*Jody Heymann，加州大学洛杉矶分校拉斯金公共事务学院（Luskin School of Public Affairs），公共卫生学院卫生政策和管理、公共政策、医药学杰出教授，美国科学院院士，世界政策分析中心创始主任（WORLD Policy Analysis Center），也是国际上知名的卫生和社会政策研究者，主要研究领域为儿童和家庭、全球卫生、劳工和就业、贫困等；Aleta Sprague，律师兼世界政策分析中心资深法律分析师，作为律师，他主要侧重于推进公共政策和解决不平等的法律问题 。本文“Supporting Equal Opportunities trough Laws and Policies：Global Progress and Persisting Challenges”原载于José Antonio Ocampo和 Joseph E.Stiglitz主编的《反思福利国家》（The Welfare State Revisited，哥伦比亚大学出版社，2018）。因篇幅所限，文中一些图省略，特向作者和读者致歉，需要者可向《比较》编辑室索取：bijiao @citicpub.com。——编者注
**当宪法明确授予一项权利或将其表述为国家的责任或义务时，该权利被归类为“保证的”。倡导性权利一般用非命令式语言（例如“促进”“努力”）来阐述，或者被列为非强制性的目标（例如，“在条件允许的情况下”）。
尽管近来思想界的风向有所变化，但是长期以来，机会均等的理念，无论是在政治领域还是在社会大众之中，都能获得广泛的支持。机会均等，意味着每一个人，不分阶层、种族/民族、性别、家庭出身，都有平等的机会发挥自己的潜能。然而，到目前为止我们尚未实现这一目标。从全球来看，数以百万计的儿童因为打工或早婚错过上学，丧失了接受基础教育的机会。经济活动中的歧视现象导致许多本可做出更大贡献的人无缘获得能充分发挥其领导力和影响力的职位。由于没有充分的收入和资源满足其基本需求，许多人无法融入所在的社会。
法律和政策在促进机会均等方面发挥着至关重要的作用，而机会均等又是实现经济、社会更加平等的前提条件。近几十年来，许多国家都实施了重大立法改革以增进权利平等、扩大经济社会发展的包容性。然而，在此之前，许多国家的法律在很长一段时期里都蕴含着不平等的倾向，这是导致持续至今的机会不公和结果不公的重要原因。此外，在某些领域，比如性别平等方面，赤裸裸的法律不公仍然随处可见，而在其他领域也出现了政策倒退。
为营造更加公平的竞争环境，法律和政策必须就权利平等、非歧视、普及基本服务做出庄严承诺，包括儿童早期健康、经济机会和为个体面临困难时提供社会安全网保护。法律和社会政策还可以帮助缓解更广泛的系统性不平等，包括本文接下来要讨论的日益加剧的收入和财富不平等，这些不平等都是之前的错误政策导致的。例如，大学教育免费可以扩大阶层流动性，并减少因社会经济地位差异导致的教育不公。总之，旨在真正维护机会均等的法律和政策，有利于缩小个人能力或自身努力之外因素导致的结果差距。
本文将考察各国法律和政策在促进机会均等方面的作用及存在的障碍。我们将通过对各国法律文本的比较研究，评估过去20年全球在健康发展、经济机会、韧性基础以及歧视和平等方面的进展情况，并为促进平等提供更坚实的法律基础给出建议。
1.机会均等的基础：法律和政策在四大领域中的作用
世界各国的经验事实表明，公共政策对于促进机会均等至关重要。例如，学费是导致女童和贫困儿童教育可及的最大障碍，政府提供免费教育可以发挥积极的干预作用（UNICEF，2009）。马拉维在1994年出台取消学费的新政策后，全民小学教育完成率显著提升，1993年男童和女童入学率尚有10个百分点的差距，到2006年已经大体相当（Heymann and McNeill，2013；UN Statistics Division，2016）。
