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市政破产法的逻辑与界限

来源于 《比较》 2023年第6期 出版日期 2023年12月01日
文|文森特·布科拉

2.破产法第9章的结构以及对它的相关评论

  市政破产在一些关键点上不同于个人和企业破产,理解这些差异的要旨对于把握现行法律遭到的批评和相关改革的可能性非常重要。为此,本节提供了与市政破产法的结构相关的背景,这有助于理解接下来要提出的观点的意义所在。随后,本节介绍了批评性学术文献。事实上,市政破产的显著特点是其范畴受到限制。严格的资格条件确保了破产法第9章很少被援引。在援引破产法第9章时,法院改变债务人政策的权力被大幅削减,更不用说制定政策所依据的治理参数。大多数批评性研究都将资格问题束之高阁。相反,文献关注的是在市政破产案件中,监督案件的联邦法官和地方官员(州法律赋予他们在日常工作中管理市政事务的职责)之间的适当权力平衡。奇怪的是,学术讨论中几乎完全缺失了关于“市政破产法的首要意义是什么”的讨论。

  2.1市政破产的关键特征

  2.1.1严格的资格条件

  关于破产法第9章,最引人注目的事实是人们很少使用它。近年来,市政破产日益突出,其经济重要性也明显提高。然而,在历史上,根据破产法第9章申请破产保护的案件少之又少,且至今也不常见。自1980年到2015年的35年间,依据破产法第9章申请的案件累计只有293件,这大致可以说明其罕见程度。(*15.参见Spiotto and Garceau,Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics(详见脚注1)。)最新普查显示美国大约有9万个地方政府,(*16.Local Governments in Individual County-Type Areas:2012 Census of Governments (US Census Bureau,Sept 26,2013),网络版见http://factfinder.census.gov/faces/tableserv-ices/jsf/pages/productview.xhtml?pid=COG_2012_ORG014&prodType=table(最后访问时间2018年11月6日)(永久存档文件不可得)(提供按类型和州划分的地方政府表格)。)这表明,在这段发生了四次全国性经济衰退的时间里,只有0.3%的市政寻求破产保护。此外,提出申请的市政大多是“特殊目的”实体,如公用事业、医院、供水、排污和学区等。(*17.参见Spiotto and Garceau,Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics(详见脚注1)(显示自1980年以来,58%的破产法第9章的破产申请是由公用事业和特区提交的)。)同时期,大约3.9万个“一般目的”市、镇和县中,只有53个进入破产程序。(*18.见脚注17;2012 Census of Governments(详见脚注16)。

  看起来有多种因素导致了市政破产的不常见。但可以肯定的是,资格标准的严格程度是其中的部分因素,而且可能是主要因素。破产法第9章从三个重要方面限制了谁将成为债务人。(*19.这些并没有穷尽法定要求,但反映了破产法院管辖权最重要的结构性障碍。关于整体资格标准的讨论,参见 Laura N.Coordes,Gatekeepers Gone Wrong:Reforming the Chapter 9 Eligibility Rules,94 Wash U L Rev 1191,1216-28(2017)。)首先,任何市政都不能成为债务人,除非其所在州“特别授权”使之成为债务人。(*20.11 USC § 109(c)(2)(以州法律授权为条件获得破产救济)。这是一项选择加入条款(opt-in provision)。该法律最初允许各州选择退出,但 1994 年对默认规则进行了调整。参见Bankruptcy Reform Act of 1994,Pub L No 103-394,108 Stat 4106,被编入第11章的各节。)各州的授权方式各不相同。最宽松的州授权任何市政管理机构自行提交申请。(*21.也可参见Ala Code § 11-81-3。)限制性最强的州则完全拒绝所有市政的申请。(*22.也可参见Ga Code Ann § 36-80-5。)在这些极端的方法之间,许多州将资格限制在特定级别的市政,或将州长、税务专员或代表州整体利益的其他人的批准作为申请资格。(*23.K&L Gates律师事务所提供了一份截至2015年6月相关州法律的汇总表。参见generally State Statutes Authorizing Municipal Bankruptcy(K&L Gates,June 26,2015),可以在以下网站获取http://perma.cc/R579-8EKT。)根据不同的计算方法,目前只有大约一半的州提供了破产这一途径。州法律对市政破产的意义截然不同于对消费者和企业破产的意义。在后两类更常见的破产中,州法律经常决定实质性追偿规则,(*24.参见Butner v United States,440 US 48,54-57(1979)。)但它与是否启动强制性集体程序无关。

