市政破产法的逻辑与界限

　　*Vincent S.J.Buccola，宾夕法尼亚大学沃顿商学院副教授。主要研究领域为公司金融法，尤其是与困境、重组和破产相关的法律。原文“The Logic and Limits of Municipal Bankruptcy Law”刊载于University of Chicago Law Review， Vol.86 No.4，经该刊和芝加哥法学院授权翻译。

　　**作者感谢Douglas Baird、Allison Buccola、Steve Buccola、Laura Coordes、Brian Hathaway、Rich Hynes、Juliet Moringiello、Eric Rasmusen、David Schleicher和David Skeel对初稿提出的广泛意见；感谢与Joe Gyourko和Bob Inman的创造性对话。此外，还要感谢沃顿商学院和印第安纳大学凯利商学院研讨会的参与者。感谢Dorinda和Mark Winkelman提供的宝贵研究支持。

1.引言

　　自大衰退以来，美国各地的城镇都面临着前所未有的债务负荷。在历史上最大的五起市政破产案中，其中四起是在过去十年中申请的，（*1.这四起分别是密歇根州底特律市（2013 年）、亚拉巴马州杰弗逊县（2011年）、加利福尼亚州斯托克顿市和圣贝纳迪诺市（均为2012 年）。第五个是加利福尼亚州奥兰治县（1994年）。James Spiotto and Jeff Garceau， Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics：Use by Number，Type and Year （MuniNet Guide，June 14，2018），永久存档文件见http://perma.cc/6YGK-XJ83。 波多黎各被排除在这份名单之外，因为它的财务重组是根据专门为该岛设计的法律进行的，Puerto Rico Oversight，Management，and Economic Stability Act（PROMESA），Pub L No 114-187，130 Stat 549（2016）编入48 USC § 2101 et seq，而不是根据1978年《破产改革法案》（《破产法典》），Pub L No 95-598，92 Stat 2549，经修订编入11 USC § 101 et seq。然而，该法律确实借鉴了破产法第9章的许多特点，波多黎各面临的经济问题在许多方面与美国大陆市政当局面临的问题相似。有关 PROMESA 和破产法第9章的比较，参见：Stephen J.Lubben，PROMESA and the Bankruptcy Clause：A Reminder about Uniformity，12 Brooklyn J Corp，Fin & Comm L 53，59-63（2017）.）而且未来会有更多。（*2.下一次最有可能发生大破产的地方在哪里，这要留给预言家去判断。但值得注意的是，当下一次宏观经济衰退到来时，主要城市都有违约的风险。2017年末，康涅狄格州政府在短期内增加了救助，哈特福德勉强避免了破产，但其债券仍被评为垃圾级。可参见Jenna Carlesso，Moody’s：Threat of Bankruptcy Removed，but Hartford Remains “High Risk”（Hartford Courant，Nov 1，2017），永久存档文件见http://perma.cc/P6R4-2WMC。 芝加哥和芝加哥公立学区发行的债券同样被评为垃圾级债券，参见Rating Action：Moody’s Confirms Chicago，IL’s GO at Ba1；Outlook Negative（Moody’s Investor Service，Sept 5，2017），网络版可参见http://www.moodys.com/research/Moodys-Confirms-Chicago-ILs-GO-at-Ba1-Outlook-Negative—PR_904205228（最后访问日期为2018年11月5日）（永久存档文件不可得）。关于芝加哥公立学校困境的讨论，可参见 Douglas G.Baird，Statutory Interpretation，Three Ways：The “Best Interests of Creditors” Test in Chapter 9（未发表手稿，2018）（作者存档）；也可参见Aurelia Chaudhury，Adam J.Levitin，and David Schleicher，Junk Cities：Resolving Insolvency Crises in Overlapping Municipalities，107 Cal L Rev（2019）（作者存档）（将芝加哥公立学校和芝加哥市作为破产法第9章中重叠问题的例子进行讨论）。）许多地方政府的财务状况岌岌可危，这激发了学术界对市政破产的兴趣。持批评态度的学者对破产法第9章（即《破产法典》。（*3.Pub L No 95-598，92 Stat 2549，编入11 USC § 101 et seq）中专门处理政府债务人的部分。（*4.参见11 USC §§ 901-46。）的狭隘范围表示不满，并针对法律的显著缺陷提出了有益、渐进的补救措施。（*5.参见第2.2节。）然而，诸多学术文献缺少一个一般性的理论框架来据此评估法律以及提议的改革。换言之，相关文献没有充分回应这个问题：市政破产的意义是什么？

