全球上市国有企业的治理挑战:各国经验以及一个改革框架

二、各国的经验

　　在混合所有制企业的治理挑战方面，很少有人对各国的经验进行并列比较。这样做除了能带来纯信息方面的好处外，理解各国如何对待混合所有制企业也许还能带来政策上的收获，这是因为所有国家的混合所有制企业都面临共同的治理挑战。并列比较还提供了一个有益的视角，可用于评估经合组织等国际组织制定的国有企业最佳实践指南，这一主题将在后文讨论。

　　1. 法国

　　法国以其国家为中心的社会结构和注重国家干预的经济政策而闻名，其政府干预企业的历史源远流长，可以追溯到路易十四时期的贸易公司。然而公司化的国有企业直到20世纪才在法国出现。在19世纪，法国政府从事经济活动的情况很少，代表性的有1810年的烟草专卖和1851年的邮政服务，国家直接经营，没有让独立的商业实体参与。（*13.ANDRE DELION，DROIT DES ENTREPRISES ET PARTICIPATIONS PUBLIQUES 13（2003）. ）混合所有制企业在法国最早出现的时间是两次世界大战的间歇期。一战之后，伴随阿尔萨斯-洛林地区从德国的回归，法国从德国移植和继承了混合所有制企业的经验。（*14.JEAN-DENIS BREDIN，LENTREPRISE SEMI-PUBLIQUE ET PUBLIQUE ET LE DROIT PRIVE 19（1957）；GEORGES RIPERT，ASPECTS JURIDIQUE DU CAPITALISME MODERNE 315（1946）. ）一开始，法国政府作为小股东参与20世纪30年代的第一批混合所有制企业。但在大萧条和二战之后，为了重建本国经济以及消除特定经济部门的历史性鸿沟，法国政府越来越多地转变为大股东并拥有企业的控制权。（*15. LA COMMISSION DES PARTICIPATIONS ET DES TRANSFERTS ET LES PRIVATISATIONS EN FRANCE 31-2（2016），http：//www. economie. gouv. fr/files/cptexpo2016. pdf.）

　　20世纪80年代初，密特朗的社会党政府执政，法国经历了迄今为止最新一波的国有化浪潮。当时，在法国最大的20家公司中，政府拥有了其中的13家，此外还拥有几乎整个信贷部门。（*16. Pepper D. Culpepper，Capitalism，Coordination，and Economic Change：The French Political Economy since 1985 3-9，in CHANGING FRANCE（Pepper D. Culpepper et al. ，2008）. ）法国在1986年和1993年经历了两次私有化浪潮，此后就在进一步私有化、政府对私有企业投资新股本以及既不私有化也不国有化的三类政策之间转换。法国政府在上市公司中的持股比例不断变化，从20世纪80年代初的13%减少到了1996年的3%，在金融危机之后又增加到10%—12%。（*17.Final Report Submitted to the European Commission and Financial Services User Group，Who Owns the European Economy?Evolution of the Ownership of EU Listed Companies，between 1970 and 2012（Aug. 2013），http：//ec. europa. eu/finance/finservices-retail/docs/fsug/papers/1308-report-who-owns-european-economy_en. pdf. ）另一方面，法国政府持有少数股权的情况越来越普遍。截至2014年，法国政府作为大股东控制的企业价值在经合组织中排名第六；法国政府作为小股东参股的企业市值在经合组织中排名第一（*18.ByJon Sindreu，GE and Alstom：In a World of State Ownership，France Prefers Minority Stakes，WALL ST. J. ，June 20，2014.） 。仅在上市公司中，法国政府的持股就超过了830亿欧元。（*19.Agence des participations de l’Etat，L’Etat ctionnaire（2014-2015）\[以下简称“APE Report of 2014-2015”\]，第8页，http：//www. economie. gouv. fr/files/files/directions_services/agence-participations-etat/Rapport_APE. pdf。）近期，法国的法律鼓励国家出售国有企业的部分股份，以增加收入，同时又不必放弃对国有企业的控制权以及对公共政策目标的追求。（*20.Ordonnance n° 2014-948 du 20 aot 2014，article 4；Loi n° 2015-990 du 6 aot 2015 pour la croissance，l’activité et l’égalité des chances économiques（《 Loi Macron 》）。关于最新发展的讨论，参见Grégory Kalfleche，Les sociétés à participation publique et lEtat actionnaire après la loi Macron，REVUE DE JURISPRUDENCE COMMERCIALE 6（2015）。）