  其次,市政只能在自愿基础上进入破产程序。(*25.参见11 USC § 301(a)(规定债务人自愿提交申请后,破产法第9章即可启动)。)这并不意味着破产法第9章必然取决于市政居民甚或其民选官员的同意。州法律可能会将市政的权力(全部或仅与财政事项有关的权力)授予紧急管理人员或控制委员会,而这些人可能会不顾当地意愿而诉诸破产。但是,自愿申请的要求意味着,长期债权人不能强迫市政当局面对也许不可持续的债务。他们必须等待。可以肯定的是,今天的市政债权人几乎不会使用非自愿机制,因为正如我在下文中将要讨论的,现行法律赋予市政债务人在破产中对财产使用和处置的广泛自由裁量权。但是,非自愿机制的缺乏,再加上债权人催收权薄弱,严重影响了提议的法律改革的功效,这些改革只寻求改变实际申请破产的行为。(*26.对于我在本文中提出的可能性,尤其如此,特别是针对破产中的优先权计划和债权人支持的债务重整计划。见脚注174至183及附文。

  再次,除非市政当局资不抵债,否则不得援引破产法第9章。(*27.11 USC § 109(c)(3)。消费者和企业债务人没有类似的限制。根据1898年《破产法》,债务人必须声称破产或无力偿还债务。参见Act of July 1,1898,§§ 3a(5),3(b),30 Stat 544,546,由Bankruptcy Reform Act of 1978,Pub L No 95-598,92 Stat 2549取代,作为修订条款编入11 USC § 101 et seq。1978年颁布的《破产法》省略了这样的要求。可参见In re Marshall,403 Bankr Rptr 668,689(CD Cal 2009)(从未要求债务人在利用破产法的保护之前证明其资不抵债)。)在这种情况下,关于破产的定义是狭窄的。(*28.没有什么比“资产负债表”方法更为有效。参见11 USC § 101(32)(A)-(C)。关于破产的可能含义,通常可参见J.B.Heaton,Solvency Tests,62 Bus Law 983(2007)。)除非市政债务人 “通常拒不偿还到期债务”或“无力偿还到期债务”,否则不符合破产法第9章的适用条件。(*29.11 USC § 101(32)(C)[将市政破产定义为“市政当局的财政状况:(1)通常拒不偿还到期债务,除非这些债务是善意争议的标的;或者(2)无力偿还到期债务”]。)法院对这一表述进行了狭义的解读。(*30.参见Vincent S.J.Buccola,Law and Legislation in Municipal Bankruptcy,38 Cardozo L Rev 1301,1329-30(2017)。)最著名的是在康涅狄格州布里奇波特(Bridgeport)市于1991年提出申请后,法院认定该市不属于资不抵债,不能适用破产程序,理由是,尽管该市财政状况十分糟糕,但其流动性足以在下一个财政年度偿还债务。(*31.In re City of Bridgeport,129 Bankr Rptr 332,338(Bankr D Conn 1991)。也可参见 In re Pierce County Housing Authority, 414 Bankr Rptr 702,710-11(Bankr WD Wash 2009)(批准布里奇波特制定的破产标准); In re Hamilton Creek Metropolitan District,143 F3d 1381,1386(10th Cir 1998)(同前)。)一个市政在“无力”履行当前义务之前必须耗尽多少借贷或征税能力是不确定的,但破产法第9章在这一领域的主旨是明确的:一个城市不能提前利用破产来重整具有结构性影响的长期债务,而必须等到国库接近空虚时再进行。

