7. 新加坡
从新加坡脱离马来西亚独立到英国军队撤出，其经济发展战略很大程度上依赖于该国的“政府关联公司”（government-linked companies）。以政府关联公司为中心的经济战略制定于20世纪60年代。当时，执政的人民行动党政府认为需要支持新加坡的经济转型。该经济战略是基于这样的论点——“控制国内的关键市场和机构，是吸收剩余劳动力和促进经济增长最有效的方法”。(*218.Cheng Han Tan，Daniel Puchniak & Umakanth Varottil，State-Owned Enterprises in Singapore：Historical Insights into a Potential Model for Reform，NUS Working Paper 2015/003. )过去几十年，新加坡人民行动党的政治合法性与经济的成功发展密切相关。
新加坡政府关联企业的股份由淡马锡控股有限公司持有。淡马锡控股有限公司成立于1974年，隶属于新加坡财政部。但它是一家可豁免于新加坡公司法的私人投资控股公司。(*219.这家公司的股东人数不超过20人，而且没有公司股东。)新加坡政府在自己和政府关联企业之间插入一个控股公司，是希望政府关联企业免受政治影响，同时加强其商业导向。(*220.FAQs：Why was Temasek Established?Temasek，http：//ww. temasek. com/sg/abouttemasek/faqs#. )在成立之初，淡马锡控制了许多由其他政府机构拥有的公司。在此之前，政府已经将这些企业组成集团，以培育国家的冠军企业。中国后来也采用了这一策略。因此，淡马锡旗下的每一家公司都是其所属集团的总公司，而每个集团都拥有众多子公司。(*221.Grant Kirkpatrick，Managing State Assets to Achieve Developmental Goals：The Case of Singapore and Other Countries in the Regions，OECD Workshop on State-Owned Enterprises in the Development Process（2014）.) 如今，淡马锡是新加坡23家最大公司的控股股东，这些公司合计占新加坡总市值的近40%。(*222.Tan et al. ，见注释218。)
淡马锡有两个密切相关的特征，使之有别于中国的国有资产管理委员会（以下简称国资委）：（1）其公开文件明确无误地阐述其商业导向，其业绩也证实了这一导向；（2）其投资组合内的公司高度独立于直接的政治影响。
商业导向
淡马锡自称是一个积极的投资者和负责任的国有资产管理者。这种说法得到了该公司业绩的证明：自1974年成立以来，公司股东的年复合收益率为16%。淡马锡采用各种手段加强财务纪律，比如发行债券（标准普尔AAA级），以及利用市场标准决定管理层的激励型薪酬。这些绩效激励会延期数年发放，还有可能被收回。
独立性
淡马锡的董事会非常专业化，而且是非政治导向的。2015年1月，其董事会的人数从10人扩充到13人，目前主要由私有部门的独立董事组成，其中3人是非新加坡公民，包括世界银行前行长罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）和荷兰皇家壳牌前首席执行官傅赛（Peter Voser）。董事会中没有各部委的代表。有趣的是，淡马锡大约有40%的员工不是新加坡公民，因而政治忠诚对他们的决策动机和工作表现可能没有什么影响。
为了降低政府关联企业受到政治而非商业驱动的风险，新加坡政府构建了一个高度透明和高度定制化的监管体系，旨在防止政府滥用其作为政府关联企业控股股东的地位。(*223.Dan W. Puchniak & Luh Luh Lan，Independent Directors in Singapore：Puzzling Compliance Requiring Explanation，NUS Working Paper 015/006，at 37（2016），https：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm?abstract_id=2604067.) 相关的监管制度有很多相互补充的内容。
首先，财政部的股东权利受到各种法律限制。例如，新加坡宪法规定，财政部对淡马锡董事的任命、再任命或免职必须得到新加坡总统（总统不能以政党成员的身份当选，而且当选前至少3年未在政府任职）的批准。(*224.Constitution of the Republic of Singapore，Arts. 22A，22C. )此外，淡马锡的公司章程规定，其董事会有权决定政府股息的金额。
其次，淡马锡董事会也受到限制，以尽量减少受政治动机干预的可能性。作为宪法第5款（Fifth Schedule）下的实体，淡马锡董事会直接对新加坡总统负责。对于某个投资项目，董事会需要证明投资是基于公允的市场价值，而用于投资的累积储备必须得到总统的批准。(*225.同上，Art. 22B. )此外，对旗下公司的参与，公司章程声明淡马锡自愿接受相关限制。以下全文引用了淡马锡公司章程关于投资部分的内容：(*226.Temasek Review（2015），http：//www. temasekreview. com. sg/overview/the-temasek-charter.html.)
