21世纪的福利国家

6.21世纪美国福利体系的基本要素

　　任何福利国家计划，都必须适应本国国情及其历史、制度和面临的问题。在美国这样的发达国家，逃税空间极其有限，因为大多数交易都通过数字化的方式进行，而且交易转移到一个完全数字化的系统上也是很容易的（Stiglitz，2016a，2016c，2017）。相比较而言，拥有悠久福利制度传统的拉丁美洲，许多人仍然在非正规部门工作，从事小规模的经济活动。政府对这些经济活动往往缺乏监测，难以严格征税。这些非正规部门几乎不提供附加福利，而且很少像正规部门那样提供劳动保护。大部分社会保护项目都是针对正规部门员工的，他们通常比非正规部门的员工生活得更好。令人担心的是，如果这些社会保护项目出现赤字，通常用政府一般性收入来弥补，但其受益者都是生活状况高于平均水平的人。对此的应对措施是，扩大社会保护项目覆盖面以变成普惠型，减少社会保护与个人收入的关联性（因为大部分人的收入无法准确统计）。但是，这也会导致社会保护项目的社会保险因素减少，社会保险通常是在好的和坏的“事件”之间分摊收入，收入依存型公共贷款计划（将在后面更详细描述）或许是解决问题的一种方式。

　　福利国家概念一直受到方方面面的抵制，甚至民主党总统也为美国实行的公司福利制度的优势辩护，而不提及这一制度对社会其他人提供的社会保护较弱，说美国与斯堪的纳维亚半岛国家不同（*这是奥巴马为他的银行救助计划所做的辩护，当时有人指出，其实有更好的方法来救助陷入困境的银行，而且这些方法更符合资本主义的“规则”。参见Stiglitz（2010）。），这给那些倡导公共项目的人带来了压力。然而，尽管人们总是对公共项目持怀疑态度，但是美国社会保障和联邦医疗保险（Medicare）却赢得了强有力的支持。2009年，在有南卡罗来纳州议员参加的市政厅会议上发生了一起著名事件，一位听众大声要求“把政府的手从我的医疗保险上拿开”。显然，由于该计划如此成功，以至于人们认为它一定是一个私人计划。

　　在以下几节，我将简要介绍21世纪美国福利国家的基本要素。

　　6.1针对老年人的方案

　　联邦医疗保险和社会保障应该继续成为老年福利的核心项目。这些项目既有代际再分配的因素，也有代内再分配的因素。目前还不清楚这些项目在设计时是否考虑了不同收入阶层的预期寿命和退休年龄的差异，这些差异未来将变得越来越重要。（*参见Case and Deaton（2015，2017）。）通常来说，根据退休年龄调整退休收入结构，可以纠正现有的不公现象。同时，还有三个重要问题需要进一步考虑。

　　（1）公共健康保险的覆盖范围，对私人补充保险更有力的信托监管，对特定类型的补充保险征税

　　私人补充保险与提供基本保障的公共保险相互影响。同样具有讽刺意味的是，新自由主义者一直担心道德风险，即保险会增加风险事故发生的概率。他们担心，拥有健康保险的人，会忽视自己的身体健康或者过度使用医疗服务。不过，当他们倡导私人补充保险时，又把这些担心遗忘了。如果保险由一个非掠夺性的完全竞争市场提供，就会出现过度保险的情况，因为私人部门不用考虑它们的保险为公共部门带来的额外费用。但是私人保险市场显然不是完全竞争的。此外考虑到保险覆盖范围的复杂性（即哪些是保险覆盖的，哪些是不覆盖的），他们有充足的机会利用老人来获利。

　　这就是为什么实施公共保险计划是十分必要的，它不会让消费者感到被利用。公共计划可能也会更便宜（每1美元保费的价值更高），原因很简单，因为公共保险计划覆盖全民，它具有规模经济和范围经济，美国政府已经为每个人提供了联邦医疗保险。此外，由于私人保险公司需要在营销、挑肥拣瘦（又译撇脂，努力确保只接受风险少的人投保）以及收取保险费和其他费用方面需要承担大量成本，而公共保险计划的总体“交易成本”（用于保险系统运行而不是提供医疗照护资金）会更低。