  2.1.2受到限制的司法权力

  除资格标准外,破产法第9章的两个特点尤为突出:债务人拥有广泛的自由裁量权,能按自己的意愿使用财产,并可控制法律程序的进程。换言之,市政破产与个人或企业破产的区别在于法院以及债权人的相对羸弱。

  自动中止(automatic stay)在破产申请提交时生效,其功能是阻止债权人根据州法律获得普通救济。(*32.参见11 USC § 362(a)。)在个人和企业破产案件中,破产一方面损害了债权人的利益,另一方面又承诺通过对有争议的财产实施司法控制来保护债权人免受债务人渎职或疏忽的影响。法律通过其定义的“破产财产”来实现这一点,(*33.参见11 USC § 541。)破产财产的管理权归属于法院指定的受托人,其重要决定须经司法机关批准。(*34.参见 11 USC §§ 323(a),1104(a)。)可以肯定的是,在破产法第11章中,企业的管理者通常作为持有资产的债务人(debtor-in-possession,又译经管债务人)保留对日常事务的控制权(就像在破产法第13章中,个人债务人保留对其财产的占有权一样)。(*35.参见 11 USC § 1107(a)(根据破产法第11章授予持有资产的债务人大部分受托人权利和义务);11 USC§1303(根据破产法第13章授予个人债务人部分受托人权利);11 USC § 1306(b)(规定破产财产仍由债务人占有)。)但是,常规程序之外的交易最容易打破债权人的预期,因此需要得到司法机关的批准。(*36.例如,参见11 USC § 36(出售资产);11 USC § 364(新借款);11 USC § 365(承接或拒绝租赁和执行合同)。)此外,法律还允许债权人在债务人不能或不愿提出可行的债务重整计划时提出计划,(*37.在破产法第11章中如此,但在第13章中并非如此。见11USC§1121(c)-(d)(规定债务人以外的当事人可以提出债务重整计划的条件)。)或将案件转为清算,从而防止破产中的舞弊行为。(*38.破产法第11章和第13章都是如此。参见11 USC §§ 1112(b)(1),1307(c)。)其结果是这样一种制度,即破产法官对重要事项的处置拥有最终决定权,而相对于其他利益相关方,债务人充其量只排在平等主体中的首位。

  破产法第9章则不然。一个市政提出破产申请后,债权人的收债活动即告停止,但并不创造破产财产,(*39.11 USC § 922(a)(描述了自动中止)。另见11 USC § 901(a)(通过引用§541排除,因此,破产财产的概念被排除在破产法第9章之外)。)也没有受托人。(*40.参见11 USC § 902(5)(将“受托人”定义为债务人)。)相反,债务人在破产期间保留按照自己的意愿处理事务的一切权力。《破产法典》以宽泛的措辞来保障债务人的自由裁量权:

尽管法院有权力,但除非债务人同意或(债务重整)计划有相关规定,否则法院不得在以下情况下,以任何暂停、命令或法令干预:

  (1)债务人的任何政治或政府权力;

  (2)债务人的任何财产或收入;或

  (3)债务人使用或者享有任何产生收入的财产。(*41.11 USC § 904.

  不仅普通程序的运作不受司法干预,允许市政债务人在正常程序之外使用或处置财产,并借入额外资金(除非新的贷款人拥有优先担保权),所有这些都无须寻求司法批准。(*42.参见11 USC § 901(a)[通过引用§363和§364(a)-(b)予以排除]。)只有债务人可以提出债务重整计划,(*43.11 USC § 941(债务人应提交债务重整计划。如果该计划未随着破产申请一起提交,债务人应在法院受理后的晚些时候提交。))因为市政不存在“清算”,所以案件不能转入破产法的其他章节。