　　本文提出并应用了一种规范性解释，以说明市政破产的意义，就像用“债权人讨价还价”（creditors’ bargain）准则说明公司债务重组法律的意义。20世纪80年代，托马斯·杰克逊教授率先提出，（*6.这篇开创性文章如下：Thomas H.Jackson，Bankruptcy，Non-bankruptcy Entitlements，and the Creditors’ Bargain，91 Yale L J 857（1982）。见脚注64和65及附文。）并与道格拉斯·贝尔德教授共同发展了“债权人讨价还价”理论，这解决了一个简单的问题：既然州商法规定了一整套债权人权利和救济措施，那么，企业破产法又有什么用呢？它能发挥什么经济功能？杰克逊和贝尔德教授给出的答案是，破产可能会阻止一场无意义的“勤勉竞赛”（race of diligence），在这种情况下，多位债权人中的每一位都想在其他人行使其债权的止赎权之前抢占先机，从而导致运营良好的企业被拆毁。（*7.也可参见Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson，Corporate Reorganizations and the Treatment of Diverse Ownership Interests：A Comment on Adequate Protection of Secured Creditors in Bankruptcy，51 U Chi L Rev 97，101-09 & n 40（1984）；Jackson，91 Yale L J at 859-71（详见脚注6）。）破产法规定了集体程序，如此一来，有价值的公司就不会陷入四分五裂的境地。（*8.自杰克逊首次撰文以来的30年间，研究债权人讨价还价传统的学者已经发现了更多的银行破产可能会改善的投资者协调问题。也可参见Kenneth Ayotte and David A.Skeel Jr，Bankruptcy Law as a Liquidity Provider，80 U Chi L Rev 1557（2013）（他认为，破产可以解决债务积压和信息不对称造成的流动性不足问题）。）

　　市政破产的基本原理必定看起来与此大为不同。25年前，迈克尔·麦康奈尔和兰德尔·皮克尔对这一主题的基础性“介绍”中指出，“勤勉竞赛”不适用市政债务。（*9.Michael W.McConnell and Randal C.Picker，When Cities Go Broke：A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy，60 U Chi Rev 425，429-50（1993）.）根据州法律，债权人只有极其薄弱的救济措施。他们无论如何也不能对市政财产行使止赎权，因此破产的功用（如果有的话）必定是协调催收债务之外的其他目的。此外，市政当局的经济逻辑与大多数商业公司的经济逻辑截然不同。市政当局的价值与其地理辖域内的经济成果休戚相关。换言之，它的商业模式依赖于对其辖域内空间经济（spatial economy）的保护和培育，这里的空间经济指的是，让人们和企业愿意落户的物理位置的特性。（*10.经济地理学家和城市经济学家通常将空间经济分为两种。本文所说的“自然经济”（natural economy）是一个广义概念，意指通过将经济活动定位在有价值的自然资源附近而产生的节约（savings）。因此，港口城市靠近港口就是一种自然经济。然而，按照我的说法，工厂靠近铁路也是一种自然经济，尽管铁路是人类活动的产物，而非严格意义上的自然布局。本文所说的“密度经济”（density economy）是指将互补的人和活动安排在彼此附近而形成的节约。一家科技公司与稳定的编程人才邻近就是一个例子。自然经济和密度经济之间的区别有启发意义（heuristic），但请注意，这只是一种启发。正如铁路的例子所示，这种区别最终取决于主观分类。详见第3.1节。）市政当局提供基础设施和社会保障，鼓励人们开发利用这些特性。因此，成功的市政当局的剩余受益者并不是它的投资者（就像商业公司的股东），而是它辖下的土地所有者。市政债的含义（以及相应的资产负债表概念）不同于公司债。本文参照了杰克逊教授论破产法第11章的开创性著作的标题，（*11.Thomas H.Jackson，The Logic and Limits of Bankruptcy Law（《破产法的逻辑与界限》）（Harvard 1986）.）这并不是因为它的诊断和处方可以机械地转用于市政债（实际上它们不能），而是为了向该著作中的方法致敬。本文的任务是说明，在特定的制度环境中，债务的存在如何使配置决策（allocative decision）发生偏差，然后阐述适用于这一问题的（联邦）债务减免法律的作用。

