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市政破产法的逻辑与界限

来源于 《比较》 2023年第6期 出版日期 2023年12月01日
文|文森特·布科拉

3.制定市政破产的目标

  一般来说,破产的经济功能是矫正高额债务导致的配置扭曲。债务会改变人们的行为,当债务大到难以承受时,就会诱使人们放弃宝贵的机会。在一个没有摩擦的世界里,投资者会围绕债务讨价还价,以索取资产负债表上的所有剩余,这就是科斯定理,但在现实世界中,他们不可能总是这样做。破产可以化解这一难题。通过清理债务人的资产负债表,破产鼓励人们根据可用资源的潜在价值做出投资决策。

  债权人讨价还价模型是理解公司破产的主要规范性框架,是上述见解的应用。该模型要解决的问题是:债务如何在公司环境中造成配置效率低下?杰克逊教授给出了答案,并在20世纪80年代与贝尔德教授共同阐述了这一答案,即公司违约会导致债权人挤兑,分割专有投资,从而破坏共同价值。(*64.开创性的论文是Jackson,91 Yale L J 857(详见脚注6)。早期的重要阐述包括 Douglas G.Baird & Thomas H.Jackson,Bargaining after the Fall and the Contours of the Absolute Priority Rule,55 U Chi L Rev 738(1988);Douglas G.Baird,The Uneasy Case for Corporate Reorganizations,15 J Legal Stud 127(1986);Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson,Fraudulent Conveyance Law and Its Proper Domain,38 Vand L Rev 829(1985);Thomas H.Jackson,Translating Assets and Liabilities to the Bankruptcy Forum,14 J Legal Stud 73(1985);Baird and Jackson,51 U Chi L Rev 97(详见脚注7);Thomas H.Jackson,Avoiding Powers in Bankruptcy,36 Stan L Rev 725(1984);Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson,Kovacs and Toxic Wastes in Bankruptcy,36 Stan L Rev,1199(1984)。)破产能做的是防止抢夺(grab race),如果投资者能够以低成本协调,他们就会选择保持公司完整。也就是说,破产可以帮助投资者避免耗费与负债企业的特定资源配置相关的价值。这就是法律的逻辑,也是法律的界限。(*65.考虑Ayotte and Skeel,80 U Chi L Rev 1557(详见脚注8)(识别了除抢夺之外的债权人协调问题,并认为破产也能恰当地解决这些问题)。

  本节确定了市政破产法可能指向的相应目标。于是,相关的动机问题就是:在市政背景下,债务是如何导致配置效率低下的?这个问题的答案需要花一些篇幅来解释,但理论上可以简单地说:高水平的政府债务可能导致市政辖区内基础设施的公共和私人投资不足。这反过来又可能削弱与该地区相关的空间经济。(*66.参见第3.4节。)破产能做的是通过减记可能阻碍地方投资的债务来保护空间经济,即使现有破产在这方面做得很差。另一方面,破产不能做什么也同样清楚。债务固然会导致空间经济的耗散,但它也可能是空间经济自然衰退的结果或症状。某个城市负债太多,是因为其附近曾经繁荣的矿区已经不复存在。颠覆性技术破坏了曾经充满活力的企业,这样的故事大家都耳熟能详。当一个地方无法产生足以支付基本社会服务的收入时,这便是一个悲剧,但并非破产能解决的问题。在进行法律改革时应谨记这一逻辑。(*67.究竟需要采取什么样的政策来应对地区性衰退,是一个备受争议的待解决问题,最近《耶鲁法学杂志论坛》对此进行了激烈的讨论。可比较以下两篇文章:Schleicher,127 Yale L J F,第78页(详见脚注58),以及Naomi Schoenbaum,Stuck or Rooted? The Costs of Mobility and the Value of Place,127 Yale L J F 458(2017)。另见Michelle W.Anderson,Losing the War of Attrition:Mobility,Chronic Decline,and Infra structure,127 Yale L J F 522(2017)。近期,对地方性补贴(place-based subsidy)的经济原理和有效性的评论,可参见David Neumark and Helen Simpson,Place-Based Policies,收录于Gilles Duranton,J.Vernon Henderson,and William C.Strange,eds,5B Handbook of Regional and Urban Economics 1197(Elsevier 2015)。在此我想指出,破产成本高昂、不确定性强且具有临时性,很难达到地方导向型补贴的支持者期待的效果。

  3.1城镇的经济功能

  为什么人们和企业会选择落户于某地?城镇的功能是什么?这些都是经济地理学和城市经济学的核心问题。这里不探讨这些领域的最新方法,但在试图理解政府债务的重要性时,牢记一些观点会有所帮助。(*68.在讨论城镇的“经济”功能时,我既没有偏袒以市场为中介的生产和消费活动,也没有忽视对地方的情感和其他个人依恋。如下所述,对地方的依恋(idiosyncratic attachment)是一种空间舒适性,但这是一种特殊的舒适性(因为只有少数人对此是重视的)。我用“经济”这个词只是为了强调一个地方的繁荣如同一家公司的繁荣,取决于人类在稀缺条件下的选择。)通常,关于区位问题的现代理论可以追溯至阿尔弗雷德·马歇尔。马歇尔发现,人口和产业倾向于集中在某个特定的地点,主要有两个原因:要么利用与该地点相关的自然优势,要么从邻近的互补人群和活动中受益。(*69.参见Alfred Marshall, Principles of Economics 269-75(Macmillian 8th ed 1920)。马歇尔把注意力集中在产业集中上,但他列出的因素对解释更普遍的选址决策也很有用。)我将这两种原因分别称为自然经济和密度经济,并用空间经济一词泛指这两种原因。(*70.我所说的密度经济在其他文献中被称为“集聚经济”或“聚集经济”。

  自然经济指的是将活动安排在有价值的自然资源附近所节约的成本。这些资源的性质千差万别。它们包括肥沃的土壤、邻近矿山或采石场、交通网络便利等禀赋。我们不可能详尽无遗地列出这些自然优势,因为这最终取决于技术和文化方面的偶然事实。在某个时间和地点有利的因素是特定生产和消费模式的函数。因此,马歇尔对自然优势的阐释是他所处时代的英国所特有的:

稻草编织的主要产地在贝德福德郡,那里的稻草含有适当比例的硅质物,既有强度又不脆;白金汉郡的山毛榉为威科姆的椅子制作提供了材料。谢菲尔德的餐具贸易主要归功于其磨刀石是由优质砂石制成的。(*71.Marshall, Principles of Economics 223(详见脚注69)。