　　鉴于国家所有制在法国式资本主义中的传统中心地位，专门的国有企业治理体系已经在法国成型，并在不断地演化。我们对这个体系的论述分为两部分：首先是国有企业的特殊治理安排，然后是一家专业化政府机构自2004年以来履行国家集中持股职能的最新经验。

　　特别法律制度

　　和其他国家一样，法国的混合所有制企业历来受制于混合的法律制度。这些公司通常采取商业股份有限公司的形式，并与私营公司一起受制于相同的法律制度。当然，也有许多例外。首先，行业规章与法定章程可以做出脱离公司法的特别规定，这导致法国的法理学家乔治·里珀特（George Ripert）（*21.RIPERT，见注释14，第317页。）早在1946年就抨击这种“行业协会”式的制度。例如，根据《民用航空法》，主管民用航空的部长可以任命一名政府专员，并令其以咨询顾问的身份参与巴黎机场公司的董事会会议。（*22.此外，有的法令还规定，政府专员和其他官员要以顾问身份出席大型国有企业（如法国电力集团和阿海珐公司）的董事会会议，以传达政府的政策。）其次，正如下文会进一步解释的，有些一般性的法律要求国有企业遵守使它们有别于私有企业的不同规则。（*23.在法国，这种特殊的法律制度通常在政府收购的股份达到10%时触发，并在政府持有大部分资本时得到强化。）当聚焦于公司法与公司治理时，我们还需要认识到，国有企业还额外受到各种公法的约束，包括审计法院（Court of Auditors）的监督、（*24.Code des juridictions financières Article L133-1. ）国家对经济和财政的控制，（*25.Décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle économique et financier de l’Etat.） 以及某些决策需要得到国家的预先批准等。（*26.Décret n° 53-707 du 9 aot 1953 relatif au contrle de lEtatsur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet dordre économique ou social（对于商业公司形式的国有公司，预算、损益表、资产负债表、利润分配和管理人员的报酬都需要事先获得经济部长的批准）。）

　　自20世纪中叶以来，国家持有的股份只要超过10%，就可以按其股权比例任命董事会成员，任命的董事必须在两位以上，但不得超过全部席位的三分之二。（*27.Décret-loi du 30 octobre 1935 organisant le contrle de lEtat sur les sociétés，syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de lEtat，Article 2，as amended by Loi 49-985 1949-07-25 Art. 12 and Loi 2001-420 2001-05-15 Art. 139. ）然而在1983年，著名的《公共部门民主化法》为国家作为大股东的国有企业，包括上市国有企业制定了一些特别规则。（*28.Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public（以下简称“Law DSP”）。）在国家持有多数股权但持股比例低于90%的公司中，工人有权任命三分之一的董事会成员（或者，在员工数量不超过1000名的公司中，工人有权任命18名董事中的3名），而其余三分之二的董事会成员由受制于国家代表的股东大会任命。但是，《公共部门民主化法》并没有规定国家代表的人数。实际上，在国有企业的董事会中，国家代表的人数偏低。（*29.例如，法国燃气公司（Gaz de France）和法国斯奈克玛公司（Snecma）在各自私有化后就采用了这种模式。）

　　不仅国有企业董事会的国家代表由总统令任命，而且集董事长与总经理职务于一身的高管也是如此任命。法国的公司治理体制传统上将相当大的权力集中在这一类高管身上。（*30.也可参见Benjamin Mojuyé，French Corporate Governance in the New Millenium：Who Watches the Board inCorporate France?，6 COLUM. J. EUR. L. 73，75（2000）. ）这种机制相应地使管理层变动顺应选举周期。（*31.Christophe Boillon，La gouvernance des entreprises à participations publiques：Ltat comme actionnaire privé17（2013-2014），第18—19页，http：//memoire. jm. u-psud. fr/docannexe/file/4401/La-gouvernance-des-entreprises-à-participations-publiques—Christophe-Boillon—VF. pdf。）《公共部门民主化法》正式规定了董事会成员的任期为五年。但在实践中，国家任命的人员流动率很高。（*32.同上，第18—19页。）