　　本文的核心规范性主张是，当公共债务有可能使空间经济消失时，市政破产法应该以维护空间经济为目标。巨额市政债会阻碍有效开发和维持空间经济所需的地方投资，无论是公共投资还是私人投资。（*12.政府债务会阻碍投资，这并不是新的洞见。McConnell和Picker认为，市政破产可能是建立在“重新开始”政策的基础上。他们是这样说的：“（破产法）第9章的理论是，如果偿债负担足够高，对城市纳税人的影响无异于对负债累累的个人的影响：它会削弱积极性，抑制货币创造活动”。McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 468-70（详见脚注9）。他们的观点，即金融文献中所说的债务积压与市政破产有关，就目前而言是正确的。但由于他们的目的不是为市政破产制定全面的研究议程，所以没有详细考虑投资与公共债务之间的关系。事实上，债务对市政当局的作用不同于对个人的作用。市政财政政策反映或被“资本化”在当地的房地产价值中。因为除了市政活动以外，这些财产价值很高，所以土地所有者有理由偿还低效率的大笔公共债务，或者用私人投资取代公共投资。这些动态将在第3.4节详细讨论。）长期投资不足会侵蚀市政所辖的土地的价值。由于各地暗中争抢资源，投资不足会引发不可逆转的资本外逃。至少在原则上，破产能做的是消除债务的扭曲效应，以使投资决策合理化。（*13.破产无法矫正经济功能失调，在这种情况下，无论出于何种原因，包括长期投资不足，市政当局都无法再可持续地产生足够的收入，以支付维护基础设施和提供基本服务的成本。见脚注96至102及附文。）

　　这种解释可能对现行法律以及未来的改革产生影响。这也解释了为什么如此多的观察者有着批判性直觉，均认为破产法第9章意义不大。根据现行法律，破产干预为时已晚。只有当某一市政当局在短期内无法再偿还债务时，债务减免才会出现（如果有的话）。（*14.见脚注27至31及附文。）彼时，空间经济很可能已经被耗散，投资可能得不到回报。我认为，如果市政破产要达到目的，就必须允许并鼓励减记债务，以免公共债务破坏投资并加速经济衰退。本文概述了修订法律以更好地实现其目标的一些方法。本文承认，归根结底，现实中的反对意见可能会使这些修订变得并不明智。特别是在某些情况下，有些慷慨的债务减免政策可能会要求事先收紧贷款，诱使人们在不完全清楚成本和收益的情况下做出抉择。清晰明确的解决方案可能并不存在，但本文抛砖引玉，提出一些合理的替代方案，并阐释这些方案需要考虑的对立因素。

　　本文其余内容将分为三节。第2节介绍市政破产法的特点，并评述现有的批评性文献。第3节和第4节是本文的核心所在。第3节提出了评估市政破产法的规范性框架。这部分融合了经济地理学和城市经济学的研究结果，在概念上区分了债务负担沉重的两类市政，一类是经济功能失调，另一类只是面临财政困境；并论证了理想形式的破产适合解决后者而非前者。第4节运用这一理论框架批评了现行法律，并提出实现破产法目标的可行途径。这一节还概述了规则的变化，这些变化将推动尽早减免债务，从而更好地保护空间经济，同时讨论这些变化固有的潜在缺陷。