带薪病假和产假制度对促进就业机会均等具有重要的支持作用。这些制度只有在国家统一强制实施而不是交由雇主自主选择时，才能实现最广泛的覆盖。例如，美国是全球8个未实施带薪产假的国家之一，其私人部门中仅有12%的雇员可以享受雇主提供的产假，而且不同收入水平群体之间差异明显：收入最低四分位人群可以享受产假的只占5%，而收入最高四分位人群则为22%（U.S.Department of Labor，2015，2016）。鉴于带薪产假对婴幼儿健康、女性就业具有显而易见的积极作用，建立覆盖全民的带薪产假的国家政策，对于促进健康、个人发展、经济机会均等至关重要。带薪产假能够显著促进男性参与育儿以及增进家庭、工作领域的性别平等（Nepomnyaschy and Waldfogel，2007；Haas and Hwang，2008；Moss，2015）。
就构建社会韧性基础而言，公共政策可以在保障所有人享有财产权、土地所有权方面发挥作用。在尼泊尔，由于过去男性总是优先享有土地所有权，一项允许女性拥有的土地可获得税收减免的政策，成功地在资源占有方面促进了性别平等（UN Women，2011）。在那些女性财产权利长期受到文化和法律歧视的社会环境中，这些政策措施非常重要。尽管消除不公需要多方面的共同努力，但是法律和政策无疑具有独一无二和无可比拟的作用。最关键的是，国家法律和政策可以带来有效的大规模解决方案，同时支持其他项目或较小规模的努力来减少不平等。
然而，尽管法律和政策的广泛实施已经显示出在创造更公平竞争环境中的潜力，但是历史和现实表明，法律本身也可能蕴含着不公，这同样会造成重大影响。例如，在美国，由于一些限制性契约和排斥性区划政策以及G.I.法案（*即美国1944年通过的《退伍军人安置法案》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944），旨在为退伍军人提供免费的大学或者技校教育，以及一年的失业补助。——译者注）在实施中的种族歧视，非裔美国家庭完全丧失了通过持有房屋积累财富的机会。这些政策和措施，正是导致今天种族之间财富差距巨大的根本原因（Shapiro，2006）。
此外，法律本身蕴含的歧视不仅仅是历史形成的，也被现有的法律和政策强化，这在性取向和性别认同领域体现得很明显。由于存在禁止同性婚姻等歧视性法律条款，以及对性少数群体的就业歧视缺乏必要的法律规制，全球许多地区的LGBT人群（*包括女同性恋者（Lesbians）、男同性恋者（Gays）、双性恋者（Bisexuals）与跨性别者（Transgender）。——译者注）面临更大的经济安全风险和健康风险（Raub et al.，2016a）。这些例子突显了在促进经济机会均等的所有努力中，跨领域的反歧视承诺至关重要。而且这些例子清楚地表明，法律和政策决定了所有人是否有平等获得机会的权利。然而，尽管几乎每一个国家都会签署全球协议，比如《世界人权宣言》和《儿童权利公约》，承诺促进所有人的权利平等，但是极少有国家针对这些承诺的目标制定了完善的立法。
对各国法律和政策文本的定量分析和比较研究，能够督促各国将减少不平等的承诺转化为实际行动，并提供快速了解全球在某个目标上取得行动进展的工具。最根本的是，这些文本可以帮助我们评估各国现有法律在支持机会均等的四个支柱方面的效果，这四个支柱即儿童早期健康、经济机会、权利平等和非歧视，以及韧性基础（见图1）。同时，法律和政策文本的历史纵向比较还可以帮助我们了解加强法律保护和补齐关键短板方面的进展情况。最后，通过将各国政策文本与家庭的经济状况、健康状况和幸福感调查数据进行相关分析，可以严格评估旨在扩大平等的立法改革的影响和成效。下一节，我们将阐述各国法律在促进机会均等方面的效果，以及涉及四个支柱的关键法律和政策随着时间推移发生了怎样的变化。
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