  严格来说,自然经济不仅与生产有关。基于地方的便利设施,如晴朗的天气和通往山脉或海滩的道路,也有助于解释选址决策。(*72.消费便利不能与生产过程隔离开来,因为它们可能会影响工资需求。)同样,这些也是根据具体情况确定的。例如,随着廉价可靠空调的出现,美国南部的阳光地带才变得宜人。

  密度经济是指将互补性活动安排在彼此附近,以此降低运输成本而节约的费用。马歇尔提出了产业集群的三个优势,分别对应于运输货物、劳动力和思想。(*73.Marshall,Principles of Economics 269-75(详见脚注69)。我使用“密度”经济来支持“集聚”“本地化”“城市化”经济等术语,因为我希望避免对其技术和非技术用法的微妙之处进行评判。“密度经济”也强调盈余的来源,即经济行为人之间的相互依存程度。)这些优势通常被描述为投入共享、劳动力汇集和知识溢出,(*74.参见Arthur O’sullivan,Urban Economics 45-64(McGraw-Hill 8th ed 2012)。)实证研究证实了每种优势对观察到的产业集聚模式的影响。(*75.参见Glenn Ellison,Edward L.Glaeser,and William R.Kerr,What Causes Industry Agglomeration? Evidence from Coagglomeration Patterns,100 Am Econ Rev 1195(2010)(估计每个因素对观察到的集聚模式的影响)。)投入共享是指地理位置相近的企业能够分摊各自所需之生产要素的固定成本。从广义上理解,它还描述了一个地方的居民分摊消费或文化产品的固定成本的过程,例如,维持一家歌剧院、一家足球俱乐部或一系列餐饮选择的成本。劳动力集中是指企业有很多工人可供选择,而工人有很多雇主可供选择。这有益于就业匹配和隐性保险。(*76.劳动力匹配有时被描述为跨行业城市化的独特优势之一。参见O’Sullivan,Urban Economics 55-58(详见脚注74)。)知识溢出是指专有技术和创新成果通过非正式渠道在一个地方的个人或企业之间传播的趋势。知识溢出被认为在阐释技术集群方面尤为重要。(*77.有关概述参见Enrico Moretti,The New Geography of Jobs 138-44(Houghton Mifflin 2012)。

  要明确指出每种经济来源的相对重要性并不容易,甚至是不可能的。(*78.一项研究发现,得到度量的自然优势可以解释约 20%的观察到的产业集聚现象,该研究推测,结合所有未被度量的因素,自然优势可以解释 50%的产业集聚现象。参见Glenn Ellison and Edward L.Glaeser,The Geographic Concentration of Industry:Does Natural Advantage Explain Agglomeration?,89 Am Econ Rev 311,315-16(1999)。但这种估算当然取决于定义,而这些定义在最终分析中可能被证明是武断的。集聚经济的决定因素同样难以捉摸。参见Patricia C.Melo,Daniel J.Graham,and Robert B.Noland,A Meta-analysis of Estimates of Urban Agglomeration Economies,39 Regional Sci & Urban Econ 332,332,337-341(2009)(文章还发现,“任何特定经验背景下的集聚估计值在其他地方几乎没有多大相关性”)。)不过,显而易见的是,路径依赖在自然经济和密度经济之间起到了中介作用,并由此解释了繁荣城镇出现的位置。在现代美国经济中,纯粹自然经济的作用已大不如从前。(搬离农场以及交通和通信技术的进步确保了这一点。(*79.参见Edward L.Glaeser,Agglomeration Economics 7(Chicago 2010):一个多世纪以前,当货物运输成本高昂时,芝加哥和纽约等城市围绕港口和铁路站形成。在20世纪,货物运输成本大幅下降,很少有现代集聚体是建立在实物产出的便捷运输之上的。如今,至少在美国,主要的城市增长都发生在偏远的地方,而这些地方在货物运输方面毫无优势。))而密度经济,顾名思义,并不取决于特定的地方;它们只需要某个地方成为集聚的焦点。(*80.参见Hoyt Bleakley and Jeffrey Lin,History and the Sizes of Cities,105 Am Econ Rev 558(2015)(直观地说,如果内生的便利条件对选址决策很重要,那么,许多地点都有可能形成城市群,尤其是当这些地点具有相似的外生自然特征时)。)集聚具有路径依赖的特点。在一个简单的模型中,人们最初集聚在一个具有自然优势的地方,比如位于一条通航河流上的有利位置,而由于最初集聚的事实,在自然优势退去之后,集聚仍然存在或加速。(*81.同上,558—560 。另见Hoyt Bleakley and Jeffrey Lin,Portage and Path Dependence,127 Q J Econ 587(2012)。)简而言之,规模收益在一定程度上会自我强化。(*82.参见Paul Krugman,The Self-Organizing Economy(Blackwell 1996)。)然而,这意味着如果一个地区的密度经济消散了,可能就没有持续的自然经济可以依靠。

  19世纪,芝加哥从一个从事皮毛贸易的偏远之地发展成为世界领先的城市之一,这说明了自然经济和密度经济可以彼此依存。(*83.这段话摘自以下优秀作品:William Cronon,Nature’s Metropolis:Chicago and the Great West(Norton 1991)。)1837年,这座城市在芝加哥河口建立并非偶然。虽然从绝对意义上来说,这一港口相当贫穷,但它是密歇根湖南部最好的港口,而且芝加哥河上游的边界距离分隔五大湖和密西西比河流域的一座山脊仅仅十几英里。作为一个港口,在全美国范围内,芝加哥显然是纽约到新奥尔良的货物交易地。19 世纪40年代修建的一条运河将内陆水域和大西洋、墨西哥湾连接在一起,扩大了芝加哥的有效腹地,提高了它作为市场的价值。从19世纪50年代开始,铁路取代了运河,成为大多数货物的运输方式;但铁路之所以修建到芝加哥,正是因为芝加哥已经成为一个区域中心。到1893年世界博览会时,最初由港口和运河提供的经济效益已基本失去意义。芝加哥位于铁路系统的枢纽位置,这决定了它的禀赋,属于“第二自然”,然而,这一系统本身就是密度经济的产物,是可以追溯到皮毛贸易的。

  一个人在选址时,可能会合理地认为空间经济的存在是既定的。但芝加哥的例子表明,只有最原始的自然经济才是自发产生的。在大多数情况下,空间经济的发展和利用需要资本、需要投资。

