全球上市国有企业的治理挑战:各国经验以及一个改革框架

　　3. 挪威

　　挪威的国有化程度比其他所有经合组织国家都要高，可以与大型新兴经济体相提并论。（*89.Thomas Dowling et al. ，Norway：Selected Issues，IMF Country Report No. 14/260（2014），https：//www. imf. org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14260. pdf. ）国家参与商业的动机随着时间在变化。（*90.OECD，REGULATORY REFORM IN NORWAY 7（2013），https：//www. oecd.org/regreform/sectors/15360734. pdf.  ）挪威政府对企业的大量持股可以追溯到二战之后，当时挪威资本市场疲软，无法保障国内的产业发展。1972年，在近海发现大量油田之后，挪威成立了国家石油公司（Statoil），这是一家国有企业，甚至是挪威国家制度的一部分。它有两个任务：一是保护自然资源，二是保护本国经济免受“黑金诅咒”（black gold curse）。在20世纪80年代末的金融危机中，挪威银行业的国有化程度迅速上升。而在过去10年中，政府持股占到了奥斯陆证券交易所（Oslo Stock Exchange，简称OSE）市值的35%—40%，远高于20世纪90年代的15%。（*91.Norwegian Ministry of Trade，Industry and Fisheries，Diverse and value creating ownership，Meld. St. 27（2013-2014）Report to the Storting（white paper）（以下简称 “2013-2014 White Paper”），第89页，https：//www. regjeringen. no/contentassets/899ac257df2648d788942b78c6d59787/engb/pdfs/stm201320140027000engpdfs. pdf。）这一增长的主要原因是，在21世纪初，挪威的主要国有企业（包括挪威国家石油公司和挪威电信公司）进行了首次公开发行。（*92.OECD，见注释90，第7页。）

　　挪威模式

　　挪威虽说是发达经济体，但国家所有制在经济中具有绝对的重要性，除此之外，挪威还因其备受赞誉的制度安排而引人注目。石油部门的“挪威模式”，即政策、监管和商业职能的分离，已经成为资源大国的蓝本。（*93.也可参见Mark C. Thurber，David R. Hults & Patrick R. P. Heller，Exporting the“Norwegian Model”：The effect of administrative design on oil sector performance，39 ENERGY POLY 5366（2011）。）在此，我们将着重讨论挪威制度框架的两个维度：（1）国家的股东职能和（2）与上市国有企业相关的公司法和治理框架。

　　股东职能

　　根据挪威宪法，国有企业由政府部门管理，但在国有企业相关问题上，挪威议会有权向政府下达指令。根据该治理框架的要求，无论是国家持股变动还是政府注资，都必须事先征得议会同意。然而，如果买卖其他公司的股票是国有企业日常业务活动的一部分，通常无须获得议会批准。挪威审计署负责监督有关部门对国有企业的管理，并向议会提供年度报告。（*94.对于该宪法框架的一般性描述，参见2013-2014 White Paper，见注释91，第60—61页。）

　　明确区分政府的股东角色和监管者角色，是挪威模式的一个特点。尤其是2001年以来，挪威政府手中的股权越来越集中，大多数商业类国有企业的股权被分配给了贸易、工业和渔业部的“所有权部门”。（*95.OECD，见注释90。然而，国有企业（包括非商业企业）股权的总体集中度较低，截至2005年，65%的国有企业仍处于各部委的监管之下。Stine Ludvigsen，State Ownership and Corporate Governance：Empirical Evidence from Norway and Sweden（2010）（向挪威管理学院提交的博士学位论文），http：//web. bi. no/forskning%5Cpapers. nsf/wSeriesDissertation/4F488755C624C943C125771F0030605F。）以挪威电信公司为例，所有权部门行使股东职能，而交通和运输部则是公司的监管者。当然，这种模式还是有例外的。例如，挪威国家石油公司的股权由石油和能源部直接管理。（*96.2013-2014 White Paper，见注释91，第29页。）但是在挪威国家石油公司的模式中，依然存在职能分离的设计：监管挪威国家石油公司的是挪威石油理事会（NPD），而非石油和能源部。（*97.Thurber et al. ，见注释93，第2页。）

　　2000年以后，挪威仔细研究了控股公司模式的可能性，但最终放弃了这种模式。2004年，负责审查国家所有权的筹备委员会提交了一份报告，没有明确支持设立单纯以价值最大化为目标的控股公司管理国有股权，并指出控股公司的合理性还需进一步评估。该委员会表示，由于明显需要持续的政治治理和监督，不建议用国有企业的控股公司结构达到将总部职能留在挪威的目标。最终，政府放弃了控股公司模式，理由就是这种模式将导致职能重复和责任混乱。挪威政府认为，“所有权问题需要通过一个政治机构来处理”“目前各部的附属机构既能确保所有权的透明度，也能确保民主控制”。（*98.Norwegian Ministry of Trade and Industry，An Active and Long-Term State Ownership，Report to the Storting（White Paper）No. 13（2006-2007）（以下简称“2006-2007 White Paper”），第70页。https：//www. regjeringen. no/contentassets/01527a83111e45639d5dbb0d84882a44/engb/pdfs/stm200620070013000en_pdfs. pdf.）

