全球上市国有企业的治理挑战:各国经验以及一个改革框架

　　6. 日本

　　在日本，提供政府服务或垄断经营的公司被称为“特殊公营公司”。它们的股份完全由财务省拥有，而且，不受适用于私营公司的公司法约束。它们的设立、治理结构和运作受专门法律的约束，同时受到特定政府部门的监督。（*183.KOICHIRO FUKUI，JAPANESE NATIONAL RAILWAYS PRIVATIZATION STUDY 6（1992）. ）在日本的语境中，“私有化”首先需要将特殊公营公司转变为受公司法管辖的正规股份制公司，以便向公众发行股份。（*184.如果政府继续持有部分股份，即使在股份向公众发行之后，公司仍将受到私有化之前的特别法律的约束。）日本的混合所有制企业是该国渐进私有化的结果。

　　日本特殊公营公司的私有化经历了两次浪潮。20世纪80年代，面对国家债务危机，首相中曾根康弘发起了第一次私有化浪潮。这次浪潮深受英国撒切尔革命的影响，开启了三家特殊公营公司的大规模私有化：日本电报电话公司（NTT）、日本烟盐专卖公司（Japan Tobacco & Salt public Corporation）和日本国有铁道（JRN，以下简称日本国铁）。2005年，首相小泉纯一郎发起了针对日本邮政（Japan Post）下属金融机构的第二次私有化浪潮，但出于政治原因，到2015年其股票才首次面向公众发行。这些对私有化的探索为我们提供了一个窗口，让我们可以看到日本在国有企业私有化以及私有化后政府仍拥有部分股权的企业在治理方面的一些独特特征。

　　日本国铁

　　日本的铁路工业于1906年被国有化。1949年，在美国占领日本以后，日本国铁成立，它是管理国内所有铁路运营的特殊公营公司。（*185.YOSHIYUKI KASAI，JAPANESE NATIONAL RAILWAYS：ITS BREAK-UP AND PRIVATIZATION 3（Nozomu Nakaoka & Christopher P. Hood trans. ，2003）. ）根据《日本国有铁路法》（Japan National Railway Law），日本国铁从国会获得拨款。虽然资金用途的决定权留给了日本国铁的管理者，但法律规定的治理结构给政府控制管理层决策留下了空间。（*186.内阁任命一名政府官员担任董事会主席；该官员在国土交通大臣的批准下，任命董事会的其余成员。国土交通大臣任命审计委员会的成员。FUKUI，见注释183，第6—7页。）1981年，为了应付日本国铁积累的巨额债务和整个政府的债务危机，由首相任命的行政改革临时委员会建议将日本国铁、日本电报电话公司和日本烟草公司私有化。关于日本国铁，委员会不仅建议将其私有化，而且建议将该公司分成几个较小的地区性公司和一个全国性的铁路货运公司。这样一来，这些公司将更容易管理，而且铁路产业的发展会更适合各地的情况。经过五年的准备和规划，日本国铁重组法案得以颁布，旨在将日本国铁完全私有化。该法案将日本各家铁路企业的使命从“改善公众福利”转变为“响应市场需求和实现有效管理”。（*187.TATSUJIRO ISHIKAWA & MITSUHIDE IMASHIRO，THE PRIVATISATION OF JAPANESE NATIONAL RAILWAYS 2（1998）.）

