21世纪的福利国家

　　*Joseph E Stiglitz，哥伦比亚大学经济学教授，2001年诺贝尔经济学奖得主。原文“The Welfare State in the Twenty First Century”收录在José Antonio Ocampo 和Joseph E Stiglitz 主编的The Welfare State Revisited（第3—37页），该书由哥伦比亚大学出版社出版，版权由博达创意代理有限公司代理，本文翻译发表得到了出版社的授权。需要指出的是，本文的讨论主要以美国为背景，因此对于市场和政府作用的观点，也应当基于美国的背景来认识和理解。——编者注

　　21世纪的福利国家设计涉及一个广为讨论的话题，即如何重新定义市场、国家和“公民社会”（即非国家形式的集体行为）的角色。

　　里根和撒切尔改革的信条之一就是质疑“福利国家”。一些人担心福利国家造成的财政负担会拖累经济增长，另一些人则担心福利国家会对个人责任感产生消极影响，还有一些人认为福利国家为懒惰和挥霍的人提供了一个利用勤劳公民来获得好处的机会。第二次世界大战期间，社会团结意识曾将全世界的公民团结在一起。而在那次全球性冲突发生后的大约30年里，这种团结意识逐渐减弱，经济利益纷争更加速了它的瓦解。里根和撒切尔改革的信条是20世纪80年代提出来的，尽管20年后这一理论的缺陷已经广为人知，但是仍然有人认为是福利国家助长了欧元危机。

　　本文认为，这些批评福利国家的观点大部分是错误的。事实上，当今全球经济的变化反而更加强化了福利国家的重要性。本文将阐述并分析21世纪福利国家的一些关键因素。（*《华尔街日报》对时任欧洲央行主席Mario Draghi的采访（Blackstone，Karnitschnig and Thomson，2012）。）

1.福利国家的基本原则

　　为了更准确地把握福利国家的原则和理念，我们在这里将福利国家与“新自由主义”国家或者市场化国家进行比较。（*正如任何学说一样，这些市场主导哲学的信徒间也存在巨大观点分歧。我在此忽略这些细微差别，并将那些反对福利国家、主张依赖市场的学说统称为“新自由主义”。）

　　新自由主义理论的核心理念是，市场机制总是有效的。（这一判断也有一些例外情况，即使一些信奉市场机制的人，也承认在某些情况下需要政府干预，例如维持宏观经济稳定或防止污染。）此外，市场机制的倡导者认为，只要采取适当的（一次性）再分配（*这就是福利经济学第一、第二基本定理。关于这些问题的进一步阐述，参见Stiglitz（1994）。），每一种帕累托最优结果（Pareto efficient outcome）都可以通过自由市场经济实现。这意味着可以将效率问题和分配问题分开考虑。经济学的任务是研究产出最大化（反映在GDP中），而将分配问题留给政治决策。当通过市场竞争实现效率最大化所需的条件未得到满足时，经济学家就要告诉政府应该怎么做。例如，建议政府必须严格执行反垄断法，以确保市场竞争机制发挥作用。

　　那些反对福利国家的政治家通常不是用规范的经济学语言来表达他们对福利国家的批评。相比较而言，他们谈论更多的是，为社会保险提供支持的税收会在何等程度上削弱对民众的激励。许多政治家看得更为深远，他们认为福利国家创造了一种依赖文化，含蓄一点讲，就是改变了人性。这些观点已经超出了标准的福利经济学范畴，后者通常将偏好视为固定和既定的。这是一个很重要的论点，我后面会给予回应。

　　相对而言，福利国家的倡导者认为，市场通常不是有效率的。市场失灵现象如此普遍且难以纠正，因此需要政府发挥积极作用。当然，政府首先应尽其所能，确保市场像标准教科书中描述的那样有序运行。例如，促进强有力的市场竞争，防范公司通过非法或不道德的手段侵害普通大众。