  最后,我们来讨论市政。市政的经济职能是通过直接投资和刺激私人投资(提供有利于投资的社会管理和条件)来发展当地的空间经济。原则上,私人投资可以为基础设施提供资金,州政府和联邦政府可以确保必要的公共安全,以使投资可行,因此市政当局是不必要的。(*84.Robert Ellickson在讨论私人协会作为市政当局的替代品时,就是以这一观点为基础的。参见Robert C.Ellickson,Cities and Homeowners Associations, 130 U Pa L Rev 1519(1982)。最近,对“私人城市”模式的很多尝试也是如此。有关介绍,参见Alex Tabarrok and Shruti Rajagopalan,Designing Private Cities,Open to All(NY Times,Mar 16,2015),存档文件参见 http://perma.cc/RV9V-8WLM。)但事实上,至少在美国,地方政府一直与地方发展密切相关。(*85.至少自19世纪中期以来,情况一直如此,当时市政当局成为当地铁路建设的主要赞助者。多年来,这种做法引起了争议,尤其是在律师中。也可参见Cecil, On Municipal Subscriptions to the Stock of Railroad Companies,2 Am L Reg 1(1853);C.A.Kent and S.T.,Municipal Subscriptions and Taxation in Aid of Railroads,18 Am L Reg 649(1870);W.B.J.,County Subscriptions to Railroad Corporations,20 Am L Reg 737(1872)。)一般来说,这似乎是一种合理的安排。(*86.参见Robert P.Inman,Financing Cities,收录于Richard J.Arnott and Daniel P.McMillen,eds,A Companion to Urban Economics 311,313-15(Blackwell 2006)(论证了一些市政当局提供的服务和基础设施是有效率的)。)政府具有强制性的税收权力,在解决“搭便车”问题上具有优势;尤其是地方政府会回应那些从基础设施投资中获益最多(或损失最多)的人。(*87.无论如何,这都是William A.Fischel的著作,The Homevoter Hypothesis:How Home Values Influence Local Government Taxation,School Finance,and Land-Use Policies(Harvard 2001)。同样的响应能力意味着,地方政府通常也处于有利地位,能够为发展提供有价值的监管。一方面是考虑税收减免,另一方面则考虑分区制。)因此,市政当局通常有能力提供高效的公共品与准公共品,如街道维护、卫生、警察和消防等。(*88.我并不是要轻视其他市政职能,也不是要暗示市政当局是严格的最大化者。不言而喻,不用说,这种最优化解释通常是粗糙的模型。没有复杂的组织在任何维度上都是严格最大化的。但最优化模型有助于解释长期和一般的行为模式。市政当局的大部分工作是提供地方公共品和其他基础设施。市政层面的再分配努力可能而且经常会失败,因为再分配所需的税收会刺激流动的富裕居民离开。参见Andrew F.Haughwout and Robert P.Inman,Fiscal Policies in Open Cities with Firms and Households,31 Regional Sci & Urban Econ 147(2001)(对人口流动建模)。另见Andrew F.Haughwout,et al,Local Revenue Hills:Evidence from Four U.S.Cities,86 Rev Econ & Stat 570,575(2004)(发现所研究的四个城市中,有三个城市,即休斯敦、纽约和费城,几乎都有收入最大化政策)。另见O’Sullivan,Urban Economics 108(详见脚注74)(本书观察到用于资助基础设施、教育、公共安全等公共服务的税收增加往往会增加城市的吸引力,而用于资助再分配的税收增加往往会降低城市的吸引力)。另见L.Jay Helms,The Effect of State and Local Taxes on Economic Growth:A Time Series-Cross Section Approach,67 Rev Econ & Stat 574(1985)。)然而,事情并非总是一帆风顺,市政当局可能会发现自己债台高筑。

  3.2经济危机和财务危机

  公司破产理论的核心概念之一,就是经济困境和财务困境之间的区别。陷入经济困境和财务困境的公司均面临着不可持续的债务,但其债务的重要性有所不同。一家陷入经济困境的公司缺乏可行的商业模式,对其产品或服务的需求不足以支付当前的成本。一家以高成本烹制劣质食品的餐馆就是例子。为数不多的忠实食客(也是特殊食客)吃得并不多,无法支付用餐所需的劳动力、租金、食材等费用,收入和成本之间的差距必须通过借贷来弥补。即使管理良好、曾经盈利的公司也会陷入经济困境。例如,文字处理机的出现,就宣告了老牌打字机制造商的终结。(*89.例如,参见Laurence Zuckerman,Smith Corona,a Computer Victim,Files for Bankruptcy(NY Times,July 6,1995),存档文件见http://perma.cc/TH4R-W6W8。)在市场经济中,这些公司注定要倒闭。债权人的救济并不能拯救它们。破产能做的只是安排不可避免的清算和收益分配。

  相比之下,陷入财务困境的公司有可行的商业模式,其收入足以支付运营成本,但其现金流不足以支付成本和偿还债务。其资产负债表需要资本重组,但在运营上,其特有的实际资源组合是健全的。19世纪的铁路就是一个典型例子。(*90.事实上,这种逻辑非常显而易见,故衡平法院愿意承认一系列新的法律拟制(legal fiction),统称股权接管,以便实现重组而非解散公司的清算。关于破产管理机制的描述和分析,参见Stephen J.Lubben,Railroad Receiverships and Modern Bankruptcy Theory,89 Cornell L Rev 1420,1440-1452(2004);Douglas G.Baird and Robert K.Rasmussen,Boyd’s Legacy and Blackstone’s Ghost,1999 S Ct Rev 393,397-408;David A.Skeel Jr,Debt’s Dominion:A History of Bankruptcy Law in America 56-60(Princeton 2001)。)一家陷入财务困境的铁路公司的债权持有人可能会看重保持铁轨的完整性,即使铁路的收入无法完全满足其要求。(铁轨枕木的次优用途,即作为柴火出售,不太可能获得超额回报。)因为任何一个受损的债权人都可能会发现,对木材和钢材组成的铁路收费对自己有利,因为根据一般法律原则,他有权这样做,债务重组机制可以产生价值。从根本上说,破产可以防止债务破坏特定资产配置带来的盈余。(*91.请注意,经济困境和财务困境是两极概念,是理想类型,而不是直接可观察到的条件。即使最睿智的观察者也面临着一个概率问题。未来的现金流可能比预期的大或者小。因此,从逻辑上看,对陷入困境的公司进行清晰的分类是不可能的,因为一个观察者认为的破产对另一个观察者而言可能是流动性不足。另一方面,从实际判断看,一个标签足以描述许多公司。但并非所有公司都是如此。如果一家公司的前景很不透明或人们对此存有异议,那么将它归类为财务困境或经济困境的尝试就是错误的。

