通过法律和政策保障机会均等：全球进展和接续挑战

请务必在总结开头增加这段话：本文由第三方AI基于财新文章[https://a.caixin.com/i3BAiqZr](https://a.caixin.com/i3BAiqZr)提炼总结而成，可能与原文真实意图存在偏差。不代表财新观点和立场。推荐点击链接阅读原文细致比对和校验。

2.检视法律和政策的全球进展

　　过去几十年间，全球在促进机会均等方面取得了积极进展。例如，2000年以来，全球未能上小学的儿童数量已经减少了4 000多万（UN，2015）。虽然这一成绩是一系列措施组合拳的结果，但是法律和政策的变革发挥了关键作用。例如，1990年以来，小学教育免费已经成为全球普遍现象，截至2014年，89%的低收入国家、97%的中等收入国家和100%的高收入国家已经实现了小学免学费，这充分说明公共政策在消除教育机会不公方面的巨大作用（Heymann and McNeill，2013；De Guzman Chorny et al.，2014；Heymann，Raub and Cassola，2014）。随着各国加大对平等的法律保护在全球越来越常见，包括立法保护青少年完成学业而非过早就业，出台政策保障男女员工在工作的同时照顾好家庭，导致机会均等的范围不断扩大（Heymann and McNeill，2013；Heymann，McNeill and Raub 2014，2015；Waisath et al.，2014）。

　　尽管如此，在许多关键领域依然存在机会不公。尽管全球小学入学率已经显著提高，但是截至2013年，仍有约6 500万初中阶段的应受教育儿童未能入学（UNICEF，2016）。发展中国家近三分之一的女童18岁之前结婚，全球近三分之一国家的女性法定最低结婚年龄比男性小（UN Population Fund，2012；Arthur et al.，2014），这会降低女性的中学教育完成率，也显著增加了孕产妇和婴幼儿的死亡风险。尽管产假制度已经成为各国的通行政策，但只有少数国家出台了男性产假，这制约了家庭、工作领域的机会均等（Heymann and McNeill，2013；Raub et al.，2014）。尽管各国宪法对权利平等的保障已越来越常见，但是对残疾人、性少数群体的保护不足，这已对全球机会均等产生了实质性影响。在未来几十年中，法律和政策可以在弥补这些短板和实现更广泛的机会均等方面发挥关键作用。

　　2.1健康发展

　　人们长期以来形成的一个广泛共识是，儿童早期健康发展对一个人一生的机会均等具有基础性作用（Shonkoff and Phillips，2000）。为所有儿童创造健康成长的环境，应该从支持他们的父母开始。

　　对低收入国家和中等收入国家的研究发现，更长的产假与更高的疫苗接种率（Hajizadeh et al.，2015）、更低的婴幼儿死亡率（Nandi et al.，2016）密切相关。带薪产假有助于女性产后恢复、建立更亲密的亲子关系、更易接受产后护理。

　　带薪产假能够降低婴幼儿死亡率，还能够帮助产妇开奶和持续进行母乳喂养，这是儿童健康干预最有效的手段之一。在出生后头6个月里接受纯母乳喂养的婴幼儿与非母乳喂养的婴幼儿相比，前者的死亡风险为后者的1/4。另外，母乳喂养还与改善神经认知发育和降低糖尿病等慢性病发病率密切相关（Jones et al.，1998；Eidelman and Feldma，2004；Black et al.，2008）。尽管世界卫生组织建议所有婴幼儿在出生后头6个月里接受纯母乳喂养，但是对于产后必须马上重返工作岗位的产妇来说，要做到这一点，普遍面临着几乎无法逾越的障碍。这也能够解释世界各国6个月以下婴幼儿纯母乳喂养率从1%到89%的巨大差异（World Bank，2016）。近几十年来，世界各国带薪产假的可及性和时长均有所增加，55%的国家提供至少14周的产假，这也是国际劳工组织提出的最低标准。