　　稍后，我会简要介绍过去40年来的相关理论研究，以帮助我们理解普遍存在的市场失灵现象。这些现象表明，市场机制时常会失效，这就需要政府发挥重要作用，而这些作用通常与福利国家的制度安排相关。对此进行政治辩护的框架也就有所相同：人们对福利国家的需求源自市场机制的不完善，因为市场机制不完善有时会对人民生活和福祉产生灾难性影响。很显然，市场机制无法为个人可能面临的诸多重大风险提供保障，比如失业后的救济和退休后所需的养老保障。市场上已有的年金产品通常十分昂贵，且难以抵御通胀那样的风险。保险市场的缺失，无论对提高经济效率，还是改善个人福祉，都有不利影响。相反，如果我们能够建立完善的失业救济制度，则不仅可以改善民生，甚至能够增加GDP（Stiglitz and Yun，2017）。

　　同样，现在还有大量人口居住在贫民窟，正在忍饥挨饿，无法获得必要的药品。根据联合国1948年《世界人权宣言》，获得基本生活必需品是一项基本人权。无论是根据基本经济权利还是其他方式来界定这些基本人权的剥夺，都需要具体的平等主义（specific equalitarianism），不仅关注收入，还须关注特定的产品（Tobin，1970）。经济学家有时会争论是什么导致了贫困：是市场失灵？还是个人原因？抑或是公共政策未能进行必要的再分配干预。事实却是，贫困现象总是十分复杂而普遍的。

　　尤其需要关注的是儿童贫困，这绝不是个人选择或行为的结果。显然，儿童贫困是一种社会不公，而且会拖累经济增长，因为贫困儿童长大成人后，无法充分发挥他们的人力资本潜力。

　　总而言之，建立福利国家的动因是经济和社会机制的失灵，这会导致社会难以承受的后果。经济学理论的发展只能帮助我们解释为什么这些市场失灵本是可以预料到的。

　　21世纪福利国家的倡导者认为，社会上出现大面积的贫困现象是不正常的，政府有能力并且应当采取必要措施予以纠正。此外，普通个体单靠自己，难以应对突如其来的经济风险。在美国，曾被视为理所应当的中产阶级生活对大多数社会成员来说已是遥不可及。目前的情况是如此糟糕，以至于人口预期寿命事实上正在下降（Case and Deaton，2015，2017）。尽管福利国家不能包治百病，但福利国家的倡导者仍然认为它可以有所作为。传统福利国家的制度安排聚焦于市场失灵的某些方面，主要帮助个体提高应对市场风险的能力（*4.这里，可以比较福利国家与发展型国家（developmental state）、创新型国家（entrepreneurial state）：发展型国家强调政府在推动发展方面的作用（特别是在东亚，Chang，1999），创新型国家强调政府在促进创新方面的作用（Mazzucato，2015）。），例如通过养老保险（年金）和健康保险来提供社会保障。（*例如在美国，医疗保险为老年人提供健康保障，而在英国，国民卫生服务体系（NHS）向更广泛的群体提供健康保障。）当市场失灵导致无法为失业者和残障者提供保障的时候，福利国家则需要再度介入。

　　福利国家和发展型国家在国家作用的某些观点上是极为相似的。在发展型国家，人们认识到，经济追赶需要的结构改革，单纯依靠市场机制是难以实现的。同样，在福利国家，人们认为，国家干预的正当性部分是因为普遍存在的静态和动态市场失灵。发展型国家纠正市场失灵，在推动结构转型方面发挥了积极作用。它有助于树立一种信念，即让人们认识到变革是可能的，并理解变革的科学和技术基础。

　　倡导者们认为，21世纪福利国家应超越传统的福利国家模式，他们提出了六个方面的关键因素。

　　第一，风险和创新。他们认为，市场不完善可能会削弱个体承担投资风险、积极创新的能力和意愿，因此，福利国家不仅在传统的静态框架内发挥有效作用，而且还能促进经济更有活力、更富创造性（Stiglitz，2015a）。

