21世纪的福利国家

5.贫困

　　福利国家兴起的一个重要背景是，人们日益认识到有相当一部分社会群体明显正在遭受贫困，即使在富裕国家也是如此。为简单起见，我们把这部分群体划分为三类：老人、青少年和劳动年龄人口。

　　5.1老人

　　新自由主义和福利国家理论最大的分歧就在如何对待老人上。如果老人的收入不足以支撑他们过上体面的生活，新自由主义的应对方式是：他们本应该提前为自己的退休生活进行储蓄。那些没有存够钱的人正在为他们曾经的挥霍无度受到应有的惩罚，因为他们年轻时没有适当地储蓄，没有管控好风险。新自由主义认为，保姆式国家削弱了个人自助的激励，不可避免地导致那些有责任感的人花钱补贴那些不负责任的人。在一个社会中，总有一些人没有为养老存够钱，从人道主义出发，我们不能对那些储蓄不足的老人不管不顾。这就需要建立一个最低水平的强制储蓄计划或者强制性的基金。（*参见Stiglitz（1993a）。）而且，由于一些人终其一生的收入都很低，他们的储蓄甚至没有办法为其退休后提供最低程度的生活保障，所以需要在精算公平的基础上为他们提供补助。

　　然而，上述在20世纪盛行的学术观点忽略了年金和退休产品存在的多种市场失灵：（1）在社会保障计划产生之前，年金产品的市场供给并不充分。事实上，年金市场的发展极其缓慢。（2）即使年金市场发展起来了，保费也极其高昂，部分是因为与政府计划相比，私人年金计划管理成本过高。政府可以利用规模经济和范围经济，在筹集和分配资金等方面显著降低管理成本。（3）即使在今天，那些管理退休账户的人往往不需要遵守信托标准，导致大量财富从退休人员转移到资金管理人手中。（4）今天，针对一些重大风险的保险产品的市场供给仍不充分，这些风险有时是很难预测的。私人年金不提供应对通胀风险的保障，那些购买安全的政府债券的人不能购买保险以应对政府债券未来长期零利率导致的风险。

　　现代经济理论已经解释了为什么在逆向选择的情况下，重要的保险市场（如年金市场）可能并不存在。在这种情况下，政府可以实现筹资和风险共担，私人部门则做不到。

　　具有讽刺意味的是，推动社会保障私有化的最大动力，是金融部门希望获取更多的利润：他们会提高交易成本。他们知道有极大的空间去“钓愚”（*引用了Akerlof and Shiller（2015）的说法。）（phish for phools），找到那些不怎么懂财务的人并获利。（*金融部门参与了广泛的、有据可查的欺诈行为，但我们在这里谈论的是更微妙的情况：他们将产品以更高的价格卖给个人，而这并不是因为他们的产品更好。）

　　因此，在今天的美国，许多谨慎地将储蓄投资于政府债券的老人失去了收入来源。他们的投资是负责任的，但他们无法预料到十年来的零利率。新自由主义只认为是这些人不走运。福利国家倡导者则认为，可以通过提供社会保护，即社会保险，来改进社会福利，抵御市场的无常变化。

　　5.2儿童

　　我们认为，新自由主义将老人贫困归咎于他们个人原因的说法当然是值得商榷的。但是，即使那些最信奉市场机制的人也同意，对儿童贫困问题不能这么看，因为你不能责怪儿童没有挑选更好的父母。

　　无可否认，确实存在对国家父爱主义（state paternalism）的担心。例如，如果父母对教育的看法与政府的看法不同，会发生什么？当然，那样的问题，无论在福利国家还是非福利国家，都会出现。福利国家关注的是获得资源包括教育资源的机会，而不是关注由谁来指导这些资源如何使用。

　　对儿童的支持，也存在道德风险或激励的问题。比如，父母如果知道国家会提供某种支持，他们可能就不会那么努力地工作。但是，这种消极影响的程度不会太深。在任何情况下，福利国家的倡导者都把儿童福祉和儿童长远发展放在首位。虽然这是一种道德立场，但从长期效率的角度看，促进儿童潜能发挥带来的收益肯定超过儿童支持政策本身的效率损失（如果这种损失真的存在的话）。