　　治理制度

　　挪威的上市国有企业也要遵守管理私营企业的公司法和证券法，包括《公共有限责任公司法》（Public Limited Liability Companies Act）和证券交易的相关条例。挪威公司法制定了严格的平等对待原则。（*99.2013-2014 White Paper，见注释91，第65—67页。）根据挪威法律，大股东拥有重大决定的决策权，但不得滥用权力损害公司和其他股东的利益。（*100.Beate Sjfjell，Sustainable Companies：Possibilities and Barriers in Norwegian Company Law，University of Oslo Faculty of Law Legal Studies Research Paper Series No. 2013-20，https：//ssrn. com/abstract=2311433. ）特别是，相较于私人股东，作为股东的国家并没有优先获得信息的机会。（*101.Statoil，2014 Board Statement on Corporate Governance，http：//www. statoil. com/no/InvestorCentre/AnnualReport/AnnualReport2014/Documents/DownloadCentreFiles/01_KeyDownloads/Board_statement_on_Corporate_Governance. pdf（以下简称“2014 Board Statement”）；Mark C. Thurber & Benedicte Tangen Istad，Norways Evolving Champion：Statoil and the Politics of State Enterprise 32（Program on Energy & Sustainable Dev. ，Working Paper No. 92，2010），http：//iisdb. stanford. edu/pubs/22919/WP_92%2C_Thurber_and_Istad%2C_Statoil%2C_21May2010. pdf. ）在平等对待原则下，奥斯陆证券交易所可以向国家石油公司发出质疑，询问其管理层的陈述是否反映了公共投资者无法获得的非公开信息或者其陈述是否出于非财务方面的考虑。（*102.OECD，见注释90，第23页）奥斯陆证券交易所和《挪威年度会计法》（Norwegian Annual Accounts Act）还要求所有上市公司报告它们对《公司治理行为准则》（Code of Practice for Corporate Governance）的遵守情况。

　　根据《公共有限责任公司法》，国家必须通过股东大会行使股东参与权，不过，石油和能源部也可以通过非正式会议施加影响力。（*103.Beate Sjfjell，见注释100，第6页。）在股东大会上，大公司的股东选举三分之二的公司大会代表，工人选举剩下的三分之一。然后，公司大会选举出三分之二的股东代表和三分之一的工人代表进入董事会。但是，在工人同意的情况下，公司可以不召集公司大会。此时，股东直接选举出三分之二的董事会成员，而工人直接选举出剩下的三分之一。（*104.尽管挪威国家石油公司和挪威电信等一些上市国有企业拥有公司大会，但也有一些上市国有企业不遵守这一要求。）

　　董事会任命首席执行官（CEO），并决定其薪酬。国有上市公司的董事会没有国家代表。各部委的代表通过提名委员会参与公司治理。（*105.虽然从技术上讲，上市公司不需要设立提名委员会，但按照公司治理准则的建议，挪威所有上市国有企业都设立了提名委员会。）提名委员会由股东或股东代表组成，并对由股东选举产生的董事会成员数量以及他们的薪酬，向股东大会和公司大会（如果有的话）提出建议。实际上，国家的参与程度看起来是适度的，比如最近，尽管国家石油公司67%的资本由国家拥有，但在提名委员会的全部四名委员中，只任命了一名来自石油和能源部的委员。（*106.2014 Board Statement，见注释101，第4—6页。）

　　与其他国家相比，挪威体制的一个显著特点是，在中央政府任职的公务员不能同时在国有企业的董事会任职。（*107.Thurber & Istad，见注释101。）这项禁令可以追溯到1962年的一起重大事故，当时，工业部长在涉案国有矿业公司的董事会任职。这一事故后来被称为“国王湾事件”（Kings Bay affair），相关各方被指控玩忽职守，最终导致工党政府倒台。这一禁令的初衷，主要不是为了防止政治干预公司管理，而是为了减弱政府监管国有企业时存在的利益冲突，（*108.OECD，见注释90，第14页。）并防止议会让政府对国有企业的商业决策负责。（*109.Ludvigsen，见注释95，第39页。）现行的董事会任职限制并不包括前公务员。公务员离职再进入国有企业董事会的情况相对比较普遍。（*110.同上，第122页（调查发现，23%的挪威国有企业董事长属于政治代表）；Jenni Maria Nossum，Corporate Governance in Oil-Lubricated Norway：Regulation，Practice，Ethics and Incoherence，第11页，University of Oslo Faculty of Law Research Paper No. 2015-16，http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm?abstract_id=2622072。）