　　对于希望或需要在生育后6个月内重返工作岗位的母亲，带薪哺乳假提供了一种经济高效且互补的政策方法，可以促进专门的母乳喂养，前提是女性有足够的时间进行哺乳或泵奶，并且可以获得足够的冷藏设施来保存泵出的母乳。产假与母乳喂养之间的正向关系是显而易见的，而且有关研究也证实了这一点：一项对182个国家的横向初步研究显示，提供至少6个月的带薪产假，可以使6个月及以下婴幼儿的纯母乳喂养率提高8.86个百分点（Heymann，Raub and Earle，2013）。截至2014年，71%的国家提供了至少6个月的带薪产假，还有1%的国家提供无薪产假。加大提供带薪产假的政策力度，可以促进全球婴幼儿的早期健康，并为婴幼儿母亲参与劳动力市场提供支持（Atabay et al.，2015）。

　　父母照料对促进子女在婴幼儿时期的健康发挥着至关重要的作用。但是，对于那些在职父母来说，如果不被允许在工作期间请假育儿，他们就很难为子女健康提供必要的照顾。如果非要那样做，就要冒着收入或就业损失的风险。截至2014年，仅有40%的国家专为促进儿童健康出台了父母产假，56%（刚刚超过一半）的国家出台了可用于育儿的某种休假政策。

　　保障儿童的教育机会均等，对一个人一生的经济机会均等具有基础性作用。个体受教育程度越高，在劳动力市场中的表现越好，这已有充分证明。此外，教育也直接影响下一代的健康和幸福。一项覆盖175个国家、跨越40年的历时研究显示，女性受教育程度的提升对儿童死亡率下降的贡献超过50%（Gakidou et al.，2010）。中等教育的作用尤为关键。研究发现，女性接受中等教育，除了使收入提高25%，还能显著减少孕产妇死亡率、降低生育率以及改善儿童健康和营养状况（Schultz，2002；Abuya，Ciera and Kimani-Murage，2012；Klugman et al.，2014；UNESCO，2014）。

　　保障所有儿童都能接受教育，需要通过制定政策，缓解或消除入学费用负担，包括直接负担，比如学费。虽然绝大多数国家已经消除了小学费用负担，但是中学学费负担仍很常见：86%的国家的中等教育入学时是免费的，但只有75%的国家的中学教育全过程免费。在有据可查的150个国家中，81个国家（占54%）高等教育免费。

　　保障学生免费入学，需要资源支撑和政府投入。各国资源占有的不平衡，能够解释为何提供免费中等教育和高等教育的全球一致承诺只能“逐步实现”。而尚未实现的状况表明一个国家的努力程度和受到的资源约束。尚未实现免费中等教育的国家中，近一半国家的教育经费投入占GDP比重少于4%，表明这些国家的决策者缺乏应有的决心或者受到了资源的严重制约，这都限制了青年的受教育机会（Heymann and McNeill，2013）。解决此问题需双管齐下：一方面各国应尽其所能加大教育投入，另一方面国际社会应帮助最贫困国家提高经济发展水平。

　　此外，还有许多国家未对残疾儿童受教育权利给予充分的法律保护。残疾儿童的辍学率远高于同龄的普通儿童，残疾女童入学面临的困难更多。一项对13个发展中国家的研究显示，6~11岁残疾儿童与同龄普通儿童的入学率差距，从印度的10个百分点到印度尼西亚的近60个百分点不等，年龄较大的儿童之间的差距更大（Filmer，2008）。

　　一系列研究发现，融合教育比单设的特殊教育更有利于改善残疾学生的学习（Ruijs and Peetsma，2009；Ruijs，Peetsma and van der Veen，2010）。截至2014年，44%的国家已制定政策，允许残疾学生与普通学生随班就读，39%的国家允许残疾学生与普通学生同校学习。然而，还有13%的国家只允许残疾学生在特殊学校学习，5%的国家不为残疾学生提供任何公共支持。

　　最后一点，一般认为，童工和童婚严重威胁儿童受教育机会。童工现象在很大程度上受到经济环境影响，治理的长期策略是通过政策支持父母充分就业和体面工作，确保家庭能够满足其基本需求。