  这并不是说法院无能为力。市政申请破产是因为它希望进行债务重整(或者在任何情况下,代表它行事的人希望进行债务重整),而决定是否批准这种重整是破产法官的职责。(*44.参见11 USC § 943(b)(列举法官必须适用的标准)。)法官要考虑的一些标准是模糊的,例如,一项债务重整计划必须“符合债权人的最大利益并且是可行的”,(*45.11 USC § 943(b)(7).)因此他不可避免地有否决救济的空间。如果法官认为合适,他可以直接驳回案件。正如评论人士早已指出的,法官可以利用他在确认债务重整计划方面的自由裁量权,从而在事实上影响债务人的行为:“眨眨眼、点点头”就能行使权力。(*46.例如,参见McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 474(详见脚注9)。)因此,举例来说,即使破产法官不得以自己的名义征收新税,也许能够说服市政当局征收新税。但这种迂回的权力显然是有限制的。首先,《破产法典》明确规定法官不得直接行事,但法官间接行事也可能被认为是不恰当的。而且这种不体面的做法至少会损害沟通渠道。(*47.间接司法影响不仅存在合理性问题,而且存在现实性(actuality)问题。Melissa Jacoby教授对底特律案的研究发现,司法影响无处不在。可参见Melissa B.Jacoby,Federalism Form and Function in the Detroit Bankruptcy,33 Yale J Reg 55(2016)。 另见Laura N.Coordes,Formalizing Chapter 9’s Experts,116 Mich L Rev 1249,1263-74(2018)(建议破产法官使用调解员和其他第三方专家的部分原因,是打破破产法第9章对司法权力的正式限制)。)其次,市政官员的让步程度是有限的。债务重整是有价值的,但不是万能的。此外,驳回案件与其说是令市政失望不如说是司法的失败。法院可能会犹豫不决,官员也深谙此事。这种情况类似于双边垄断。可以说,谈判不可能让法官如愿以偿。一个显然的事实是,与其他形式的破产相比,在破产法第9章下,法院基本上是软弱无力的,它对债务人的经营或政策的影响几乎可以忽略不计。

  2.2批评性文献

  有关市政破产的现代学术文献出现在20世纪90年代初期,似乎是受布里奇波特申请破产失败的影响。特别是麦康奈尔和皮克,他们设定的学术讨论的界限延续至今。(*48.McConnell and Picker,60 U Chi L Rev 425(详见脚注9)。另见David L.Dubrow,Chapter 9 of the Bankruptcy Code:A Viable Option for Municipalities in Fiscal Crisis?,24 Urban Law 539(1992)(根据布里奇波特提交的申请,讨论了第9章的基本政策和宪法界限)。)他们的贡献是双重的。首先,他们认为,企业破产要解决的是经济问题,即债权人之间的“勤勉竞赛”,但在市政情形下并不适用。(*49.McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 429-50(详见脚注9)。)麦康奈尔和皮克指出,与受挫的企业债权人或消费债权人相比,市政债权人在州法律下的救济措施极其薄弱。(*50.同上。)市政不能被分割,因此,没有必要通过破产来协调债权人的收债工作。其次,他们发现破产的两个常见特性更有望解决市政债务问题:赋予债务人“全新开始”和改善管理的能力。(*51.同上,第469—470页(破产法第9章的理论是,如果偿债负担过重,对市政辖区纳税人的影响就如同对负债累累的个人的影响:它会削弱积极性,抑制创收活动)。同上,第472页(在大多数情况下,长期的财政困难是普通政治程序无法正常运作的征兆)。)在某种程度上,一个人的债务负担削弱了它对未来投资的动力,因此清理其资产负债表可望产生有益的效果。(*52.早在19世纪中叶,深谋远虑的观察家就已经理解了“全新开始”背后的经济理由。例如,参见 Joseph Story,3 Commentaries on the Constitution of the United States 4-5(Hilliard 1833)[后一种做法(即允许无限期扣押)显然破坏了对不幸的债务人勤奋和进取的所有鼓励,剥夺了其劳动带来的正当所得,并使他只能依靠债权人的慷慨或宽容而获得可怜的微薄收入]。)如果一家公司的困境是由其管理者或管理政策造成的,那么,清理高管团队也能起到同样的作用。(*53.破产不是任何一种变革的必要先决条件,但清算可能会激发行动。麦康奈尔和皮克认为,将这些功能移植到市政领域并不完美,但它们仍有可能成为法律的基础。