  经济困境和财务困境的概念并不能完美地对应于市政。根据法律规定,一个城市占有固定的地理区域,债权人不能对抵押品止赎或清算财产。(*92.关于州法律规定的债权人救济的讨论,参见McConnell and Picker,60 U Chi L Rev 427-450(详见脚注9)。)虽然在某种程度上,当地房地产的所有者是市政政策和行动的剩余受益人,因此类似于公司股东,(*93.参见Joseph Gyourko and Joseph Tracy,Local Public Sector Rent-Seeking and Its Impact on Local Land Values,19 Regional Sci & Urban Econ 493,495(1989)(土地所有者是一个地方的权益持有者)。)但他们的财产不能被没收以满足实体债权人的要求。(*94.曾几何时,新英格兰地区的各州允许市政债权人对私人持有的财产征税。参见McConnell and Picker,60 U Chi L Rev 437-42(详见脚注9)。)因此,剩余受益人面临的特定风险和收益情况是完全不同的。尽管如此,借用一下这两个概念,强调市政债务与公司债务的大体相似性,有助于我们的分析。地方政府与公司一样,都有一种商业模式。(*95.观察者早就注意到市政当局与消费者合作社之间的相似之处,这并非没有道理。参见Kordana,83 Va L Rev 1055-1556(详见脚注58)(市政当局在许多重要方面与公司相似。或者更确切地说,公司和市政当局代表了实现相似任务的不同方式:通过创建企业以更有效地创造和提供商品与服务);Ellickson,130 U Pa L Rev 1520-1526(详见脚注84)(虽然城市被认为是“公共”的,房主协会被认为是“私人”的,但我认为这两种组织形式之间只有一个重要区别:城市成员资格有时是非自愿的,而房主协会成员资格则是完全自愿的)。)它提供一整套服务并收取费用,只要它的信用持续,它就能维持不平衡的预算。反过来,这种信用取决于商业模式的可行性。

  3.3市政经济困境:生产力冲击债务

  当一个市政负债累累,其税收、收费和可靠的补助金等收入来源不足以支付其一直以来提供的或大多数美国人无条件要求的服务规模时,它就会陷入经济困境。市政当局并不能增加其长期收入,因为提高税率或征收新费用的行为将产生抵销性的拖欠和逃离。(*96.该文讨论了这一理论,并深入分析了四项预算,Haughwout,et al,86 Rev Econ & Stat 570(详见脚注88)。当然,土地本身是不会流失的,市政当局可以对废弃财产止赎,以保护其税收留置权。但止赎降低了附近房地产的价值,故有可能进一步侵蚀税基。)它也无法通过减少服务或节省资本维护来平衡其长期运营预算,因为这也会导致逃离,此外,许多市政服务如果不是出于善意,就是由州法律要求提供的。 总之,这是一个商业凋敝的市政,尽管这里的房地产价格肯定很便宜,但已无法吸引足够规模的经济活动来为这一切买单。

  一个都市或城镇是如何陷入经济困境的?长期的管理不善和政治功能失调会造成这种情况。然而,最主要的原因并不是渎职,甚至也不是疏忽,而是技术和文化的变革。(*97.经济地理学家理解了创新与区位衰退之间的联系。例如,参见Sukkoo Kim and Robert A.Margo,Historical Perspectives on U.S.Economic Geography, 收录于J.V.Henderson and J.F.Thisse,eds,4 Handbook of Regional and Urban Economics 2981,2983(Elsevier 2004)(新产业发展起来以后,出于技术或其他原因,与旧产业相比,新产业在不同地点发展是有利可图的);交通运输网络的出现,将国家内部和国家之间遥远的市场连接起来,这也有可能改变资源的空间分布);Paul Krugman,The Gambler’s Ruin of Small Cities(Wonkish)(NY Times,Dec 30,2017),存档文件见 http://perma.cc/6RML-3LA5(在与土地脱节的现代经济中,任何一个特定小城市的存在都只是因为历史的偶然,而这些偶然性迟早会丧失其重要性)。在法律类文献中,这种关系基本上没有引起注意,一个鲜明的例外是Schleicher,127 Yale L J F 578-579(详见脚注67):正如标准普尔500指数中包含的公司不同于一百年前的公司,随着时间推移,一个充满活力的经济和社会需要的地区和城市种类及规模也会发生变化。经济与社会的变革和改善必然会导致一些城市的衰落和其他城市的崛起。世界的变化破坏了一个地方的空间经济,即人们在此生活的理由,而债务就是常见的副产品之一。

  最终,导致市政经济陷入困境的过程往往发端于不利的生产力冲击,无论是地方经济还是宏观经济的变化,都使得在该城市落户的价值大打折扣。然而,即使是重大冲击,例如,一种重要的自然资源枯竭,也不会导致市政立即停止运行。当地的生活仍在继续,因为基础设施是持久的。爱德华·格莱泽和约瑟夫·乔科在一个重要的城市衰退模型中刻画了这种动态。(*98.参见Edward L.Glaeser and Joseph Gyourko,Urban Decline and Durable Housing,113 J Polit Econ 345(2005)。)该模型的逻辑始于一个常见的现象,即某个地方的空间经济反映或“资本化”在当地的房地产价格中。(*99.这个观点是Jennifer Roback和Sherwin Rosen的空间均衡模型的核心所在。Jennifer Roback,Wages,Rents,and the Quality of Life,90 J Polit Econ 1257,1259-1264(1982);Sherwin Rosen,Wage-Based Indexes of Urban Quality of Life,收录于Peter Mieszkowski and Mahlon Straszheim,eds,Current Issues in Urban Economics 74(Johns Hopkins 1979)。)如果空间经济规模受到不利冲击,对生产力变化的影响最敏感的流动居民就会离开,去寻找更有利可图的机会。(*100.我关注的是生产力冲击,但基本上,生活舒适度冲击也能说明同样的问题。人口从美国东北部向南部和西南部迁移,的确在很大程度上是生活舒适度冲击。在空调完善之后,温暖的天气变得更有价值。换言之,寒冷天气带来的不便被放大了。)但人口并不会立即减少。相反,房价被压低,对生产力下降影响较小、对住房成本更敏感的新居民迁入,取代了离开的人口。(*101.参见Glaeser and Gyourko,113 J Polit Econ 348-353(详见脚注98)(为工资下降等负面冲击会导致房价大幅下跌而人口变化不大的说法提供了证据)。)只有当住房存量和配套基础设施耗尽时,人口才会减少。(*102.同上,第370页(住房市场的供给侧有助于解释为什么城市衰落速度如此缓慢,尽管它们的增长速度非常快。经久耐用的住房也可以解释为什么城市衰落会如此持久)。)

