21世纪的福利国家

4.21世纪福利国家的原则和措施

　　21世纪福利国家旨在建成一个公正社会，改善人民福祉。这基于如下逻辑前提：市场机制本身不能实现这一目标，企业利益和国家利益（普通公民的利益）往往不一致。

　　现代福利国家重点关注财产初始分配的不平等，关注市场力量的不对称（源自信息不对称、过往和现有的种种歧视），还有市场失灵。我们特别要关注那些无法自立的人，比如儿童，同时要确保大多数公民有机会达到与国家经济发展水平相称的中产阶级生活水平。

　　同样，现代福利国家不能仅仅提供“低保”这种水平的安全保障。传统福利国家专注于社会保护，主要是弥补私人风险市场的失灵。但现代福利国家能做的不限于此：它应该还是一个保护消费者、投资者和工人的系统，能够提高市场竞争力和透明度，因为更有竞争力、更透明的市场能提高社会福利。

　　21世纪福利国家的一个核心理念是机会平等，这就需要特别关注儿童的健康和教育，消除不平等代际传递的现象，反对各种形式的歧视。同时，人们越来越认识到，在一个收入和财富存在巨大差距的社会中，不可能有机会平等。

　　4.1多措施并举

　　如前所述，21世纪福利国家注重创造机会和改善结果，但是对于实现这些目标需要采取的机制关注不多。21世纪福利国家有时采用市场机制，但反对收入拜物教（income fetishism，即通过兑现收益必然会提高福祉的观点），并尊重个人的选择。反对收入拜物教并非意味着家长制，尽管部分动机是因为担心儿童不被允许自己做出选择，并且可能无法做出正确的选择。行为经济学表明，个人往往会做出不符合其长期利益的短期行为，持续的非理性行为可能会被追求利润最大化的公司利用。但是，即使没有上述情况，市场机制也可能是不合适的：广泛存在的市场失灵可能至少使中等收入群体难以获得某些基本必需品。私人部门可以充分利用人们缺乏完备市场信息的弱点，随心所欲、尽其所能地攫取利润。这也意味着，如果我们依赖私人部门，就需要严格的监督和规制，但是这两者通常都难以实施。而且，私人部门一旦建立起来，就会通过政治经济程序，试图削弱监管及其执行力。

　　此外，私人部门的运行方式还会产生许多社会影响，有的还有很重要的社会影响。例如，在教育领域，它可能会导致按照收入或能力对人区别对待。（*例如，如果富人更喜欢让他们的孩子与其他富家子女一起学习，那么学校为了利润最大化，也会将富家子女和穷人子女区隔开来。）人们同样设想通过监管来防止这种情况，但是监管的设计和实施十分困难。此外，教育已被证明是特别容易出现剥削的领域之一：那些家庭贫困的人更难以判断那些正被“售卖”的东西的价值，美国的私立营利性大学特别善于利用这一点。教育行业也特别善于抵制外在的监管，比如强制他们披露有关信息（如毕业率、就业率和学位持有者的平均工资），这本来有利于学生根据自身潜能做出最优选择。

　　另外，人们一般认为，一个孩子在接受教育时也会受到其他孩子的影响，因此教育存在社会外部性。其实不止于此，政府提供的公共教育，可以让来自不同家庭背景的孩子分享各自的相似经历，这有助于凝聚社会，这正是我们前面讨论的偏好和态度具有内生性的一个例子。（*鉴于教育在社会中的核心地位，关于这方面的文献汗牛充栋也就不足为奇了，这些文献的主题包括：择校对教育质量和教育隔离的影响；特定市场和类市场机制的后果，比如教育券和特许学校；私立教育的政治经济学；教育中的市场失灵（特别是当人们不仅将教育视为人力资本的一部分，还将其看成社会筛选人才、识别人才能力的核心）。Stiglitz（1973）讨论了社会外部性和教育的有效提供；Stiglitz（1974）采用多元主义政治模型，讨论了私人教育和公共教育之间的相互影响；Stiglitz（1977）从更宽泛的视角分析了地方政府提供公共品的低效率现象；Stiglitz（1975）分析了当教育存在筛选功能的情况下，教育供给市场是低效率的；Stiglitz（1988）分析了市场低效率如何进一步延伸到教科书供给市场。）