  自大衰退以及2008年始于加利福尼亚州瓦莱乔(Vallejo)的市政破产申请浪潮以来,学术界对市政破产的兴趣大增。大部分学术研究都是描述性的,旨在阐释或澄清现行法律,而非针对性的批评。(*54.例如,参见Jacoby,33 Yale J Reg 55(详见脚注47)(记录底特律破产案的案件管理信息);David A.Skeel Jr,From Chrysler and General Motors to Detroit,24 Widener L J 121(2015)(讨论了密歇根州最近三起破产案的类似显著特征);Richard M.Hynes and Steven D.Walt,Fair and Unfair Discrimination in Municipal Bankruptcy,37 Campbell L Rev 25(2015)(讨论无担保债权人之间的平等准则);Andrew B.Dawson,Pensioners,Bondholders,and Unfair Discrimination in Municipal Bankruptcy, 17 U Pa J Bus L 1(2014)(讨论了不公平的歧视性标准);Vincent S.J.Buccola,Who Does Bankruptcy? Mapping Pension Impairment in Chapter 9,33 Rev Bank & Fin L 585(2014)(讨论了州法律对养老金权利状况的影响);Richard M.Hynes and Steven D.Walt,Pensions and Property Rights in Municipal Bankruptcy,33 Rev Bank & Fin L 609(2014)(同前);Melissa B.Jacoby,The Detroit Bankruptcy,Pre-eligibility,41 Fordham Urban L J 849(2014)(研究底特律破产案的早期案件管理);C.Scott Pryor,Municipal Bankruptcy:When Doing Less Is Doing Best,88 Am Bankr L J 85(2014)(讨论合同承继和计划确认标准);David Skeel,The Meaning of Detroit(National Affairs,2015),archived at http://perma.cc/7ZHW-FGVR。另见David A.Skeel Jr,What Is a Lien? Lessons from Municipal Bankruptcy,2015 U Ill L Rev 675,682-84(考虑了过去和现在的州法律改变债权人优先权的能力)。)由于将破产法第9章适用于规模较大的一般目的市政仍是新事物,因此,许多有趣且棘手的法律问题有待解决。

