全球上市国有企业的治理挑战:各国经验以及一个改革框架

　　4. 哥伦比亚

　　在拉丁美洲，国有企业也普遍存在，但上市国有企业在本地经济中的重要性存在很大差异。墨西哥是拉丁美洲唯一的经合组织成员国，也是国有石油巨头墨西哥国家石油公司（Pemex）的总部所在地，但它没有上市国有企业。（*125.OECD，The Governance of Mixed-Ownership Enterprises in Latin America：Discussion Paper（2012）（以下简称“OECD Discussion Paper”），第4页，https：//www. oecd. org/daf/ca/SecondMeetingLatinAmericanSOENetworkMixedOwnership. pdf。）虽然世界银行将智利和秘鲁视为国有企业治理改革的“地区性领跑者”，（*126.World Bank，Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Latin America：Current Trends and Country Cases（2014），第3页。http：//documents. worldbank. org/curated/en/2014/07/20183864/corporate-governance-stateowned-enterprises-latin-america-current-trends-country-cases。虽然联邦政府是或曾经是哥伦比亚国家石油公司、哥伦比亚输电公司和哥伦比亚电力公司的控股股东，但哥伦比亚电信公司由波哥大首都区拥有和控制。）但是这两个国家都只拥有少量的上市国有企业，而且这些国有企业在交易和资本总额中的份额都比较小。（*127.OECD Discussion Paper，见注释125，第4页。尽管秘鲁正式拥有9家上市国有企业，但几乎所有国有企业要么是国有独资，要么缺乏有意义的交易活动。）因此，我们转而重点讨论哥伦比亚和巴西。这两个国家的国有企业在股市和整体经济中都发挥着重要作用，并且在国有企业治理体系的改革上取得了重大进展。

　　直到最近，哥伦比亚共有4家上市国有企业，即哥伦比亚国家石油公司（Ecopetrol）、波哥大电信公司（ETB）、ISA（哥伦比亚最大的输电公司）和ISAGEN（哥伦比亚第三大电力公司），合计占资本市场总市值的15%以上，占国有企业总资产的50%以上。（*128.World Bank，见注释126，第96页。）它们都是在21世纪头十年内上市的，政府在每家上市国有企业持有将近80%的股份。（*129.OECD，OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises：Colombia（2015），第23页（以下简称“OECD Review”），http：//www. oecd. org/daf/ca/OECD-Review-Corporate-Governance-SOEColombia. pdf. ）2016年1月，ISAGEN实现了完全私有化。（*130.Ryan Dube & Daniela Ramirez，Colombia Sells Stake in Power Generator Isagen to Canadian Investment Fund，WALL ST. J. ，Jan. 13，2016.）

　　哥伦比亚国家石油公司是哥伦比亚最大的上市公司，截至2014年，其预算占GDP的近7%，占政府预算的20%。（*131.World Bank，见注释126，第96页。在2012年，哥伦比亚国家石油公司的估值接近峰值，仅其一家就占据了当地市场总市值的46%以上。参见OECD Review，见注释129，第23页。）几年前，该公司因市值超过了巴西国家石油公司，成为拉丁美洲市值最大的石油公司而登上新闻报道的头条，其中至少部分原因是人们对制度环境质量的感知。（*132.Ed Crooks & Pan Kwan Yuk，Ecopetrol overtakes Petrobras by market cap，FINANCIAL TIMES，Jan. 27，2013. ）然而，最近由于国际油价下跌，哥伦比亚国家石油公司的经济表现不佳。它还因涉嫌接受外国公司行贿而受到监管部门的腐败调查。（*133.U. S. Department of State，Colombia Investment Climate Statement（May 2015）at 18，http：//www. state. gov/documents/organization/241730. pdf.）

　　根据哥伦比亚宪法，创建国有企业（包括混合所有制企业）必须得到法律授权。宪法还规定，国家股权的剥离应当以所有权的民主化为导向，尤其是让股权分散到工人群体。（*134.Constitucion，Art. 60；Ley 226 de 1995，Art. 3. ）此外，根据宪法和1993年第42号法律，总审计长办公室（Comptroller Generals Office）控制国有企业的财务。然而，经合组织认为，总审计长办公室过度热心的监管是一个潜在问题，阻碍了董事会进行专业而独立的决策。（*135.OECD Review，见注释129，第32页。）