　　还有一个比较有哲学意味的问题是，许多父母认为他们有让自己的孩子比其他孩子更有优势的基本权利。这通常与机会平等的原则相冲突。在一些社会里，这种不平等被认为是不可接受的；而在另一些社会中，限制这种权利也被视为不可接受的。福利国家理论认为，每个孩子至少应该有机会发挥自身的潜能。这需要有良好的学前教育和家庭能负担得起的高等教育，这一般通过低学费（国家补贴）或收入依存型贷款（如在澳大利亚）实现。（*Chapman、Higgins and Stiglitz（2014）.）大多数赞同福利国家原则的人，也不反对父母给予孩子更优势的教育，他们只是希望天平至少能稍微向平等倾斜。因此，我们有免费的公共教育，而希望把孩子送到私立学校的父母则放弃这一好处。但是，特许学校运动（charter school movement）一定程度上试图规避建立更平等的教育体系，他们对学生的社会经济背景和种族组合进行严格监管。美国地方教育也存在类似的问题：随着经济分化不断加剧，富人逐渐搬到郊区的富人区，他们的孩子在那里获得“私立学校”提供的教育。因此，如果人们致力于维持一定程度的机会平等，就必须进一步促进经济融合，防止教育支出的分散。

　　5.3劳动年龄人口

　　新自由主义和福利国家理论在讨论劳动年龄人口的贫困问题时有着巨大的分歧。年幼者无需对自身处境负责，老年人也许需要对自身处境负责，但是指责他们年轻时应该多存钱为时已晚。那么，那些有能力工作却不工作的人，应该任由他们受苦吗？

　　针对这个问题，福利国家倡导者再次指出存在某种市场失灵现象。即当失业率高企的时候，个人可能很难找到工作。在这方面，印度为推进福利国家议程做出了突出贡献，他们实施的农村就业保障计划，为每位有就业意愿的人提供公共工程项目的就业机会，报酬为最低工资或略低于最低工资。

　　新自由主义和福利国家倡导者都赞成，全职工作者应免遭贫困。然而，如果市场工资水平太低，即使全职工作者也可能处于贫困状态。因此，有必要采取所得税抵免政策，以保证所有的全职工作者生活在贫困线之上（一些福利国家倡导者认为，政府还应该使用其他政策工具，即最低工资标准）。

　　除了收入，福利国家倡导者还关注人们获得某些生活必需品的能力，如食物、医疗和住房。假如每个人的收入足够高，可以充分获取生活必需品，当然也就不必关注这些产品，但是没有一个国家能够实现这一点。正因如此，福利国家倡导者认为，必须采取措施，确保每个人都能获得足够数量的生活必需品。但是，他们对这些市场的关注还有另一个原因，即这些市场并不总能很好地发挥作用，这往往导致大量穷人和中产阶级陷入贫困，因此直接干预是必要的。今天，随着我们对市场失灵的认识不断深化，我们对这些市场为什么失灵有了更好的把握，也有更多的专业知识来设计纠正市场失灵的方法，建立更完善的公共干预体系。相比较而言，新自由主义经济学家倾向于忽视市场失灵或低估市场失灵的影响。即使他们承认存在市场失灵，也认为政府干预不太可能有效，在某些情况下反而会加剧市场失灵。

　　技术替代劳动的趋势越来越受到人们关注，机器人可能会取代人类，除了高技能岗位外，就业机会将变得稀缺。这些变化导致越来越多的人支持全民基本收入（UBI，universal basic income），即向所有人发放补助。许多支持这一计划的人认为，选择性的福利项目（针对“有需要的人”）通常烦琐而低效，而且往往不能惠及真正有需要的人，还会损害项目受益人的尊严。尽管这些观点很有说服力，我仍然认为，工作是一个人赢得尊严和过上有意义生活的重要组成部分，我们的经济体系必须致力于向任何有能力和意愿工作的人提供可维持生计的工作机会。此外，即使在最富裕的国家，关于通过由税收支持的全民基本收入保证每个人过上体面生活，也远未达成共识。