　　公司化进程的第一步是原日本国铁下的各家铁路公司都成为新成立的日本国有铁道清算事业团（JNRSC）的全资子公司，而日本国有铁道清算事业团由政府所有，承担了原日本国铁的债务。在20世纪90年代初，日本国有铁道清算事业团开始出售各家铁路公司的股票。1998年，日本国有铁道清算事业团解散，同时日本铁路建设公营公司（JRCPC）成立，以解决前者未尽的义务。（*188.East Japan Railway Company History，FUNDING UNIVERSE，http：//www. fundinguniverse. com/companyhistories/east-japan-railway-company-history/（last visited June 19，2016）. ）有三家日本铁路企业的股票于21世纪初完成销售。另一方面，由于资产和铁路路线不被看好，仍有四家铁路企业由政府全资拥有，其中一家计划在不久的将来私有化。在日本铁路企业最初被公司化的时候，重要事项需要获得国土交通大臣的批准，包括选聘首席执行官和公司审计师、股票和债券的发行、长期借款、商业计划、重要资产的出售以及公司章程的修订。（*189.FUKUI，见注释183，第65页。）仍由政府所有的四家企业也有这些限制，只不过它们不再适用完全私有化的日本国铁下属公司。私有化的日本国铁公司必须符合公司法要求的公司治理结构，包括董事会构成（会中必须有超过法定人数的独立董事（*190.从技术上讲，日本公司法的要求是以“外部”而非“独立”的董事和审计师为框架，前者的分类要求没有后者严格。因此，一些日本公司将特定的董事会成员描述为“独立的外部董事”。这种区别对于我们的分析并不重要，所以我们简单地使用术语“独立的”。）），独立的审计委员会，其中也必须有超过法定人数的独立审计师。（*191.东日本旅客铁路公司（JR East）的董事会有17名董事，其中3名是独立董事，还有一个由5名成员组成的公司审计委员会，其中4名是独立的，参见East Japan Railway Co. ，Annual Report 57（2015）。）东海旅客铁路公司（JR Central）有16名董事（3名独立董事）及5名公司审计师（3名独立审计师），参见Central Japan Railway Co. ，Annual Report 30（2015）。西日本旅客铁路公司（JR West）有14名董事（5名独立董事）和4名审计师（3名独立审计师），参见West Japan Railway Co. ，Annual Report 42（2015）。）

　　人们普遍认为，日本国铁的私有化和各铁路公司的区域分工非常成功。（*192.参见FUKUI，见注释183，第91页；KASAI，见注释185，第160页。)将日本国铁划分为地区性公司，鼓励了针对特定区域的商业政策。新形成的企业文化提升了盈利能力。而且由于管制的放松，性价比更高的政策也得以出现。此外，或许最重要的是，这些新公司摆脱了压垮日本国铁的沉重债务负担。

　　日本电报电话公司和日本烟草公司

　　20世纪80年代，日本电报电话公司和日本烟草公司这两家特殊公营公司也推行了私有化。但它们采用的策略与铁路系统不同，它们只是被部分私有化。1986年以前，日本政府持有日本电报电话公司100%的股份。通过一系列的股票发行，政府的持股比例逐渐下降到目前的35%左右。根据1984年颁布的《日本电报电话公司法案》，政府被要求至少保留日本电信电话株式会社（NTT Corporation）三分之一的股份。该株式会社是几个地区性电报电话公司的控股股东。(*193.Law Concerning Nippon Telegraph and Telephone Corporation，Etc. ，Law No. 85 of December 25，1984，as last amended by Law. No. 87 of July 26，2005，http：//www. soumu. go. jp/main_sosiki/joho_tsushin/eng/Resources/laws/NTTLaw. htm.) 1997年，政府在国会表示，不会积极地利用股东身份影响日本电报电话公司的管理。事实上，日本政府也从未行使这一权力。(*194.NTT Form 20-F（2009），第15页。https：//www. see. gov/Archives/edgar/data/769594/000119312509141360/d20f. htm.) 不过，除了其股东身份外，日本政府对该公司仍然拥有重要的控制权。因为《日本电报电话公司法案》规定，不仅董事和审计师的任免需要邮政大臣（日本内阁改制后，邮政省被并入总务省）批准，而且各地子公司的商业计划也需要上报总务大臣审批。(*195.YOSHIRO TAKANO，NIPPON TELEGRAPH AND TELEPHONE PRIVATIZATION STUDY 18（1992）.)

　　同样，日本烟草公司也只是被部分私有化。日本烟草公司由《日本烟草公司法案》设立，是一家受《公司法》约束的股份公司。(*196.Japan Tobacco Inc. Annual Report FY 2014，The Japan Tobacco Inc. Act 第142页，https：//www. jt. com/investors/results/annual_report/pdf/annual. fy2014_E_all. pdf. )该法案规定，日本政府必须继续持有该公司已发行股票的三分之一，但是没有投票权的股票不在此范围内。(*197.同上，第51页。)该法案还规定，新股发行和各种其他重要事项，包括董事和公司审计人员的任免，都需要获得财政大臣的批准。(*198.同上。)日本烟草公司的当时董事长曾是大藏省（即后来的财务省）的高级官员，与大藏省和该公司之间有长期的个人渊源。(*199.Mark A. Levin，Smoke around the Rising Sun：An American Look at Tobacco Regulation in Japan，8 STAN. L &POL. REV. 99（1997）.)