淡马锡是一家投资公司。我们基于商业原则拥有和管理资产。
作为一个积极的投资者，我们通过增加、持有或减少投资，形成我们的投资组合。这些行为是由一系列商业原则驱动的，目的是在长期中创造以及最大化经风险调整后的收益。
作为一个积极参与的股东，我们在投资参股的公司（portfolio companies）里推进健全的公司治理，包括组建一个高素质、经验丰富和多样化的董事会。
我们的参股公司由各自的董事会和管理层指导和管理。我们不指导它们的商业决策和运营。
同样地，我们的投资、撤资和其他商业决策由董事会和管理层做出。无论是总统还是我们的股东新加坡政府，都不参与我们的商业决策。淡马锡的公开声明还强调它与投资参股的公司是一种协商关系：“我们在被投资公司内部寻找价值创造的机会，并与其董事会和管理层密切联系，酌情分享我们的观点，供他们参考。”(*227.Temasek Review（2015），http：//www. temasekreview. com. sg/investor/as-an-active-investor.html. )鉴于其上述投资导向和对投资参股的公司所持的态度，评论人士认为，淡马锡类似于一家敬业的养老基金，提倡良好的公司治理，并积极行使其投票权，但不直接参与管理。(*228.Puchniak & Lan，见注释223，第38—39页。)
最后，尽管淡马锡得到法律豁免，无须发布公开报告，但它仍然详细地披露其投资组合的结构和业绩，并让一家国际审计公司对其财务报表进行年度审计。因此，淡马锡经常被视为给政府投资基金的透明度设立了“黄金标准”，并在林纳堡—迈达艾尔透明指数（Linaburg-Maduell Transparency Index）中获得最高评级。(*229.http：//www. swfinstitute. org/statistics-research/linaburg-maduell-transparency-index/。挪威主权财富基金GPFG和阿拉斯加基金也获得了最高评级。)
对于新加坡政府关联公司的商业导向和政治独立性而言，还有另一种保护方式，即对独立董事的广泛依赖。在淡马锡的投资组合中，上市的政府关联公司受到新加坡《公司治理准则》的约束。该准则在“遵守或解释”的基础上，为上市公司制定了最佳实践标准。该准则规定，上市公司的董事会至少有三分之一的独立董事；董事长参与公司管理的，这一比例应增至二分之一。如前所述，淡马锡董事会成员大部分是独立董事。而且，淡马锡还将首席执行官和董事长的职位分开，董事长是独立于淡马锡管理层的非执行董事。此外，淡马锡还要促进旗下政府关联公司董事会的独立性。最近的研究表明，在淡马锡投资参股的公司中，有65%的政府关联公司的董事被认定为“独立董事”。(*230.Puchniak & Lan，见注释223，第41页。)这项研究审查了每名独立董事的公开履历并得出结论：他们“通常是新加坡商界才能卓越的知名人士，似乎独立于各自的政府关联公司的管理层之外”。(*231.同上。)
尽管存在上述保障措施，但是淡马锡和政府关联公司不可能完全不受政治影响。淡马锡现任首席执行官是新加坡国父李光耀的儿媳。一直以来，淡马锡及其子公司的董事要么是新加坡公务员，要么是军方人员。甚至在今天，淡马锡子公司的经理都是从新加坡统治阶层中挑选出来的。其结果是，公司广泛同意政府的发展目标，自独立以来，人民行动党一直负责制定新加坡的发展目标。(*232.Kirkpatrick，见注释221，第10页。)与此相一致，在被认定为“独立的”148名董事中，有50%目前或者以前在新加坡政府任职。(*233.Puchniak & Lan，见注释223，第42页。尽管这些职位中的大多数属于或曾经属于与财政部无关的政府机构，但“与淡马锡及其投资组合的监管或治理毫无关系”。文献同上。)由于董事和管理人员的背景、世界观以及追求的目标与淡马锡相同，所以政府即使不直接干预，也可以确保淡马锡对政府关联公司的投资策略可以实现政府的政策和战略目标。不过，新加坡政府在政府关联公司持股追求纯粹的商业目标，为淡马锡体系内部的管理者提供了明确的指引。这与其他许多政府持股商业企业在商业目标中掺杂社会目标形成了鲜明的对比。(*234.这并不意味着，新加坡政府完全切断了对商业企业的参与和更广泛的社会政策目标之间的联系。相反，它的战略是在完全商业化的基础上运营政府关联企业，寻求尽可能高的回报，并利用这些回报为其社会政策融资。这样一来，新加坡式的国家资本主义具有很强的再分配倾向，这与作为社会民主党派的人民行动党的根基是一致的。参见Chua Beng Huat，State Owned Enterprises，State Capitalism and Social Distribution in Singapore，Working Paper（2015）。)
还应当指出的是，即便淡马锡有着出色的长期投资回报，新加坡政府的政府关联公司战略还是受到了批评。一些人认为以政府关联公司为中心的经济发展战略是错误的，因为这些公司与私营部门竞争，并可能在新的市场、产品和技术上排挤私营企业。淡马锡还因投资一家有政治背景的泰国财团而陷入争议。(*235.Kirkpatrick，见注释221，第6—7页。)
不过，这些无关痛痒的指责和批评不足以掩盖新加坡模式的总体成功。在财务业绩、透明度、防范腐败以及小股东利益保护等几乎所有指标上，新加坡模式都取得了显著的成功。新加坡的政府关联公司战略似乎取得了“两全其美”的效果：一方面，通过淡马锡，政府在其投资参股的公司中实现了控股股东的监管权力；另一方面，由于大量的制度约束和政府部门普遍的廉洁之风，避免了控股股东剥削小股东的情况。
新加坡独特的品质可能是政府关联公司战略成功的原因之一。这些特质包括全球化程度高的小规模经济，以及管理精英之间共同的职业道德。如果是这样，在其他地方就很难复制新加坡模式。这也正是中国面临的问题。中国有意识效仿淡马锡，对国有控股结构进行改革。但中国要考虑的是，淡马锡模式能否在那些有着不同制度和文化环境的国家移植和推广？
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