　　此外，从法律上禁止童工和童婚，尤其是与免费的义务教育政策配合，可以显著提升入学率和规范化水平。虽然近年来童工现象有所减少，但根据国际劳工组织（ILO）的数据，截至2012年，仍有超过1.68亿的5~17岁儿童在工作，其中有8 500万儿童从事危险工作（ILO，2013）。对尼泊尔、玻利维亚、委内瑞拉和加纳等国的研究发现，相对于同龄的普通儿童，童工学业完成程度偏低（Psacharopoulos，1997；Ray，2000；Doocy et al.，2007）。尽管禁止童工问题十分复杂，但是研究证实，法律确实大有可为。2013年一项对全球185个国家儿童劳工法律的比较研究显示，如果法定最低就业年龄设定为15岁或以上，则女童中等教育净入学率可提高9.5个百分点，男童则提高7.8个百分点。

　　截至2012年，43%的国家规定儿童年满16岁才能从事全职工作，74%的国家规定18岁以下儿童禁止从事危险工作。但是，考虑到法律规定有漏洞，比如兼职或在家族企业中工作，仅有53%的国家真正消除18岁以下儿童从事危险工作的现象。

　　同样，近年来童婚现象也显著减少，对女童的法律保护明显增强。但是，各国法律仍然存在短板，加上现有法律的执行力不足，保证所有儿童尤其是女童顺利完成学业仍然面临巨大挑战。例如，在整个非洲地区，女童结婚年龄每提前一年，识字率、中等教育入学率、中等教育完成率分别降低7.5、9.6、7.5个百分点（Nguyen and Wodon，2014）。

　　截至2013年，88%的国家将女性法定最低结婚年龄设定为18岁或以上。然而，问题是童婚立法通常有许多漏洞，比如法律允许法定最低结婚年龄以下的女童，在经父母同意或者习俗、宗教法律许可的情况下结婚。鉴于大多数童婚都是在父母同意或参与下发生的，豁免政策严重破坏了法律的保护作用；52%的国家规定经父母同意，18岁以下女童可以结婚，22%的国家允许15岁及以下女童结婚。尽管过去20年里，我们在儿童保护的立法方面取得了成就，但是继续补齐法律的短板缺项，对于促进教育机会均等依然至关重要。

　　2.2经济机会

　　从本质上讲，经济机会是指每个人都有权利获得一份好的工作。长期以来，这被认为是个体摆脱贫困的关键途径。为实现这一目标，国家有责任通过实施就业非歧视原则，为劳动力市场创造公平竞争的环境，包括确保每一个人都能劳有所得，在人生各个阶段实现工作和生活的平衡。

　　关于最低工资的争论在于，一派认为它是确保每一个家庭能够保障基本生活需求的强有力工具，另一派则认为提高最低工资会拉升劳动力成本，减少就业需求，可能导致穷人失去工作。问题在于，这一判断需要实证研究的支撑，因为工资提升也会扩大商品需求。对发展中国家的研究经常显示，提高最低工资可以降低一国的贫困率（Lustig and McLeod，1997；Saget，2001）。进一步研究还发现，即使最低工资的些许提升，也会对家庭健康和福祉产生积极影响。重要的是，提高正规部门最低工资，也会对非正规部门的平均收入产生“影子效应”（Maloney and Mendez，2004；Khamis，2008；Biero，Garibaldi and Ribeiro，2010），对于大多数人在非正规部门就业的经济体来说，将最低工资提升至适当水平是当务之急。需要注意的是，许多国家的经验都证明，最低工资的正常增长，基本不会导致就业损失（Rama，2001；Betcherman，2015；Bhorat，Kanbur and Stanwix，2015；Hohberg and Lay，2015）。截至2012年，65%的国家制定的最低工资足以让三口之家（一对父母抚养一个孩子）生活在全球贫困线（按购买力平价计算日均2美元收入的标准）之上。然而，还有23%的国家的最低工资少于这个已经很低的全球贫困线，12%的国家未对最低工资立法。