　　如前所述，根据法律，日本政府在日本电信电话株式会社和日本烟草两家公司中保留了大量股权和治理权利。在铁路部门完全私有化的同时，政府为何还要保留这两家公司的部分所有权，目前还不完全清楚。(*200.维持某种程度的政府所有权，可能是一种针对这些产业私有化在政治上面临的阻力的手段，也反映了这些产业已知的公共利益。尽管铁路行业可能也是如此，但日本国铁当时的经济困境已经十分可怕了，完全私有化和沿区域性路线的重组似乎是唯一选择。参见Hiromi Tamamura，TheActual State and Effect of Privatization in Japan，undated working paper，第4—5页，http：//www. jftc. go. jp/eacpf/03/privatization. pdf。)不管理由如何，政府对这两家公司保留潜在的控制权肯定是有意义的，也没有证据表明这两家公司在追求非商业目标的时候受到政界人士的干预，也没有强迫公众股东接受政府从公司价值中获取利益的交易或者政府偏向的其他交易。然而，至少在烟草行业，有人认为出现了不良现象，正是由于政府在烟草业的大比例所有权，削弱了政府为公共卫生而积极管制吸烟的激励。(*201.参见Levin，见注释167。)

　　日本邮政

　　日本的第二次私有化浪潮始于21世纪头10年的中期。这次浪潮的中心是以日本庞大的邮政网络为基础的金融服务业。日本在19世纪70年代建立了邮政业务和邮政储蓄系统，在1916年建立了邮政人寿保险系统。(*202.因此，日本的邮局除了提供标准的邮政服务外，还为顾客提供储蓄与购买各种保险和年金的机会。)为了经营这些企业，日本交通省于1885年成立，1949年被邮政省取代。(*203.Japan Post Holdings Co. ，Ltd. ，Offering of 495，000，000 Shares of Common Stock 93（Oct. 26，2015）. )依靠邮政储蓄系统，日本政府成为世界上最大的私人资产持有者之一。2000年，邮政储蓄系统拥有260万亿日元，约占日本家庭储蓄的40%。(*204.NOBUYUKI KINOSHITA，THE ECONOMICS OF JAPANS POSTAL SERVICES PRIVATIZATION 6（2008）. )邮政储蓄和保险系统的利润被归入财政投融资计划（FILP）。该计划由财务省下属的财政局管理。财政投融资计划（通常称为“第二预算”）为公共工程项目和地方政府提供资金。(*205.同上，第4页。)这使得邮政金融的私有化成为一个非常令人担忧的政治话题。如同上述国有企业的私有化一样，这一进程始于首相成立的一个理事会，以评价私有化的好处以及随后执行私有化计划。小泉纯一郎将邮政储蓄和保险系统私有化的动机，是由于有人批评财政投融资计划是管理不善和政治分肥的根源。(*206.Patricia L. Maclachlan，Two Steps Forward，One Step Back：Japanese Postal Privatization as a Window on Political and Policymaking Change，in POLITICAL CHANGE IN JAPAN 157，165（Steven R. Reed，Kenneth Mori McElwain & Kay Shimizu eds. ，2009）. )私有化支持者还认为，将邮政金融系统的巨额资产从政府的资产负债表转移到私营部门，将振兴当时正在苦苦挣扎的日本金融业。

　　2003年，政府成立了日本邮政公司，管理邮政、银行和保险三种服务。2005年，国会通过《邮政私有化法案》，取缔日本邮政公司，转而成立政府控股的日本邮政控股公司（JPH），旗下有四家公司：日本邮政银行、日本邮政保险、日本邮政服务和日本邮政网络。日本邮政公司的资产和业务由四个子公司瓜分。最初的法律要求政府尽快将其在日本邮政控股公司中的股权降至三分之一，还要求日本邮政控股公司在2017年之前出售其在日本邮政银行和日本邮政保险的全部股权。而经营邮政局和邮政派送服务的两家子公司将继续由日本邮政控股公司全资拥有。(*207.KINOSHITA，见注释204，第17页。)