　　国家持股不足90%的混合所有制企业，普遍受私法的制约。（*136.Código de Comercio de Colombia（Decreto 410 de 1971），Arts. 461 and 464. ）这些混合所有制企业可以采用法律规定的任何企业形式。实际上，它们的组织形式通常是公司。上市国有企业还要遵守哥伦比亚的《证券市场法》（2005年第964号法律）以及公司治理准则。在执行国家的公司治理准则方面，上市国有企业的排名都特别靠前。（*137.See OECD Review，见注释129，第36页。）

　　特别保护

　　作为控股股东的哥伦比亚政府对小股东提供额外保护。从2000年输电公司ISA首次公开发行开始，政府就签署了控股股东声明，承诺将采取法律规定之外的治理保障措施。例如，根据哥伦比亚国家石油公司的声明，小股东有权选举一名独立董事（董事会成员为9名），以及有权通过波哥大商会（Bogotá Chamber of Commerce）指定的投资银行进行价值评估，根据评估程序确定股价。（*138.Declaracion de la Nación en suCalidad de AccionistaMayoritario de Ecopetrol S. A. （Jul. 26，2007），http：//www. ecopetrol. com. co/documentos/40316_Declaracion_del_Accionista_Mayoritario_26-07-07. pdf. ）该声明的初始有效期为10年，2017年已到期。但是，根据哥伦比亚国有企业的惯例，会把这些内容纳入公司章程，从而使保护措施永续有效。（*139.OECD Review，见注释129，第53页。）

　　哥伦比亚上市国有企业的股票实行一股一票。董事会根据公司法任命和罢免首席执行官。国有企业的董事会主要由独立董事组成，（*140.Consejo Nacional de Política Económica y Social，Política general de propriedad de empresas estatales delorden nacional，Documento CONPES 3851，Nov. 23，2015，第13页。）满足证券法规定的25%的底线。自2008年以来，哥伦比亚国家石油公司就在纽约证券交易所交易，因此也受到美国证券交易委员会的监管。该公司过去也曾在多伦多证券交易所上市，但在2016年自愿从该交易所退市。（*141.See http：//www. ecopetrol. com. co/wps/portal/es/ecopetrol-web/nuestra-empresa/sala-de-prensa/boletines-deprensa/Boletines/Boletines/Ecopetrol-deslistar-voluntariamente-Bolsa-Valores-Toronto.）

　　长期以来，哥伦比亚政府一直利用哥伦比亚国家石油公司为汽油消费提供补贴。2007年，该公司进行了部分私有化，但依然由政府承担价格补贴的责任。（*142.Helena Garcia Romero & Laura Calderon Etter，The Political Economy of Fuel Subsidies in Colombia，OECDEnvironmental Working Paper n. 61（2013）7. ）在目前的监管框架下，该公司以管制价格销售汽油和柴油，随后从政府获得补贴。（*143.补贴的计算方法是“生产商的规定收入与平价之间的差额；后者相当于当地产品的机会成本，或从美国墨西哥湾以参考价格进口天然气或原油的成本”。参见Ecopetrol Form 20-F for the fiscal year ended December 31，2014，at F-18（以下简称“Ecopetrol 2014 20-F”）。）尽管在最开始的时候，政府支付的补贴存在延迟，（*144.参见Ecopetrol Form 20-F for the fiscal year ended December 31，2008，第9页。）但此后，这一机制显然运行顺畅。因为哥伦比亚国家石油公司在其证券报告中没有再提及类似的延迟风险。

　　在最近的财务状况恶化之前，哥伦比亚国家石油公司一直实行慷慨的股息支付。作为持有88. 49%股份的大股东，国家从高股息中获得了可观收入。这一情况让人怀疑政府行为的短期导向。事实上，哥伦比亚国家石油公司在提交给监管机构的文件中提示到，作为控股股东的国家“可能同意股东大会关于高额股息支付的决定，这既不符合小股东的利益，还导致公司不得不减少投资，从而对公司的前景、经营业绩和财务状况产生负面影响”。（*145.Ecopetrol 2014 20-F，见注释143，第120页。）