　　挪威一直在努力加强国有企业的公司治理。公司治理被标榜为“对市场信心至关重要，因此也对企业的资本成本至关重要”。（*111.2006-2007 White Paper，见注释98，第22页。）此外，挪威政府一再承认，它在上市公司中的参与程度很高，“因此，公众和投资者对挪威资本市场的信心，深受挪威政府股东身份的影响”。（*112.同上。）“国家在国有企业中遵循资本投入与投票权成比例的原则，避免作为股东的国家拥有特殊权利。”（*113.2006-2007 White Paper，见注释98，第21页）根据国际货币基金组织对挪威国有企业的评估，“多数大型企业在商业基础上运营，而且是盈利的”。（*114.Dowling et al. ，见注释89，第35页。）

　　2002年，挪威政府制定了国有企业公司治理的十项原则，旨在提高国有企业行使所有权的可预见性。这些原则在2014年进行了适度修订，以进一步加强董事会在国有企业治理和管理中的作用，以及董事会对企业社会责任的承诺。正如挪威政府强调的，这些原则基本上符合经合组织关于国有企业公司治理的指导方针。（*115.挪威2014年公司治理准则如下：“（1）所有股东应平等对待；（2）国家对公司的所有权应当是透明的；（3）所有权的相关决定和决议应当在股东大会上做出；（4）董事会在公司章程的约束下，负责为公司制定明确的目标和战略，而非国家为每家公司制定绩效目标；（5）公司的资本结构应当与公司的目标和具体情况相适应；（6）董事会的成员应当胜任职务、具有能力以及多样化，董事会的构成应当反映各公司的特点；（7）董事会承担公司管理的行政责任，包括代表股东对公司管理层行使独立的监督职能；（8）董事会应制订自身的工作计划，并积极地发展自身的能力以及评价自身的活动；（9）薪酬方案和激励方案应当促进公司内部的价值创造，并被普遍认为是合理的；（10）公司应当系统性地履行企业社会责任。”）

　　自2006年以来，政府还颁布了国有企业高管薪酬指引，部分原因是担心高管薪酬与其他员工薪酬的差距不断扩大。（*116.2006-2007 White Paper，见注释98，第71页。）根据2015年版的国有企业高管薪酬指引，高管薪酬应当具有竞争力（而不是领先于业界），且薪酬的主要部分应当是固定薪酬，同时禁止分配股票期权以及类似安排。（*117.《国有企业高管薪酬指引》（由贸易、工业和渔业部于2005年2月13日通过，取代2001年3月31日的版本），https://www. regjeringen. no/contentassets/4391143c1f0a472faa0b3975e00e3c78/guidelines-forremuneration. pdf。）挪威的《公司治理行为准则》鼓励董事会成员持有股票，而且国家对这一做法也持积极态度。（*118.2013-2014 White Paper，见注释91，第74页。）

　　同样是从2006年开始，挪威执行了国家所有权筹备委员会之前提出的各项建议，说明了国家所有权在不同情况下的基本目标，主要是减少资本市场的不确定性，从而降低融资成本。根据筹备委员会的建议，可以将国有企业分为四类：（1）以商业价值最大化为目标的公司；（2）以商业价值最大化为目标，同时确保总部职能在挪威的公司；（3）以商业价值最大化为目标，同时还有其他明确目标的公司；（4）以部门政策为目标的公司。（*119.2006-2007 White Paper，见注释98，第30页。）挪威的上市国有企业有8家，其中有6家属于第二类（包括挪威国家石油公司、挪威电信公司和金融公司DNB），其余2家属于第一类，（*120.2013-2014 White Paper，见注释91，第5页。）而第三类和第四类完全由非上市国有企业组成。

　　2010—2011年的议会报告充分认可国家所有制对挪威经济成功的贡献，以及加强国家所有制管理的计划。（*121.Norwegian Ministry of Trade and Industry，Active Ownership：Norwegian State Ownership in a Global Economy，Meld. St. 13（2010-2011）Report to the Storting（white paper）Summary，https：//www. regjeringen. no/globalassets/upload/nhd/statenseierberetning/pdf/engelsk/active_ownership_norwegian_state_ownership_in_a_global_economy. pdf. ）最近，尽管“在政府的评估中，国家直接所有权的治理既专业又负责任”，但是保守党政府仍发誓要降低经济中的国有程度。（*122.2013-2014 White Paper，见注释91，第10页。）保守党政府的目标是部分甚至全部放弃第一类国有企业，同时保留第二类国有企业至少34%的股权（通过否决权实现“负控制”）。（*123.同上，第11页。）

　　在国家所有权方面，挪威政府认为自己仍然面临三个具体的挑战：（1）公司股东与国家其他角色之间的冲突；（2）权力集中从而有削弱私营部门的风险；（3）在行业专业知识上的局限性。尤其是，挪威政府表示，尽管治理安排是有效的，“但只要国家拥有了所有权利益，实际上就不可能通过其组织和行为方式，消除或减轻人们对国家行使权力的中立性表示怀疑”。（*124.同上，第41页。）政府的这一倡议已经导致国有商业地产公司恩特拉（Entra）于2013年公开上市。