  长期以来,这个故事的不同版本在美国各地不断上演。有时,变化来自特定行业,因此集中在特定的地区或地方。例如,煤炭行业的衰落对阿巴拉契亚的部分地区打击最大,木材行业的衰落则严重影响了美国西北部地区。另一些变化则更广泛地改变了集群模式。例如,许多集镇曾经是农业地区繁荣的贸易中心。当大部分人口还在务农,旅行速度缓慢时,相对大量的较小集镇繁荣起来。农业和交通运输的发展打破了这种空间平衡。随着农业工人数量的减少和旅行成本的降低,许多曾经充满活力的文化中心不可避免地走向衰落。(*103.最近,Paul Krugman在《纽约时报》的一篇专栏文章中巧妙地阐述了这一见地。参见Krugman,The Gambler’s Ruin(详见脚注97)(曾几何时,分散的农业确保了为内陆农村服务的小城市得以生存。但世世代代以来,我们一直生活在这样一种经济环境中,即小城市除了历史运气之外一无所有,而这种运气最终往往会被耗尽)。)

  生产力受到重大负面冲击之后的状况会对市政预算造成压力。虽然人口在一段时间内保持不变,但由于税基受损,收入减少。收入减少,财产价值下降,应税交易额减少。与此同时,对政府服务的需求可能会增加,因为那些对生产力最不敏感的人可能需要更多公共援助。例如,老弱病残者显然对生产力的敏感度平均较低,因为他们不找工作。因此,“美国的税收收入在下降,支出需求却在上升”。(*104.Robert P.Inman,Anatomy of a Fiscal Crisis,Fed Res Bank Phila Bus Rev 15,19-20(1983)(描述了私人经济衰退与市政财政困境之间的关系)。)此外,当人口最终下降时,由于失去了以前的规模经济,提供固定水平服务的成本可能会增加。(*105.因此,有观点认为人口减少的城市应缩减治理。例如,参见Anderson,123 Yale L J at 1126-1127(详见脚注63)(针对人口急剧下降和贫困日益集中的城市,讨论了“缩减治理”的概念)。)理论上,经济衰退不一定会导致巨额公共债务。如果管理者能够迅速做出调整,缩减以前需求量大但现在需求量下降领域的开支,并增加补贴和慈善援助,他们也许能够“逐步缩减”业务。(*106.类似的例子,还包括一家完全由企业家股权融资但倒闭的餐厅。)但这并非易事,而且出于显而易见的原因,避免长期赤字所需的调整往往会让选民感到不快。于是,债务开始增长。

  在这种情况下,破产几乎没什么作用。最初的冲击或一系列冲击启动了调整,在平衡的状态下,这些调整导致税基缩小,并增加对公共服务的需求。如果冲击幅度足够大,市政就会发现自己无法筹集足够的收入来支付警察、消防和卫生等基本服务。不可持续的债务可能是一个后果,但它只是困境的产物而非原因。没有理由认为债务减免或破产法官对地方治理的干预会刺激新的投资。

  3.4市政财政困境:债务→投资不足

  空间经济利用程度取决于互补的资本投资,包括物质投资和人力投资。例如,只有建造了码头,靠近深水和静水的区域才会成为有价值的港口;只有当开采设施建成时,矿藏附近的区域才具有采矿价值;只有在建造了小屋、清理了滑雪道、安装了缆车之后,雪山附近的地区才具有度假胜地的价值。同样,一个功能完善的道路系统使城市成为更有价值的聚集场所,更有用的互动中心。空间经济也可能依赖于对物品的投资,如学校、卫生设施、执法和各种房地产的改善,以及不以市场交换为中介的投资,如成立俱乐部、宗教和文化协会。在其他条件相同的情况下,大多数人都更喜欢干净、安全和舒适的居住环境。当然,这些物品的成本很高,而且边际收益递减定律限定了采购这些物品的合理上限,而加强和利用空间经济是需要投资的。

  该命题的一个推论是,投资不足有可能侵蚀或消解空间经济。如果港口疏浚不足,其贸易价值就会降低;道路坑洼不平的城市,会成为一个不那么有用的聚集地。各地在经济活动中均在或明或暗地竞争。当一个地方的空间经济因投资不足而消散时,对生产力损失最敏感的人和企业就会因此离开。换言之,投资不足会导致经济功能失调。

  巨额公共债务也可能导致投资不足。市政财政困境描述的就是这样一种状况。原则上,破产能做的就是截断这些债务,进而防止财政困境转变为或形成经济困境。但我们需要谨慎对待这一机制。正如本文第4节要讨论的,更积极的市政破产制度是否明智,取决于能否准确识别财政困境的案例,而要做到这一点,就需要掌握市政债务究竟是如何阻碍投资的。投资不足的倾向有公共和私人两个方面,我将依次阐述。

  3.4.1公共投资不足

  首先,我们可以从“巨额市政债务阻碍了对有价值的基础设施进行公共投资”这一观点开始。这种观点认为,正是由于一个城市面临着如此多的债务,它才会吝于在交通和警察等方面的合理支出。然而,因为投资不足会侵蚀空间经济,所以节省小钱就是愚蠢的。无论如何,市政破产原则上是可以改善这种效果的。

  为什么债务会产生这种影响?一般机制就是公司金融文献中给出的所谓“债务积压”(debt overhang)。债务积压是指一个实体的现有债务削弱了投资者即将为新投资提供资本的意愿。(*107.债务积压的识别,通常可以追溯到Stewart C.Myers,Determinants of Corporate Borrowing,5 J Fin Econ 147(1977)。有些令人困惑的是,在发展经济学文献中,该术语有时被用来指代一种相关但不同的现象。例如,参见Paul Krugman,Financing vs.Forgiving a Debt Overhang,29 J Dev Econ 253,254-255(1988)[如果一个国家“(向债权人) 转移的未来潜在资源的预期现值小于其债务”,可将它界定为存在债务积压问题]。公司金融文献中的概念比克鲁格曼提出的概念更宽泛,后者仅适用于债务人“资产负债表”中资不抵债的情况,即预期借款人将无法全额偿还债务。当我使用这个词的时候,与它在公司金融中的用法一致,债务积压描述了未偿债务削弱投资激励的情况。债务人不必资不抵债,其债务也会产生这种效果。参见Consider Vincent S.J.Buccola,Beyond Insolvency,62 U Kan L Rev 1(2013)(讨论将偿付能力视为连续而非离散变量对法律的影响)。)这可能导致一个实体甚至无法利用全体投资者都认为具有社会价值的机会。一般而言,这是现有债权人对现金流有优先权的结果。由于处于次级优先权地位的投资者不能将债权人的权益据为己有,所以不愿意为投资提供资金。

  为了说明这一点,这里以一个简单的公司案例开始。假设Acme公司正在决定是否为一个新投资项目筹集资金。该项目当前的成本为80,未来要么产生200的收益,要么0收益,之后Acme的投资者将决定是否投资。该项目成功和失败的可能性相同。

