(*251.Gabriel Wildau，Chinas State-Owned Zombie Economy，FINANCIAL TIMES，Feb. 29，2016.) 虽然国资委监管的国有企业数量在减少，但国资委控制的总资产却在增加。(*252.自十八届三中全会以来，中国政府推动了两家最大的国有铁路车辆制造商之间的合并，以及两家巨型国有电力企业之间的合并。据报道，政府正计划在更多领域合并最大的国有企业，包括造船业和石油行业。)而且，当前的改革对于消除政治干预似乎没有帮助。在淡马锡模式中，有一道防火墙隔离了国家作为投资者的角色及其对所投资参股公司的管理。迄今为止，还没有迹象表明，中国的国有企业采取了淡马锡的模式。(*253.Lucy Hornby，China Rows Back State-Sector Reforms，FIN. TIMES，June 14，2016，https：//next. ft. com/content/92e52600-31f7-11e6-ad39-3fee5ffe5b5b.)