  批评性的学术研究聚焦于麦康奈尔和皮克确定的两项功能中的第二项,即法律改善市政政策的能力。(*55.值得注意的例外,包括Chaudhury、Levitin and Schleicher,107 Cal L Rev at 52-84(详见脚注2)(主张建立一种机制来改善领土重叠的市政债务人之间的公地问题);Coordes,116 Mich L Rev at 1263-65,1274-78(详见脚注47);Diane L.Dick,Bondholders vs.Retirees in Municipal Bankruptcies:The Political Economy of Chapter 9,92 Am Bankr L J 73,103-10(2018)(主张纠正养老金管理者的巨大影响力);Buccola,38 Cardozo L Rev at 1303,1331-37(详见脚注30)(主张减少否决权参与者的数量,并主张更好地界定实质性权利);Laura N.Coordes,Restructuring Municipal Bankruptcy,2016 Utah L Rev 307,316-27,349-50(主张放宽资格条件)。)对破产法第9章最突出的批评是,与破产法第11章不同,缺乏法官和债权人可以纠正功能失调的治理规范的直接机制。(*56.参见Juliet M.Moringiello,Goals and Governance in Municipal Bankruptcy,71 Wash & Lee L Rev 403,421-29(2014)(讨论了批评破产法第9章赋予破产法院有限权力的学术研究)。另见Andrew B.Dawson,Beyond the Great Divide:Federalism Concerns in Municipal Insolvency,11 Harv L & Pol Rev 31,32-33(2017)(文章提出,将治理委托给州是“对市政破产法的诸多批评的基本依据之一”)。)这方面的许多文献都是从这样一个前提开始的,即不称职的管理层和功能失调的选举政治(往往会产生不称职的管理者)是市政债务过高的罪魁祸首。(*57.例如,参见Dawson,11 Harv L & Pol Rev at 33(详见脚注56)(虽然财政困境可能是由外部冲击造成的,但往往是由治理不善造成的);Clayton P.Gillette and David A.Skeel Jr,Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy,125 Yale L J 1150,1154(2016)(一个大城市的财政困难几乎总是预示着其政治功能失调);McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 472(详见脚注9)(在大多数情况下,长期的财政困境是普通政治程序无法正常运作的征兆)。)由此可见,没有相应的政策或治理变革的债务减免是徒劳无益的,而健康的政策和治理变革可以产生重大的长期影响。那么,问题是破产在实现变革中应该扮演什么样的角色(如果有的话)。(*58.一个可以追溯到麦康奈尔和皮克的狭义问题是,破产法官是否应该(并且可以)征收特别税或削减开支,作为批准债务减免的条件。他们认为应该。McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 472-81(详见脚注9)。其他人对他们的分析进行了补充或进一步分析。例如,参见John P.Hunt,Constitutionalized Consent:Preemption of State Tax Limits in Municipal Bankruptcy, 34 Yale J Reg 391,424-28(2017)(如果国会愿意,它可以授权破产的市政当局征收超过州法律限制的税收);Clayton P.Gillette,Fiscal Federalism,Political Will,and Strategic Use of Municipal Bankruptcy,79 U Chi L Rev 281,283-84,326-28(2012)(认为当政治病态阻碍民选官员实施“资源调整”时,应允许法官实施“资源调整”)。但这一观点并非所有人都认同。例如,可参见Kevin A.Kordana,Tax Increases in Municipal Bankruptcies,83 Va L Rev 1035(1997)(主张破产法官不应寻求征收额外税收,即使他们可以这样做)。)有人认为,联邦司法干预地方治理要么符合法律规定,要么普遍缺乏依据。这种观点认为,州法律是市政改革的适当来源。(*59.例如,参见Samir D.Parikh,A New Fulcrum Point for City Survival,57 Wm & Mary L Rev 221,277-96(2015)(主张州进一步干预);Moringiello,71 Wash & Lee L Rev at 457-71(详见脚注9)(认为破产法第9章旨在将联邦干预降到最低);Omer Kimhi,Chapter 9 of the Bankruptcy Code:A Solution in Search of a Problem,27 Yale J Reg 351,369-85(2010)(认为破产原理不适用于破产法第9章);Omer Kimhi,Reviving Cities:Legal Remedies to Municipal Financial Crises,88 BU L Rev 633,660-72(2008)(比较州和联邦干预的效力,发现州法律更优越)。另见Clayton P.Gillette,Dictatorships for Democracy:Takeovers of Financially Failed Cities,114 Colum L Rev 1373(2014)(主张州利用控制委员会来合理化市政政策,但不是基于联邦干预本质上是非法或不适当的理由)。另见Austin Murphy,Bond Pricing in the Biggest City Bankruptcy in History:The Effects of State Emergency Management Laws on Default Risk,54 Intl Rev L & Econ 106,107,109-15(2018)(文章发现有证据表明,底特律的应急管理降低了城市违约风险,但可能增加了地理位置相近的市政的违约风险)。尽管David Schleicher教授关注的不是破产法的范围,但他对州层面政策与市政困境之间的联系也有很多有趣的论述。参见David Schleicher,Stuck!The Law and Economics of Residential Stagnation,127 Yale L J 78(2017)。)尽管有《宪法》的合同条款,但破产至多应该是各州用来减记市政债务的一种手段。(*60.参见Dawson,11 Harv L & Pol Rev at 39-42(详见脚注56)(描述了这一观点及其基础)。宪法禁止各州“损害合同义务”。US Const Art I,§ 10。根据破产条款,这一权力只属于联邦政府。参见US Const Art I,§ 8,cl 4(授予国会制定“全美破产问题统一法律”的权力)。因此,根据一种理解,破产法第 9 章的作用只是或主要是让各州能够有效地减记其市政债务,尽管宪法对此正式禁止。Moringiello,71 Wash & Lee L Rev at 410-15(详见脚注56)。另见Juliet M.Moringiello, Chapter 9 Plan Confirmation Standards and the Role of State Choices,37 Campbell L Rev 71(2015)(主张更加尊重州制定的优先权规范)。这种最终解决办法之所以能够正式生效,是因为联邦法院对债务重整计划的确认被认为是市政而不是州制定了可确认的债务重整计划。参见Buccola,33 Rev Bank & Fin L at 591,600-08(详见脚注54)(损害是联邦的,而不是州的)。作为一个宪法问题,联邦法律是不是一种必要的援助,还存在一些疑问。例如,参见Vincent S.J.Buccola,An Ex Ante Approach to Excessive State Debt,64 Duke L J 235,246-48(2014)。但根据现有法规,联邦法律无疑是必要的。见11 USC § 903(1)(免除了各州在未经债权人同意的情况下减记市政债务的权力)。)另一方面,克莱顿·吉列特和戴维·斯基尔认为,对破产进行司法干预不仅符合现行法律,而且往往是明智的,这恰恰是因为破产的事实表明,州一级的改革杠杆不起作用。(*61.Gillette and Skeel,125 Yale L J at 1153(详见脚注57)。但是,参见Jacoby,41 Fordham Urban L J at 865(详见脚注54)(表明破产法官已经比大多数人猜测的拥有更多控制权)。