　　私人机构普遍有挑肥拣瘦的动机，即总是试图招募最健康的顾客，而将其他人排斥在外。鉴于此，需要通过禁入、监管、征税等方式对私人机构进行规范，减少挑肥拣瘦的动机。

　　（2）退休保险

　　美国已经建立了一个多层次的养老保险体系，即政府提供的高效且普遍覆盖的基本养老保险、税收优惠支持的企业年金，以及补充养老金计划，该计划一定程度上也有税收优惠。在这些项目中，个人缴费被留在资本市场投资，个人退休后提取储蓄或者购买年金。企业年金已经从待遇确定型转变为缴费确定型，因此无论是企业年金还是个人补充养老金，对普通大众来说，都隐藏着巨大的风险。如前所述，市场上的年金产品也还有很多需要改进的地方。对全民基本养老保险制度的批评，不是基于制度本身缺乏效率，而是基于一个事实，即一些权威经济预测模型指出，未来75年养老保险的支出将超过收入。还有一些批评者认为，由于掺杂政治经济因素，基本养老保险制度难以实现收支平衡。

　　事实上，基本养老保险的赤字规模相对来说还是比较小的，小到通过例如引入移民等合理的替代方案就能使其收支平衡。另外，对项目筹资或制度本身进行微调，也能恢复收支平衡。然而，尽管预计到基本养老保险未来会出现资金缺口，但是现在政府仍然不愿采取重大改革，部分原因在于对基本养老保险赤字的预测高度依赖模型的假设。

　　2008年金融危机之前，至少存在着将部分社会保障私有化的巨大推动力，尤其是来自私人金融部门的推动力。理由是私人部门的效率更高，而实际情况却恰恰相反，事实是私人部门试图攫取更多的租金。随着交易成本提高，年金供应商的收入也水涨船高，这些都以牺牲退休人员的利益为代价。英国社会保障部分私有化的实践表明，退休福利可能因此减少多达40%（Orszag and Stiglitz，2001）。

　　对私人部门的另一种批评是它们有“钓愚”的动机（Akerlof and Shiller，2015），即开发更好的方式来剥削不明就里的人，这比降低交易成本或在投资中“战胜市场”更容易攫取利润，后两者实施起来都极其困难。事实上，金融业一直坚持抵制防范利益冲突的信托标准。他们似乎认为，如果不允许他们继续采用激化利益冲突的做法，行业就无法正常运行。

　　在这方面，公共保险可以为私人部门有效竞争和防止掠夺提供保障：政府允许个人为社会保障缴费，并将缴费视为就业所得。也就是说，每一个人的退休所得都源自退休前若干年自己的缴费，包括雇员缴费和雇主代缴费用。缴费越多，从社会保障中获得的回报越多。公共保险缴费是有限制的，所以目前它有一个上限。2017年，雇主和雇员的缴费基数上限是127200美元。公共保险应当增加一个选项，即允许个人的缴费基数超过缴费率为6.2%的缴费上限，超额部分形成的缴费所得暂存社会保障账户。

　　（3）老年护理

　　随着个人寿命越来越长，家庭规模越来越小，人口高度集中的城市房价高企，越来越多的人年老之后只能自我照顾。他们不得不求助于养老院，而这通常超出他们的支付能力。政府可以通过医疗保险分担一部分成本。长期以来，人们一直在争论是否应该在社会保障中增加护理院照料项目。事实上，在这方面，私人保险同样也是极其昂贵的。护理保险可以通过适度增加医疗保险或社会保障的缴费来提供。

　　6.2针对儿童的项目

　　人们越来越关注贫困家庭儿童面临的不平等问题，并意识到对他们的投资可以带来丰厚的社会红利。加强对孕期和学前教育的政策支持很有必要，早先的儿童营养和健康干预项目已经证明了这一点。