　　在任何市场中，都存在市场势力和议价能力不对称的问题，这些问题对基本生活必需品的消极影响尤其大，因此人们通常会对再分配的效果更加关注（相比较而言，钻石行业的市场势力造成的社会影响可能比较有限）。如果我们仍然需要依靠市场机制，福利国家的政府就必须高度重视市场规则，改变规则可以改变议价的相对地位。

　　例如，在21世纪福利国家，大多数工作将由私人部门提供，必须制定相关规则，保证工人有参与集体谈判的权利。同时，政府需要对市场行为加以限制，比如设定最低工资、最高工时、最低加班费、最低家庭假期福利，等等。

　　所有与减少不平等相关的工具都可以被视为“福利政策”的一部分，其范畴远远超出了一般意义上的税收和转移支付政策。反垄断和消费者保护政策在防止剥削方面特别重要，在过去30年里，美国的公司治理和破产法的变化推动极端不平等现象达到顶峰，同时导致了贫困现象的增多。例如，债权人友好型的破产法刺激了掠夺性放贷，因为放款人知道个人借贷者更难清偿他们的债务。

　　4.2政府的角色：生产者、监管者及培育者

　　新自由主义的主张总是试图抹杀政府的诸多作用，但认为政府为企业提供保护网例外。2008年金融危机之后，政府为企业提供安全网的作用是显而易见的。但人们经常讽刺的是，这个极力将国家角色边缘化的主张，却导致了有史以来最大的国家干预行动，而国家在为企业提供保护的同时，对失去住宅和工作的群体提供的社会保护却十分有限。在美国，用于“拯救经济”的数千亿美元中，只有很小一部分用于帮助私人业主，许多保守派还反对提供破产救济，反对给超过失业保险金领取期限的人继续提供支持。

　　其实，政府的公共项目可以在21世纪福利国家中发挥重要作用。下一节，我们将说明政府提供的收入依存型贷款（income contingent loan）贷款项目发挥了哪些作用，还有我们之前提及的私人部门提供教育的相关问题。

　　政府在信息、交易成本、风险分摊和防止剥削方面有明显优势。在保险、教育和卫生等领域，尤其需要政府强有力的监管，主要是这些领域不仅存在市场失灵，而且存在大量剥削的机会。

　　如前所述，政府在许多领域包括创新领域，已被证明是非常有效率的培育者和领导者。（*参见Mazzucato，The Entrepreneurial State（2015），该书描述了政府在近几十年来重大创新中发挥的核心作用。）公共养老保险刺激了私人年金市场的发展，但是我要再次强调，私人年金产品仍然十分昂贵，部分是因为巨额利润、高昂的销售成本和其他交易成本。（*而且，像所有保险市场一样，它们也面临逆向选择问题。）

　　经济学的深入发展也有助于改进福利国家提供的公共项目。例如，行为经济学解释了“助推”（nudges）是如何提高养老储蓄率的（Sunstein and Thaler，2008）；将收入依存型贷款项目和标准的失业保险制度结合起来，可以使保险制度更加有效（Stiglitz and Yun，2014；2017），各种社会保险项目的整合也是如此（Stiglitz and Yun，2005）。信息经济学的发展清晰地表明，逆向选择和道德风险的相互交织，使健康保险完全依赖私人市场的做法是有问题的（*参见Stiglitz and Yun（2013）。），甚至在发挥私人保险对公共健康保险的补充作用方面，也需要十分谨慎。（*至少在一定程度上，通过合理征税，可以解决大量外部性的问题。参见Arnott and Stiglitz（1986，1990）。）