如果Acme公司没有债务,那么该投资有望改善股东的状况:

(0.5×200+0.5×0)-80=20

  风险中性的股东想要投入必要的资本,因为预计该项目将产生超过成本的收入。

  但另一方面,如果Acme有债务,那么股东可能想要放弃新的投资。假设在考虑新项目时,Acme欠债权人50。如果项目得以实施并取得成功,债权人有权获得50的收益,剩下的150归股东所有。如果项目实施了,但结果被证明是不成功的,那么,债权人和股东收益为0。(*108.在该案例中,股东被推定承担有限责任。如果他们对Acme的债务负责,债务积压问题就会消失。这是因为债务积压源于公司成功时投资者之间的利益分化。参见Myers,5 J Fin Econ at 156-57(详见脚注107)(将有限责任视为基本的债务合约)。)在这种情况下,Acme 公司的股东不想投入必要的资金,因为他们预计投资会使他们的状况恶化(-5):

[0.5×(200-50)+0.5×0]-80 =-5

  这个项目是有社会价值的,但只要股东掌握控制权,就不会投资。(*109.请注意,只有在科斯讨价还价不可能实现的情况下才会如此。在理想的情况下,债权人会“贿赂”股东来实施该项目,也许是以减免部分债务的形式,或者会贷款给Acme来实施该项目。该项目对债权人的期望值为25。(如果实施该项目,他们有 50%的机会获得 50;如果不实施,他们就没有机会得到任何收益。)他们和股东之间的讨价还价将产生20的盈余,也就是项目的社会价值。)更一般地说,债务积压意味着风险中性的股东只会在新项目的预期价值减去公司债务面值后为正的情况下,才会投资项目。(*110.基于同样的原因,除非新的债务融资优先于现有债务,否则很难获得新的债务融资。破产的一个功能就是经司法机关批准,发放新的优质抵押贷款(prime loan),以放松现有债务导致的流动性约束。参见11USC§364。关于优质抵押贷款相关权衡的讨论,参见George G.Triantis,A Theory of the Regulation of Debtor-in-Possession Financing,46 Vand L Rev 901(1993)。)相对于公司的股权缓冲,债务越大,公司越可能错过有价值的投资机会。

  将企业的债务积压模型移植到市政情形中并不是完美之举,但很重要,因为企业和城镇在许多方面会有类似的行为。毕竟,在这两种情形下,成功投资的主要剩余受益人都会选举官员来调解他们与实体的贷款人、雇员和其他选民之间的关系。在公司情形中,股东在他们选择的董事会监督的活动中拥有主要的剩余索取权,因为股权的价值取决于公司投资的盈利能力。在市政情形中,居民和(尤其是)土地所有者在他们选出的市长或议会监督的活动中拥有主要的剩余索取权,因为当地房地产的价值取决于税收和他们采购的市政基础设施之间的关系等因素。(*111.当然,这两种情形存在重要差异。市政没有股东,通常也不会将公共投资的利润返还给纳税人或居民。事实上,公共投资的主要原因之一是基础设施的收益难以在市场交易中完全体现。市政投资的成本和收益在不同地域和有能力影响市政政策的人之间分配不均。尽管土地所有者在市政投资的剩余价值中获得了更大比例的经济收益,但特许经营权是根据居住地来分配的。这些差异意味着,公司情形下的典型模型似乎不太适合市政。但这些差异可能没有人们想象的那么重要。毕竟,公司情形下的典型模型也是不准确的。事实上,股东并不一定能从公司行为中获得相应的收益,他们当然也不会对政策施加同等的影响。虽然居民和土地所有者之间的隔阂有时可能会使情况复杂化,但现有证据表明,土地所有者在当地政治中的参与比例过高。可参见 Fischel,The Homevoter Hypothesis(详见脚注87)。)在企业情形中,经营价值资本化为权益证券;在市政情形中,资本化为房地产。(*112.这是一个大致的表述。可以预计,所有选民都会在一定程度上受益于不断增长的盈余。)在这两种情形中,那些在运营中拥有剩余索取权的人将倾向于支持他们认为可能会提高证券或房产价值的投资,即使他们必须为这些投资“买单”,他们也倾向于不赞成那些他们认为成本会超过收益的投资。(*113.这个逻辑以通俗易懂的方式在下文中得到了最充分的阐释:Fischel,The Homevoter Hypothesis(详见脚注87)。

  这正是实体的巨额债务导致债务积压的原因。因为在这种情况下,债权人可以从新投资带来的价值中获取更多的份额,那些权益分配的优先级低于他们的人可能会发现,即使新项目是有价值的,不对它投资也符合他们的私人利益。在企业情形中,股东会拒绝为盈利项目提供新资本;在市政情形中,居民和(尤其是)土地所有者不支持征税,以建设或更新成本合理的基础设施,以及提供其他准公共品。因此,在这两种情形中,债务积压都会导致投资不足,至少在理论上是如此。

  长期以来,学者们已经认识到了这种观点的一个版本,一些人试图部分参考这一版本以证明市政破产的合理性。(*114.麦康奈尔和皮克最早在市政情形中发现了类似债务积压的问题。他们在“重新开始”政策中找到了破产的基础,这可能是有用的,因为正如他们所说,“如果税率过高,市民得不到任何好处,城市的纳税人就会停止纳税”。McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 470(详见脚注9)。)然而,需要对股东和土地所有者之间的类比做出一个重要的限定。与股东相比,如果土地所有者认为债务可能阻碍有效的公共投资,他们有相对强烈的私人理由来偿还债务,必要时可以通过特别评估。

  要了解原因,请回想一下,公司债务积压的基本模式是由股东有限责任驱动的。(*115.参见脚注108。)股东之所以放弃有利可图的新投资机会,只是因为他们个人不需要对公司债务负全责。(*116.参见脚注107及附文。)如果他们要承担全部责任,他们就要承担投资不足对公司债权人的全部负面影响。换言之,正是因为股东受公司业绩不佳后果的影响被阻断,他们才不会承担投资不足的全部后果。(*117.近期,关于股东有限责任的深入讨论,参见Stephen M.Bainbridge and M.Todd Henderson,Limited Liability:A Legal and Economic Analysis(Edward Elgar 2016)。