　　减少儿童起跑线的不平等，不仅需要有平等的教育机会，还需要实施补偿教育。

　　儿童在家庭环境中长大成人，对低收入的父母提供支持，他们的子女也会因此受益。这也是所得税减免理念的具体体现，这些计划亟须拓展和加强。

　　不过，即使有补偿，贫困家庭的孩子往往也会输在起跑线上。到高等教育阶段时，他们又会处于不利地位。美国上过大学的人口比例曾经在世界上遥遥领先，现在却不再是了。与其他发达国家相比，家庭经济条件一般的美国年轻人通过上大学或接受高质量教育来发挥其聪明才智，变得更加困难。奥巴马总统认识到了这一点，但他只提出要普及社区学院。虽然社区学院在扩大入学机会方面发挥了重要作用，但其教育质量与美国国内好的大学相比仍有较大差距。一些批评者说，我们付不起这么多钱。但不知何故，在二战结束时，美国还背负着巨额债务（占GDP的130%），国家却有能力为所有参加过战争的人提供教育，基本上每个年轻人，大量的妇女，只要他们有资格上学，就能在好学校接受多年教育。现在国家富裕多了，那些说国家负担不起的人总是在选择和偏好上做文章，他们认为有更好的方法来花这些钱，比如把钱留在富人、银行或公司的口袋里，让他们决定如何使用。相比之下，任何致力于21世纪福利国家的人都会认为，必须确保所有人都有机会上得起大学。

　　从世界范围看，解决教育机会公平有两种办法：低学费（由政府补贴资助）或提供收入依存型贷款。后者在澳大利亚已被证明特别有效，因为政府提供的贷款交易成本会很低。贷款偿还可以通过税收系统实施，而且政府的资本成本远远低于私人部门。

　　当然，这也是一个特别需要加强监管的领域，无论是筹资部门还是提供高等教育服务的人都需要受到监管。

　　6.3保障充分就业的项目

　　同样，人们也越来越关注到，美国的穷人和许多中产阶级，都面临着就业机会不公平的问题，歧视无处不在。美国在促进妇女充分就业方面做得不多，乏善可陈，这也导致美国女性劳动参与率落后于其他国家。公共交通系统也比较薄弱，现有的体系难以为中低收入者提供上下班通勤服务。

　　此外，政府过于关注通胀问题，而不愿意采取有力的扩张性财政政策，这意味着经济增长通常难以支撑充分就业。失业通常导致工资水平下降，更不要说还有许多削弱员工谈判地位的规定。

　　针对这些问题的解决办法也很清楚：实施更有力、更高效的反歧视法；出台积极的劳动力市场政策，帮助失业者学习新技能；出台儿童照顾和家庭休假政策；完善有利于通勤的公共交通政策；以及对充分就业政策的重新承诺。

　　6.4中产阶级生活的基本要素

　　对许多美国人来说，中产阶级生活的那些基本愿景似乎越来越遥不可及。支撑这些愿景的条件包括医疗保健、住房、子女教育，以及适度的安全保障，包括退休保障和失业时的社会保护。我们已经讨论了其中的若干方面，下面我将指出有一些项目可能解决现有安排中的其他缺陷。

　　（1）健康

　　《平价医疗法案》（ACA，又称《奥巴马医改法案》）在改善医疗服务可及性方面大有进步，但是仍然有26个州拒绝扩大医疗补助覆盖范围，而这本可以使更多没有医疗保险的人获得保障。扩展覆盖面是《平价医疗法案》“设计”的核心部分，现在医疗保险距离全覆盖仍然有巨大的缺口，但是无医疗保险的人相比《平价医疗法案》出台之前已经大大减少。（2017年，当共和党人试图“废除并取代”《平价医疗法案》时，这一事实展露无遗。他们根本拿不出一个新方案，使现在获得了医疗保险的大约2000万人在新方案下仍能享有保险。虽然许多美国人仍未完全认识到获得医疗服务是一项基本人权，但绝大多数人坚信不应该再让数百万人没有医疗保险。）除了确保每个人获得健康保障之外，还需要进一步开展三项改革：第一，像其他国家一样，承认获得健康和医疗服务是基本权利。