　　第二，国家是一个共同体，即社会团结。新自由主义的假设前提是个人利己主义。依靠市场背后的核心定理是亚当·斯密的“看不见的手”，该定理讲述的是，就像被一只看不见的手牵引，个人在追求自身利益的过程中能够增进全社会福祉。格林沃尔德和斯蒂格利茨（Greenwald and Stiglitz，1986）表明，看不见的手之所以看似经常看不见，是因为它并不存在：当存在不完全信息或不完全市场时，结果通常是帕累托无效率的。但是，建立福利国家的动因并非仅仅基于这一点，它的出发点是完全不同的。想象国家是一个共同体，一个大家庭。家庭成员之间照顾彼此、相互团结，这是家庭最重要的功能。许多福利国家的倡导者也以同样的方式思考社会：国家团结意味着那些有能力的人能够照顾那些不幸的人，至少，他们能提供某种形式的社会保护。

　　家庭（或公司）的运行原则与市场完全不同，即使有一些互惠关系，也不会附带明确的交换条件。同利己机制和市场机制一样，道德规范也是调节社会关系的重要手段。但有趣的是，只有在市场主体受到规范的强力约束时，市场机制自身才能顺畅运行，这些规范包括处罚作弊、鼓励履行合同。通过法律强制执行合同的成本极其高昂，而在广泛违约的情况下，市场机制就崩溃了。法律一定程度上强化规范，严厉惩罚那些严重违反规范的人。

　　第三，内生偏好。社会的构建，包括经济活动的规则，影响着人性，包括个人的信仰、偏好和习惯。我们注意到，一些批评福利国家的人强调，福利国家可能会削弱受益人的责任感。支持福利国家的观点恰恰相反：福利国家让每一个人行事时总是更多地考虑他或她所处的社区，而且会从方方面面改善社会风气，这有利于增进社会团结。（*Hoff and Stiglitz（2016）强调了偏好的内生性和社会在信念建构方面的作用。特别是可以参看他们引用的关于银行业如何影响贪心、不诚实习性的证据。）新自由主义鼓励利己，因此导致许多人道德沦丧，这次大衰退（Great Recession）前银行家的表现尤其明显：只要有利可图又能逃避处罚，他们就会无所不用其极。对于造成金融危机的银行家来说，他们的贪婪行为有时候越过了法律的界限，如大规模的欺诈、数不胜数的内幕交易和市场操纵，还有种族和民族歧视。更常见的贪婪行为是规避法律，如滥用信用卡和掠夺性贷款。高盛公司负责人吹嘘新的规范：银行家曾经为自己备受信赖而自豪，现在则有新的标准，就是人人为己、买者责任自负。

　　第四，社会正义。福利国家对于实现最广泛的社会正义至关重要。罗尔斯（Rawls，1971）提出了一个关于社会正义的令人信服的说法。他认为社会正义就是人们隔着一道无知之幕，即在不知道自己的能力和自己的生活际遇时，选择社会运行的规则。我想补充一点：人们同样不知道他即将面临的风险。如果一个人想规避风险，市场又不能提供足够的保障，那么他就会希望社会能够提供保护。（*前文关于内生偏好的讨论为社会正义框架的讨论带来了困难。）

　　第五，全生命周期支持。（*本文的第2节阐述了这些问题，并特别讨论了对社会正义的影响。）前面我们提到有充分的理由要求政府为儿童提供支持，特别是提供医疗保健和教育。还有类似的理由支持政府提供年金（退休）保险和健康保险。一个人的一生面临着各种各样的基本需求，例如，住房。新自由主义简单地认为，市场可以有效满足人在生命周期中的不同需求，至少能够实现基本的保障。这在一些国家可能是真的，但在其他一些国家却完全不是这样。比如，美国以私人部门为主的医疗体系的效率远远低于欧洲以公共部门为主的医疗体系，支出更大，但表现极差；澳大利亚由公共财政支持的学生贷款计划远比美国私人学生贷款计划公平和有效；美国的公共养老金计划远比任何私人年金更有效，而且管理费用要低得多。