　　国际认可

　　国际社会对哥伦比亚上市国有企业自身的治理实践给予了积极的总体评价。观察人士称赞该国的上市国有企业是良好治理的楷模。（*146.参见Georgina Núez & Andrés Oneto，Corporate Governance in Brazil，Chile，Colombia，Mexico an Peru：The Determinants of Risk in Corporate Debt Issuance，Economic Commission for Latin America and the Caribbean（ECLAC）Project Documents Collection（2015），http：//www19. iadb. org/intal/intalcdi/PE/2015/15271. pdf（“哥伦比亚国家石油公司是一个独特的例子，它成功地将多数国有股权与稳固的公司治理结合起来，在公司管理方面给市场注入了信心。”）；Andrés Bernal et al. ，Corporate Governance in Latin America：Importance for State-Owned Enterprises—SOEs，Public Policy and Productive Transformation Series n. 6（2002），第28页（列举了哥伦比亚国家石油公司和哥伦比亚电力公司以及巴西国家石油公司和巴西水利公司作为“成功上市国有企业”和“世界领袖”的例子）。）最近，经合组织评估了哥伦比亚国有企业的治理实践，强调了哥伦比亚国内专家的看法，即“哥伦比亚的三家上市国有企业（包括ISAGEN，2015年时还未私有化）是专业化管理和良好公司治理的典范”，“这些国有企业因良好的公司治理而获得不同奖项”证实了这一看法，“公共舆论对此也普遍认同”。（*147.OECD Review，见注释129，第32页。）除了特定的制度外，经合组织的评估还指出，人们认为个人的领导力在这种成功中也发挥了重要作用，并特别强调了哈维尔·古铁雷斯的贡献。此人之前长期担任哥伦比亚输电公司ISA的首席执行官，后来又担任哥伦比亚国家石油公司的首席执行官。（*148.同上，第32—33页。）

　　经合组织认为，在平等对待股东以及其他利益相关者的参与方面，哥伦比亚是“很好的例子”，得到了“国际公认”。但它也指出，哥伦比亚在国家所有权的行使上存在一些弱点。（*149.同上，第81页。）根据哥伦比亚法律，所有权职能的行使由相关部长或部门主管负责。（*150.Ley 489 de 1998，Art. 99. ）哥伦比亚的国有企业历来遵循分散化管理的模式，即根据行业和监管的亲疏关系，不同的企业受不同部委的监管。（*151.World Bank，见注释126，第30页。OECD Review，见注释129，第24页；同上，第25页。）国有企业被某一部委拥有，同时被另一部委监管，这种现象非常普遍，由此可能引发行政管理上的冲突。（*152.OECD Review，见注释129，第25页。）在国有企业的董事会中，既有部长代表又有政府官员的情况也很常见。（*153.同上，第25页。）根据世界银行的报告，有些时候，董事和管理人员的任命不是基于技术能力，而是其在政治上的忠诚。（*154.World Bank，见注释126，第102页。）

　　哥伦比亚于2017年加入经合组织，该国最近宣布了国有企业治理制度的改革计划。（*155.对该计划的详细描述，参见CONPES，见注释140。）其目标是将所有权职能集中起来，加强国家作为股东的作用。该计划起初作为财政部的试点项目，2019年将转移到一个专门负责国有企业股权的新部门。哥伦比亚还承诺制定一项全面的政策，以明确国家所有权的目标、向公司传达明确的任务，以及使董事会成员的选拔机制和评价机制制度化。

　　为了分离国家的股东角色与监管者角色，哥伦比亚将逐步取消部长和其他政府官员参与国有企业的董事会。不过，鉴于哥伦比亚国家石油公司对经济的重要性，对其董事会的改革将放在最后，以便充分利用其他国有企业的经验教训。此外，政府还打算对国有企业颁布公司治理准则。