四、对最佳实践指引的批评
经合组织和世界银行等国际组织针对国有企业治理的最佳实践提出了大量的政策药方。典型的例子是2005年最早采用，并于2015年修订的《OECD国有企业公司治理指引》，以及世界银行2014年发布的《国有企业公司治理工具包》。各组织的政策建议虽然很多，但都高度一致地围绕以下基本原则：
国家应当作为一个知情和积极的所有者采取行动；
国家不应干预国有企业的管理，而要尊重国有企业董事会的独立性；
国有企业的法律和监管体系应当确保国有企业与私营企业公平竞争；
非国有股东应得到公平对待，并应拥有投资者的全部权利；
国有企业应遵守高透明度标准，并遵守与上市私营企业相同的披露、会计和合规标准。这些原则反映了相关国际组织值得赞赏的愿望：将这些原则设计成具备高度的普适性。这些政策建议的根本目的是确保国有企业像私营企业一样运营。除了改善业绩和保护小股东外，这些建议还关注创造公平竞争的环境。《OECD国有企业公司治理指引》在2015年得到修订后，最重要的新增内容是在一开始就提出的原则，即国家“应仔细评估和披露能证明国家所有权正当性的目标，并对这些目标进行定期评估”。虽然国家未能实现披露能证明其所有权正当性的目标并不会产生直接的法律后果，但是披露意味着要明确阐述国家所有权的正当性，这也许有助于约束国家行为人对国有企业经营管理的干预。而且，信息披露会促进公众监督，因而可能约束国家利用国有企业来实现不明确的目标或受政治驱动的目标。（*256.然而，我们注意到，巴西国家石油公司最近向美国证券交易委员会提交的年度报告（Annual Report on Form 20-F 2015）指出，巴西政府可能会利用该公司来实现其宏观经济目标。这类广泛披露很可能不会对政府造成太大限制。）
虽然我们支持促进国有企业良好公司治理的目标，但更深入地考察国际组织倡导的原则，就可以发现这类倡议中存在的一些潜在问题，特别是从政府可能失灵的角度看。第一，国际组织的指引虽然阐明了许多目标，但没有阐明实现这些目标的制度条件。换言之，虽然明确地标示了目的地，但没有提供到达目的地的路线图。
第二，如上文所述，这些指引反映了一个有力的观点，即国有企业应该与私营企业遵守同样的法律制度。然而，与个人或私营企业相比，国家是非常独特的控股股东。这些指引试图将政府转变为“标准”控股股东，具体的方法是：（1）将所有权集中到单一的国家控股机构或国有控股公司，（2）对国有企业和私营企业实行相同的公司法制度。然而，这种政策可能存在严重的弱点。目前，集中所有权并非不言自明地能有效解决国家控股股东带来的独特问题，比如对国有企业管理的政治干预和追求非商业目标。在新加坡，集中所有权的策略非常有效，但在同样被誉为“黄金标准”的挪威，良好治理与集中所有权无关。第二个方法，即对国有企业和私营企业实行统一的法律制度，可能会产生严重的政治经济后果。这种现象的真实例子可以在巴西、法国和中国找到。(*257.参见Pargendler，见注释39；Pargendler，The Unintended Consequences，见注释156。)
第三，国际组织还建议国家要积极行使股东职能，同时又要避免对国有企业管理的政治干预。其实这两个目标之间存在着固有的冲突，因为国家积极行使股东职能为国家干预国有企业管理和国有企业追求非商业目标创造了机制。积极的国家所有权原则与董事会的独立性之间存在着深层冲突。考虑到“国家”根据定义是一个政治行为主体，而且它不是单一主体而是各种利益的聚合体，妥善解决这些矛盾也是一个高度复杂的任务。
我们提出这些问题，不是为了诋毁国际组织为国有企业制定最佳实践的尝试，而是为了强调任务的复杂性，以及基于普遍原则在政治经济环境截然不同的国家推行公司治理的内在局限性。
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