　　2014年，法国颁布了新的法律，旨在简化国有企业的治理，从而使国有企业的治理向适用于私有企业的治理制度靠近，这使法国的国有企业治理体系经历了重大变革。（*33.Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises；Ordonnance n° 2014-948 du 20 aot 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique. ）新规则使所有商业公司（包括国家控股的国有企业）都免于《公共部门民主化法》的约束。它们取消了以前关于董事会规模和董事任期的规定，并允许国家任命非公务员担任董事会成员。其实，这次改革的主要目标是加强政府作为股东的影响力。首先，根据新制度，部长可以在所有国家控股的国有企业中直接任命一名国家代表（必须是公务员）。国家也可以在其直接持股10%以上的公司中直接指定一名代表。（*34.Ordonnance n° 2014-948 du 20 aot 2014，article 4；Décret n°2014-949 du 20 aot 2014 portant application delordonnance n° 2014-948，article 2. ）而以前的规定却是，股东大会根据国家的建议任命国家代表。（*35.See former Article 2 du décret-loi du 30 octobre 1935 modifié organisant le contrle de lEtat sur les sociétés，syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de lEtat et article 139 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 modifiée，relative aux nouvelles régulations économiques，both abrogated by the Ordonnance n° 2014-948 du 20 aot 2014. ）其次，对于国家直接持股10%—50%的公司，政府也有权在股东大会上推荐与其股权成比例的董事会成员。（*36.同上，第6条。如果股东大会不批准国家提名的人选，国家可以单方面做出这种临时任命，但须经随后的股东大会确认。如果董事会席位超过10个，国家有权任命至少两名董事会成员。）这些规则有助于“结束国家在国有企业中的影响力小于私人股东的局面”。（*37.Compte rendu du Conseil des ministres du 20 aot 2014，Gouvernance et opérations sur le capital des sociétés à participation publique. ）然而，由于在国家控股的国有企业中，国家和员工都享有任命权，它们手上握有控股国有企业董事会三分之一的席位，因此法国国有企业治理体制向私权法律体制的趋同仍然难以实现。

　　法国法律历来关注的另一个领域是国有企业管理层的薪酬。依照《公共部门民主化法》，国家在国有企业中任命的董事会成员没有任何报酬。自2001年以来，公司必须向董事会的国家代表支付薪酬，只不过这些薪酬又要归还给政府预算。此外，自2012年以来，在国家控股的国有企业中，管理层的薪酬上限暂时定为45万欧元。（*38.Décret n° 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrle de lEtatsur les rémunérations des dirigeants dentre prisespubliques. ）根据2014年的改革，国家新任命的国企管理人员如果不是公务员，其薪酬上限由经济部长决定，超出上限的部分也要缴回政府。

　　除了监管国有企业的特殊法律制度之外，国家的股东利益也影响了法国的公司法，这种影响在股东投票权领域特别明显。（*39.对该模式更早的分析，参见Mariana Pargendler，State Ownership and Corporate Governance，80 FORDHAM L. REV. 2917，2953-54（2012）（即下文的“所有权结构与公司治理”）。）虽然法国法律禁止发行多重投票权股票（multi-voting stock），但长期以来，持股至少两年的股东在股东大会上可以获得双重投票权。（*40.同上。）最近，公开的保护主义法案，即2014年通过的Loi Florange规定，股票一旦被持有两年及以上，就自动适用双重投票权，这项改革明显受到了国家作为股东的利益驱动。（*41.Loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir léconomie réelle No. 2014-384 of 29 March 2014（“Loi Florange”）. ）这样一来，双重投票权得到广泛适用，从而允许法国政府出售部分股份以减少国家债务，同时还能继续以股东的身份，保持甚至扩大在重要公司中的影响。例如，法国政府收购了雷诺汽车公司和法航荷航集团的额外股份，以确保自己在Loi Florange法案下自动适用双重投票权。（*42.参见APE Report of 2014-2015，见注释19，第19页。）