  无论他们对联邦政府干预市政管理的适当性持何种观点,那些对破产法第9章持批评态度的人都默认了市政破产的狭窄范围。例如,吉列特和斯基尔也承认,只有在符合条件的市政管理者希望债务得以减免的情况下,才有可能进行司法干预。(*62.Gillette and Skeel,125 Yale L J at 1211(详见脚注57)(一旦一个州确实授权其市政提出破产申请,只有市政本身才能援引破产法第9章)。)如果市政不符合破产法第9章的规定,或者不要求制订债务重整计划,法院就无能为力。因此,对此展开规范性讨论是非常现实的问题,但由于资格标准非常严格,这种分歧的功能性意义必然微不足道。无论是出于这样或那样的原因,这个问题几乎没有得到解决,即原则上,一部合理的市政破产法可以实现什么样的目标呢?(*63.评论者也许会觉得受到这个领域通常被认为狭窄的宪法界限的限制。例如,参见Gillette,114 Colum L Rev at 1379-80(详见脚注59)(支持州“接管委员会”,因为除其他事项外,“市政的联邦破产范围可能会受到联邦主义和第十修正案的限制”);Gillette,79 U Chi L Rev at 293(详见脚注58)(有些人认为,不干涉原则通过最大限度地减少联邦行为人干预那些最好留给州考虑的事项,维护了针对市政的联邦破产法的合宪性);McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 472-81(详见脚注9)(这表明破产法官可能通过限制债务减免来强制实施治理和税收改革,但与此同时,考虑到宪法层面的疑虑,完全消除联邦干预可能是明智之举)。即使那些看好联邦权力的人,也倾向于以州政府的同意为条件而提出自己的主张。参见Gillette and Skeel,125 Yale L J at 1202-06(详见脚注57)(认为根据现行法律,破产法官可以以合乎宪法的治理改进为条件进行救济,因为这是州同意并维护其市政治理权力的前提)。Michelle W.Anderson,The New Minimal Cities,123 Yale L J 1118,1152(2014)[这表明破产并不像它可能的那样有所帮助,因为“由于第十修正案,只有在(市政所属的)州‘特别授权’市政……提出申请的情况下,才可以有所选择]。另见Hunt,34 Yale J Reg 391(详见脚注58)(认为破产法可以允许法官征收新税,而且由于州同意的先决条件,这种权力是合宪的)。我目前的研究发现,国会的自由度比观察家想象的大得多。

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版面编辑:吴秋晗

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