　　第二，改善医疗服务的竞争。《平价医疗法案》规定的许多所谓交易市场的竞争性令人失望，这些交易市场本应是消费者可以比较的市场。在某些情况下，需要强化反垄断执法。但在许多情况下，合谋行为可能不容易被证实，因此仅有竞争法案是远远不够的。

　　确保竞争的前提是有一个公共保险计划，该计划可以提高每个人对医疗服务的可及性（这最初是作为《平价医疗法案》的一部分提出的，但在立法辩论中被取消了），公共保险的存在将迫使私人部门开展价格竞争。

　　第三，也是最后一点，必须出台旨在改变生活陋习和确保良好营养的政策。越来越多的健康问题与社会疾病有关，如肥胖症。美国的许多地方被市场机制遗弃，难以获得新鲜水果和蔬菜，成为“食品沙漠”。在纽约，前市长迈克尔·布隆伯格展示了公共政策如何能够弥补这些缺陷。

　　有许多社会疾病是由企业贪婪所致。企业向儿童销售不健康的食品，让他们像成年人吸食香烟那样上瘾，大发其财。我们需要强有力的监管，坚决遏制这些疾病和死亡的传播。

　　（2）住房

　　许多美国人面临着住房短缺问题，他们只能以高成本获得购房资金。在2008年金融危机中，私人部门提供住房资金的筹资模式是有缺陷的，因为住房泡沫是这场危机的一大诱因。随着私人部门的做法受到审查，人们越来越清楚地看到，他们更专注于利用消费者和投资者牟利，而不是进行风险管理。值得注意的是，危机发生9年后，以私人部门为主的模式被彻底颠覆了，政府提供了90%以上的住房资金。

　　虽然在如何为低收入人群提供住房的问题上还没有定论，但在提供住房资金方面有一个简单的解决方案，我称之为住房资金的公共计划。在确定个人是否有资格获得抵押贷款时，有两项信息至关重要，即房屋价值和个人收入，而这两项信息都有公共记录，但是将这些信息从公共部门转移到私人部门的成本很高。而在公共计划下，就无需信息转移。此外，由于税收征管系统本身有范围经济，公共计划的征税成本将大大降低；还款还可以与收入挂钩；贷款利率可以略高于政府的借贷利率。总之，这是一个成本低、收益高的公共计划。

　　（3）社会保护体系

　　个体总是厌恶风险的，每一个人都会关心自己面临的风险，所以提供保障是有价值的。正如前文建议的那样，如果市场收费过高或者完全不提供个人想要的保障，那么政府可以提供。前文讨论的大部分内容其实都是社会保护体系的一部分。在此，我想提出两点意见。

　　大多数人在其终身就业的过程中只有很短的一段时间处于失业状态。失业对年轻人或普通工薪阶层来说，意味着很高的成本，因为他们不能跨期平滑收入。失业贷款（可以是收入依存型）不仅可以帮助个体平滑收入，而且可以避免失业保险制度经常出现的逆向激励。这有助于他们继续寻找与自身技能和偏好相匹配的工作，从而促进经济增长（Stiglitz and Yun，2005）。

　　但还有一些人面临反复失业或者长时间的失业，针对这种风险的保险，即“州际保险”（interstate insurance）是十分重要的。传统贷款通常针对处在短暂失业期的人，未来失业风险的变化正在降低传统贷款计划（即使可以贷到）的吸引力，因为在一些收入边际效用非常高的国家，它降低了消费。有一个简单的解决方案，即收入依存型失业贷款。因此，最佳的失业福利计划应是收入依存型失业贷款和失业保险的组合，这与美国目前的失业保障制度明显不同（Stiglitz and Yun，2014，2017）。

　　综合来看，最佳的社会保护体系意味着既要最大限度地降低社会风险，又能最大限度地减少市场扭曲（不利的激励效应）。这可以通过风险共担来实现，类似新加坡或马来西亚的公积金模式，每个人有一个个人终身账户来处理各种风险。它强调高度的个人责任，即由于风险共摊，个人可以自己处理他们面临的大部分风险，同时社会保险制度可以抵御巨灾风险。