　　政府持股机构

　　法国国有企业体系的第二个支柱并不涉及公司法和行业法规授予国家的权利，而是与国家行使所有权职能的制度框架有关。2003年，拉塞尔等人公布了一篇颇有影响的报告，指出了现行国有企业治理制度的若干缺陷，包括国家在国有企业中的角色相当混乱、董事会运作不良，以及国家过度参与企业的日常管理等。（*43.M. René Barbier de La Serre et al. ，Ltat actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques（Rapport à M. Francis Mer，Ministre de léconomie，des finances et de lindustrie）（2003），http：//www. ladocumentationfrancaise. fr/var/storage/rapports-publics/034000095. pdf. ）根据该报告的建议，法国成立了政府持股机构（Agence departicipation de l’Etat，以下简称APE），目的是分离国家的股东职能与监管者职能。（*44.Décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l’Etat.）

　　APE与经济部关系密切，集中了国家拥有全部或部分所有权的许多企业的持股责任。然而，并非所有的政府股权都由APE持有。例如，虽然国家直接和间接拥有阿海珐公司85%以上的股份，但APE仅持有其中的28. 83%。因为阿海珐公司的大股东是法国原子能和替代能源委员会（CEA）。（*45.http：//www. areva. com/EN/finance-1166/shareholding-structure-of-the-world-leader-in-the-nuclear-industry-anmajor-player-in-bioenergies. html.）

　　在行使其股东职能时，APE不仅要考虑国家的财政利益，还要与负有其他（监管）责任的各部协调好工作。对于部长提名的董事会成员，APE可以提出关于其任免的看法。APE还在股东大会上代表国家，并与政府专员（如果有的话）一起确保政府代表保持一致立场。此外，APE还要参与起草其所投资公司与国家之间的合同。

　　与新加坡的控股公司淡马锡不同，APE的作用并不仅限于严格根据商业条款管理它投资的公司。尤其是近年来，它的作用还包括“从产业的角度管理投资，并为有关公司制定长期而又明确的产业和经济发展战略”。与此同时，这样的战略必须“同时最大化相关公司的资产价值，最大程度地优化这些公司特定的商业目标和社会目标”，尤其是在国防、能源、汽车工业等战略部门。（*46.The French State as Shareholder，2012 Report，第7页，http：//www. economie. gouv. fr/files/files/directions_services/agence-participations-etat/Documents/Rapports-de-lEtat-actionnaire/2012/Overview_2012. pdf. ）在其最新报告中，APE专门提到了2014年的法律改革，这一改革允许作为股东的国家为了公共利益，发挥更有力、更积极的作用。（*47.APE Report of 2014-2015，见注释19，第11—12页. ）该机构还对其稳定而又负责任的分红政策感到自豪，其分红政策参考了相关风险和受监管行业中同类公司的做法。（*48.同上，第33页。）尽管如此，其高于市场水平的股息率还是遭到了审计法院的批评。审计法院担心，较高的股息率会鼓励国家的短期导向，缩短持股期限，从而不利于长期投资。（*49.Les dividendes de lEtat inquiètent la Cour des comptes，REUTERS，May 27，2005.）

　　最后，在2014年，法国颁布了关于股东干预的新政策，该政策反映了法国在产业政策、主权和宏观经济方面的综合考虑，包含四个关键目标：（1）确保政府充分控制关系法国主权的战略性公司；（2）保证有一些适应力强的公司能满足国家基本要求；（3）支持公司的发展与合并，特别是对法国经济和欧洲经济至关重要的部门和行业；（4）遵守欧盟的条例，在有系统性风险的时候，帮助出台临时的公司救助计划。（*50.APE Report of 2014-2015，见注释19，第9页。）