　　由于日本政府的更迭，小泉的私有化计划在他离任后被搁浅。然而，在2011年影响福岛地区的地震和核灾难发生以后，为了给重建工作筹集资金，日本邮政的私有化计划被重新启动。事实上，40亿美元的发行资金被指定用于灾后重建。新政策要求尽快出售日本邮政银行和日本邮政保险的所有股份，而不是以原定的2017年为最后期限。(*208.Passage of the Amendment to Postal Privatization Law，House of Councilors（Upper House）of the National Diet of Japan，第6页，http：//www. sangiin. go. jp/japanese/annai/chousa/rippou_chousa/backnumber/2012pdf/20120904003. pdf。)而两家从事邮政服务的子公司合并为一家公司，即日本邮政公司（Japan Post Co. ），该公司仍是日本邮政控股公司的全资子公司。(*209.Japan Post Holdings Co. ，Ltd. ，见注释203，第94页。)在2015年秋季的首次公开发行中，政府出售了日本邮政控股公司11%的股份，以及日本邮政银行和日本邮政保险各11%的股份。这三家公司的股票都受到日本散户投资者的欢迎。(*210.Atsuko Fukase，Japan Post and Financial Units Soar in Trading Debuts，WALL ST. J. ，Nov. 4，2015，http：//www. wsj. com/articles/japan-post-and-financial-units-soar-in-trading-debut-1446600123. )根据私有化法，政府将逐步出售日本邮政控股公司的股份，直至其所有权比例降至三分之一，并逐步处置在日本邮政银行和日本邮政保险的所有股份，尽管法律并没有为此制定时间表。

　　与日本电报电话公司、日本烟草公司和日本铁路公司都采用了传统日本公司的治理结构相反，日本邮政的私有化选择了此前私有化中未曾有过的一种董事会结构。根据公司法，采用这种新董事会结构的公司需要取缔公司审计委员会，并在董事会中设立三个强制性的委员会（审计、薪酬和提名），每个委员会中独立董事要占到多数。(*211.关于委员会结构，参见Ronald J. Gilson & Curtis J. Milhaupt，Choice as Regulatory Reform：The Case of Japanese Corporate Governance，53 AM. J. COMP. L. 343（2005）。)日本邮政控股公司的董事会有15名董事，其中有10名是独立董事——数量远远超过日本公司治理准则建议的两名。除了法定的委员会之外，日本邮政控股公司还设立了执行委员会，专门负责监督管理决策，并为董事长和首席执行官提供建议。(*212.Japan Post Holdings Co. ，Ltd. ，见注释203，第314页。)相应地，日本邮政银行和日本邮政保险公司具有相同的公司治理结构。(*213.Japan Post Bank Co. ，Ltd. ，Annual Report 18（2015）；Japan Post Ins. ，Co. Ltd. ，Annual Report 32（2015）.)

　　尽管如上所述，首次公开发行被认为是非常成功的。但是，由于时间表不明确，日本邮政的私有化还是受到了一些批评，新公司的成功也受到一些质疑。(*214.Editorial，Japan Posts Murky Privatization，THE JAPAN TIMES，Oct. 30，2015，http：//www. japantimes. co. jp/opinion/2015/10/30/editorials/japan-posts-murky-privatization/#. V5Mfvflf_fBI. )这些金融子公司的业务受到法律约束，从而限制了它们与其他金融机构竞争的能力，这是政府所有权遗留的问题。例如，日本邮政银行不能提供许多标准类型的贷款，如住房抵押贷款；而日本邮政公司作为日本邮政控股公司的全资子公司，被要求在日本各地维持邮政服务，并把盈利能力放在其次。(*215.Fukase，见注释210。)另一个潜在问题是大众股东与政府之间以及控股公司股东与子公司股东之间的利益分歧。(*216.Japan Post Holdings Co. ，Ltd. ，见注释203，第68页。)由于不久前的首次公开发行规模小，所以对日本邮政私有化计划的成功与否，可能要许多年以后才能充分评价。

　　正如这些事件所示，日本的私有化具有深思熟虑和循序渐进的特点。在每个案例中，都会设立一个政府机构以外的委员会拟订私有化计划。这样做的好处是，在可能的范围内保证私有化进程免受政治变动的影响，可以实现颇有成效的结果以及公平分配私有化工作的负担。(*217.FUKUI，见注释183，第128页。)虽然日本特殊公营公司的私有化并不完全，但私有化后的治理并没有受困于政治干预，也没有违背受信义务、榨取大众股东财富。然而，需要注意的是，这个良好结果的原因似乎是日本政府合理的克制，而非健全的制度设计，实际上，继续适用约束混合所有制企业的特殊法律也为政府干预提供了空间。至少在政府相对廉洁和负责任的背景下，日本的私有化表明，在国家所有制和私人所有制这两个极端之间，存在另一种可行的选择，即长期的混合所有制。按照日本的做法，混合所有制虽然不是完全没有问题，但对于改善管理和盈利能力似乎是有效的，同时又使政府能在那些具有公共福利重要性的服务提供上保持一定程度的控制。