  当然,土地所有者的责任也是有限的,因为他们不必为市政债务承担责任。(*118.但是,参见McConnell and Picker,60 U Chi L Rev at 437(详见脚注9)(讨论现在已经过时的新英格兰规则,根据该规则,居民的财产可以被没收以偿还市政债务)。)这是因为他们的投资,即房地产的价值相对独立于市政行为,即使市政消失了,他们的投资仍然有价值。(*119.例如,假设为某块房地产提供饮用水的有效供应商是市政。如果市政提供饮用水,则该房地产的价值为 100。这并不意味着如果市政停止供水,价值就会归零。相反,业主很可能会转而采用次优的取水方式,比如打井,或者安排水罐车定期送水。比如,该房地产的价值会下降到90,而不是零。可以肯定的是,在极端经济困境的情况下,房地产的价值可能趋近于零。在这种情况下,房地产近乎免费的故事屡见不鲜。例如,参见Drew Philp,Why I Bought a House in Detroit for $500(BuzzFeed,Jan 9,2014),存档文件见 http://perma.cc/JH5E-B7F3。这只是意味着土地所有者受市政绩效的负面影响是广泛的,但并不是无限的。)与股票的价值完全取决于发行人的财务状况不同,一块土地可能因其自然美景、使用价值或其他原因而受到青睐。虽然如此,土地所有者在财务上仍会受到市政业绩不佳的影响。当市政陷入经济困境时,土地所有者遭受的不利影响会扩大,因此他们有动力减少债务,如果他们这样做了,就有望推动成本合理的公共投资。(*120.这只是一种说法,即土地所有者应该而且通常愿意纳税,纳税所得将用于基础设施投资,反过来又会提高土地价值。参见Fischel,The Homevoter Hypothesis(详见脚注87)。这一理论与大量实证文献相吻合,这些文献表明,资本化程度超出了一般观察者的想象。例如,有证据表明,公共部门工会的预期寻租行为在房地产中被资本化了。参见Gyourko and Tracy,19 Regional Sci & Urban Econ 493(详见脚注93)。另一方面,有证据表明,无资金积累的养老金债务并没有完全资本化。参见Dennis Epple and Katherine Schipper,Municipal Pension Funding:A Theory and Some Evidence, 37 Pub Choice 141,147-51(1981)。另见Robert P.Inman,Public Employee Pensions and the Local Labor Budget,19 J Pub Econ 49(1982)。)因此,大体而言,即使巨额市政债务也不会导致公共投资不足。

  这一限定表明,当市政债务积压成为破产可以有效解决的实际问题时,它很可能伴随着其他一些经济或政治问题,或多种问题的组合。(*121.此外,即使市政的一般债务膨胀,市政辖区的居民和土地所有者也可以通过收益债券或“特殊目的实体”为有效投资提供资金。另见Adam J.Levitin,Bankrupt Politics and the Politics of Bankruptcy,97 Cornell L Rev 1399,1433-38(2012)(对州政府而非市政府提出了类似的观点)。)这有许多可能的解释:一种解释着眼于市镇居民,尤其是土地所有者的实际情况;另一种解释则着眼于政治功能失调的根源。以下是四种重要的政治摩擦:

  (1)流动性限制。市政辖区的纳税人和土地所有者可能会受到流动性限制。他们可能会认为偿还市政债务是明智之举,因为新的公共投资将是有价值的,但缺乏偿还债务的资金。这种解释在宏观经济面临压力的时候最为合理,尤其是流动性限制与通缩同时出现的时候,例如,大萧条时期。1930年至1932年,美元贬值了约 30%。(*122.参见Stephen G.Cecchetti,Prices during the Great Depression:Was the Deflation of 1930-1932 Really Unanticipated?,82 Am Econ Rev 141,141(1992)。)由于债券是以名义价值发行的,按实际价值计算,市政债务按比例猛增。这种影响加上产出普遍减少,意味着许多债务根本无法偿还。(*123.同上。这两种现象似乎是相辅相成的。参见Irving Fisher,The Debt-Deflation Theory of Great Depressions,1 Econometrica 337,342(1933)。)尽管居民也可能认为基础设施投资有各种好处,但依然无力偿还债务。(*124.1934年颁布了第一部市政破产法案:Act of May 24,1934,48 Stat 798。该法案被提交给国会时,正是以这一例子为由。参见Amend the Bankruptcy Act—Municipal Indebtedness,HR Rep No 207,73d Cong,1st Sess 1(1933).

  (2)杠杆式所有权。市政辖区的土地所有者可能在他们的房地产中有杠杆头寸。具体来说,他们房产的大部分价值可能会抵押给贷款人,因此,业主本人在土地上的权益很少。这并不是说土地没有什么价值,就像在一个经济不景气的地方一样。土地可能是有价值的,但是如果对土地价值的索取权大部分被抵押了,那么拥有直接政治影响力的土地所有者受市政功能失调的负面影响相对较小,因此可以预期,在债务积压的情况下,他们会像股东一样行事。

  (3)税收的法律障碍。州法律可能会使增税变得困难或不可能,从而阻止市政辖区的居民和土地所有者有效偿还公共债务。加利福尼亚州的13号提案只是这类摩擦中最著名的例子。(*125.参见 Cal Const Art XIII A(编纂第13号提案)。)该宪法修正案限制了该州征收财产税的税率(某些例外情况除外)(*126.Cal Const Art XIII A,§ 1(a)(不动产从价税的最高金额不得超过该不动产全部现金价值的1%。1%的税款由各县征收,并依法分配给县内各区)。)以及对此类财产的增值征收的税率。(*127.Cal Const Art XIII A,§ 2(b)(允许估值以限定的年通胀率增长)。)加利福尼亚州法律允许市政在获得选民(通常是绝大多数)同意的情况下,征收其他类型的税收和特别受益费(special assessment),(*128.例如,参见Cal Const Art XIII A,§ 4(获得市、县和特别区合格选民三分之二的投票,方可对该区征收特别税)。)这些可能被用作房地产税的不完全替代品。但是,由于土地所有者是市政投资的主要剩余受益者,因此他们才是解决过度公共债务的最大受益者。更一般地说,阻碍市政增加收入的法律障碍放大了债务的重要性。

  (4)征税的政治障碍。即使没有法律障碍明确禁止有效征税,选举政治的变幻莫测也可能阻碍偿还过多的债务。市政选民并不是一个同质群体。他们不能平等地分享高效投资带来的收益;他们没有平等地分担投资所需的成本;有些人来来往往,不知所终。人们之间形成联盟的核心教训是,多重均衡是可能的。此外,一些市政系统比其他系统更容易滋生低效率的预算措施。(*129.参见Clayton P.Gillette,Can Municipal Political Structure Improve Fiscal Performance?,33 Rev Bank & Fin L 571(2014);Gillette,114 Colum L Rev 1373(详见脚注59)。