　　第六，代际风险共担。无论人们如何看待福利国家和市场机制在风险共担方面的取舍或互补，总有一些风险是市场难以承担但国家能胜任的，代际风险共担就是其中一种。同一代人中，每个人可以与他人共同承担面临的社会风险。但一个人不可能与尚未出生的一代人签订共同承担风险的契约。然而，社会作为一个整体，可以而且一直在订立这样的社会契约。例如，一战和二战的部分费用就是由后面若干代人承担的。很显然，战争期间也会发生社会支出，总的消费是下降的。但是，后一代人通过社会保障和其他社会支出，事实上对20世纪40年代正处于劳动年龄的那些人实施了转移支付，这也意味着二战时期的那代人总消费减少的幅度并没有那么大。精心设计的社会保障体系，有一部分是用于实现代际风险共担的。

　　1.1政府失灵和市场失灵

　　有人认为，我们描述的那些市场失灵现象是普遍存在的，而且从理论上讲，政府也有能力纠正市场失灵。但他们认为，政府失灵现象也广泛而深入，所以在实践中政府干预不太可能纠正市场失灵。

　　的确，大量证据表明，政府和市场都有缺陷，不能简单地肯定一方而否定另一方。政府在纠正市场失灵方面应该干预到什么程度，采取什么措施，还要取决于国家的能力和实力。当今世界，从各个方面衡量都表现良好的那些社会，普遍建立了功能完备的国家制度体系，这些国家的实践表明福利国家是可行的。在另一些社会中，可能还没有建立类似的国家制度体系。应当指出的是，在那些堪称典范的福利国家，如斯堪的纳维亚半岛国家，市场机制也运行得很好。这可能不是偶然的，它说明一个运转良好的福利国家也有助于市场机制的有效运行。

　　1.2各项措施

　　对21世纪福利国家而言，国家如何处理市场失灵，并没有什么思想体系注定哪种方法最优。不管福利国家是采取政府直接提供服务，还是政府监管，抑或是干预市场，只要有效，方法并不重要。在某些情况下，市场的演化（有时是政府催化培育的结果）缓解了市场失灵的严重性，并改变了福利国家干预的性质。对此，有些人可能会说，今天的年金市场比社会保障计划创建时（20世纪30年代的美国）的年金市场发展得要好。这虽然是客观事实，但是今天的年金市场仍然无法提供可以抵御通胀等重大风险的产品，而且私人年金市场一直利用消费者的无知或非理性行为来赚取巨额利润，比如消费者总是高估某些风险发生的概率，而且私人年金产品会产生极其高昂的交易成本。

　　环顾全球，我们看到各个国家都采取了一系列改进措施，一些国家保留了传统福利制度并对其进行了修补。斯堪的纳维亚国家被普遍认为建立了完善的福利国家制度，但值得注意的是，也有一些发展中国家，比如纳米比亚、毛里求斯和塞舌尔，建立了一套适应其较低生活水准的福利制度。这些非洲国家将福利国家作为实现包括经济增长在内的恢宏社会进步目标的手段。事实上，他们确实做得不错，经济社会发展远优于非洲平均水平，许多人将其部分归功于成功的福利制度。再看另一个极端，一些国家包括美国，只有最低限度的社会保护。这些国家的社会安全网仅仅满足于防止挨饿，而不是让人们过上有尊严的生活，更不能为公民赋能让他们自立自强。

　　众多的制度、法律和政府项目构成福利国家的基本要素，即使那些自认为不是福利国家的国家，也或多或少存在一些福利国家的因素。例如，所有国家的政府都会投资于基础设施。只是在福利国家，这些投资更注重社会效益。对投资的社会收益的综合分析表明，这些投资的收益比单纯的GDP增长要大得多。在此，我想重点聚焦在与构建21世纪福利国家相关的政府作用上。

　　本文首先讨论一些观念，特别是经济理论中的观念演进，它们影响了或者本该影响我们对福利国家的思考。接下来讨论当今世界的变化对现代福利国家演进的影响。第4节分析21世纪福利国家的若干原则。最后，聚焦两个具体问题，福利国家和贫困（第5节），21世纪美国福利国家（第6节）。