  3.4.2私人投资不足

  空间经济不仅由传统上由公共部门提供的公共品或准公共品(如道路和警察)维持,还由传统上由私人部门提供的产品维持。住宅、商业和工业房地产的改善是最重要的例子。(*130.私人投资也是公共投资的(不完全)替代品。之所以如此,一方面是因为私人部门可以提供公共品和准公共品,即使效率低于政府;另一方面是因为私人产品可部分替代公共品和准公共品。例如,我精心打理的花园是一个精心打理但面积更大的公共公园的不完全替代品。)如果巨额公共债务阻碍了私人投资(无论是现有居民还是潜在的新进入者)和公共投资,那么这种效应将成为市政财政困境的一个重要特征。我们有理由认为,公共债务恰恰可以产生这样的影响,尤其是对相对固定的投资。有两个渠道是显而易见的:

  (1)对债务积压的恐惧。第一个问题是刚才讨论的公共投资不足问题的衍生品。假设Acme公司正在决定在哪里设立新总部。它必须在斯普林菲尔德(Springfield)和沙迪格罗夫(Shady Grove)两座城市中做出选择,这两座城市在各方面都相同,但有一点不同:斯普林菲尔德负债累累,而沙迪格罗夫没有负债。Acme公司会选择在哪里投资呢?

  乍一看,对Acme公司来说这两个城市应该是无差异的。在斯普林菲尔德,未来的预期税收负担应该更高,因为该地未来的预期税收需求会更高;这一事实应该使斯普林菲尔德的土地购买价格比沙迪格罗夫的相同地块便宜,其金额等于预期未来税收差异的现值。但是,正如我们看到的,这种粗略的看法可能会产生误导。摩擦的存在可能会导致沙迪格罗夫的债务积压,这实际上又会导致公众对有价值的基础设施投资不足。斯普林菲尔德的道路、学校或水质可能会比沙迪格罗夫的差。沙迪格罗夫的空间经济反过来可能会优于斯普林菲尔德。

  当然,这种未来是不确定的。但不确定性对沙迪格罗夫有利。人们可能会预期,斯普林菲尔德的房地产价格会反映与该地财富相关的更大风险,因此房地产会比其他地方便宜,从而恢复平价。事实上,不确定性可能会在某种程度上被资本化在土地价格中。但是,不确定性对固定投资(如实物厂房)的抑制作用要大于对流动投资的抑制作用,原因是在未来出现不利状况时,流动投资可以重新调整用途。例如,假设Acme公司正在考虑的投资是建造一个大型综合仓库。它计划耗资数百万美元将该仓库改建成最先进的办公场所。另一个潜在买家物流公司(Logistics Incorporated)会把现有建筑用作运输仓库。在任何时候,这里都可以存放数百万美元的商品,所有这些商品都可以在短时间内装入卡车。一般而言,即使办公空间是更有价值的土地用途,但在不确定的情况下,物流公司也可能是出价最高的竞标者,因为如果市政状况变糟,它可以简单地改变运输路线。如果情况恶化,物流公司损失的只是仓库的购买价格;而Acme公司损失的不仅是买仓库的钱,还有必须支出的数百万美元的翻新成本。不确定性给Acme造成的损失更大,因为其拟议的投资是相对固定的。由此一来,巨额公共债务尤其会阻碍有价值的私人固定投资。(*131.这个例子中的投资不足,以及更普遍的债务积压后的投资不足可以理解为蒂伯特选择(Tieboutian sorting)的结果。参见Charles M.Tiebout,A Pure Theory of Local Expenditures,64 J Polit Econ 416(1956)。居民面临的市政债务既是一种法律现象,也是一种政策现象,流动资本提供者可据此进行自我选择。在这一假设中,与Acme相比,物流公司对市政债务不那么敏感,因此选址在债务更多的地方,尽管这种选址可能无法充分利用空间经济。Schleicher的研究表明,基于政策的选择(policy-based sorting)通常会破坏集聚经济。参见David Schleicher,The City as a Law and Economic Subject,2010 U Ill L Rev 1507。另见David Schleicher,City Unplanning,122 Yale L J 1670(2013)(说明了分区规则如何破坏集聚经济)。因此,债务可以被理解为一种更普遍现象的特例,其中,各方的区位计算会权衡一个地方的地理和法律特征。

  (2)害怕歧视。巨额公共债务可能会导致人们担心遭受歧视性待遇,从而阻碍最有价值的私人投资。如果斯普林菲尔德必须偿还一大笔债务,它可能需要增加收入。要做到这一点,最有效的办法就是对非流动资本的所有者征收更多的税。固定投资更容易征税,因为根据定义,即使税率上调,它们也不太容易逃离辖区。(*132.大量文献研究了资本流动与财政政策之间的关系。有关市政情形中这一问题的介绍,参见Richard C.Schragger,Mobile Capital,Local Economic Regulation,and the Democratic City, 123 Harv L Rev 482(2009)。)可以预料到的最终结果是,像Acme公司这样拥有相对固定资本的潜在投资者,可能会倾向于选择负债较少的地区。结果是,当地的房地产全面掌握在生产力较低的企业手中。

  如果觉得这些私人投资不足的渠道看起来很抽象,那么不妨考虑一下亚马逊为其所谓的“HQ2”(第二总部)面临的选址问题吧。该公司计划斥资50亿美元建造一两个新园区,(*133.参见Amazon Announces Candidates for HQ2(Business Wire,Jan 18,2018),存档文件见http://perma.cc/PD7J-H84X。)这是一项高度固定的投资。因此,亚马逊不仅需要评估潜在地点的地理属性、空间经济,还需要评估它所说的“稳定的、有利于商业的环境和税收结构”。(*134.Amazon HQ2 RFP *5(亚马逊),存档文件见http://perma.cc/5W6X-635V。)债台高筑的地方面临着不稳定的风险,从而失去投资吸引力。亚马逊的预期投资额异常巨大,但上述基本机制也会影响个人和小企业的选址决策。

  那么,我们该何去何从?当斯普林菲尔德这样的市政面临巨额债务时,这些债务可能会阻碍投资,从而随着时间推移导致那些使该地区具有生产力的特征消散。在这种情况下,停滞和衰退意味着市政辖区的选民作为一个群体而言(有时也包括债权人)浪费了一个机会。因此,原则上,市政辖区的选民有可能围绕债务的有害影响讨价还价。但由于众所周知的原因,协调很困难,甚至往往是不可能的。在此种情况下,当债务威胁到投资也即早在空间经济受到严重侵蚀以至于无法在短期内偿还债务之前,理想形式的破产就可以介入,对市政的债权进行减记。(*135.在这方面,回顾上文第3.4.1节中提供的债务积压的数字示例。另见第4.1节。)然而,现实世界并不理想,法律如何发挥作用仍有待考虑。

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版面编辑:吴秋晗

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