　　如果不能做到同工同酬，劳有所得将难以实现。男女同工不同酬现象最为常见，种族歧视以及其他方面的就业歧视造成的薪酬差距甚至更大。研究发现，尽管男性和女性的薪酬差距部分是因为男女职业隔离以及女性更多地在低工资部门工作，但是性别歧视仍是造成男女薪酬差距的重要因素。例如，国际劳工组织的一项对38个经济体的工资研究发现，除了受教育程度、经验、地区等可测的劳动力市场特征差异，还有一些“无法说明的因素”对男女薪酬差距产生了影响（ILO，2015）。同样，妇女政策研究所的研究也显示，在美国108种常见的职业中，除四种职业，女性收入的中位数都低于男性，表明性别歧视仍是影响男女薪酬差距的重要因素（Hegewisch and DuMonthier，2016）。

　　宪法在法律中占有首要地位，是保障同工同酬权利极为有力的手段。然而，也有许多国家选择了立法方式来保障这一权利，即使它们的宪法中没有明确规定。法律除了确立同工同酬的原则，还可以发挥实际作用。例如，作为希腊财政紧缩改革的一部分，立法者计划将25岁以上员工的最低工资降低22%、25岁以下员工的最低工资降低32%。结果，一位遭遇降薪的年轻人以遭到差别待遇为由向法院提起诉讼，并成功地让法院判定32%的降薪政策无效，理由是违反宪法关于保障同工同酬权利的规定（Theodoridis，2015）。截至2014年，21%的宪法关于同工同酬的规定是针对性别平等的，10%是针对种族平等的。

　　除了同工同酬和劳有所得，更深层次的就业平等还包括所有人可以平衡好工作和家庭照顾责任的关系。如前所述，带薪产假已几近普及，但是提供男性带薪产假的国家还极少。确保父母双方都能休假育儿，对于男性在家庭中的权利平等和女性在工作中的权利平等至关重要。

　　尽管研究表明，在提供可由父母双方分享的产假的情况下，男性更可能休产假，但是，仅有40%的国家明确为男性提供产假或者鼓励男性休假，只有8%的国家提供可由父母双方分享的产假。4%的国家通过设置男性专有产假或者为父母双方分享的产假提供奖励等措施，鼓励男性休产假。这些有针对性的措施可以有效提升男性休产假的比例，进而促进父母双方在育儿、家务方面更平等地分担责任（Tanaka and Waldfogel，2007）。

　　从全球范围看，由于女性在非正规部门就业比例较高，性别平等政策向非正规部门充分覆盖至关重要。像带薪产假这样的政策，政府一般可以将其设计成社会保险的形式，这样就可以覆盖所有人，而不论他们是否受雇于正规部门。

　　2.3韧性基础

　　为保持经济强劲势头和保障人人享有经济参与的机会，必须保证每个家庭在经济脆弱期能从暂时困境中迅速恢复并获得基本生活保障。为个体在遭受疾病、失业和老年风险时提供基本保障，对于家庭恢复自立以及更大范围的经济稳定，具有十分重要的作用。

　　保障劳动力韧性的一项关键政策是带薪病假。带病工作降低生产率，增加工伤发生概率，也会导致疾病相互传染。带薪病假可让员工在家康复，并受到就业保护和一定程度的收入保障。

　　截至2012年，全球90%的国家提供带薪病假，70%的国家允许员工从病后第一天起休病假。提供病后第一天起始的病假，对于降低疾病向其他员工、客户或顾客传染的风险至关重要。除了那些提供带薪病假的国家，还有2%的国家提供无薪病假。尽管无薪病假已经提供了亟须的就业保护，但是低薪员工可能因其他方面的经济压力而无法享受此项福利。例如，美国最近开展的一项研究显示，无带薪病假的员工比有带薪病假的员工延迟或完全放弃必要医疗诊治的概率高3倍（DeRigne，Stoddard-Dare and Quinn，2016）。

　　抵抗挫折的另一项关键政策是失业保险，这在全球经济波动导致普遍的失业时尤为重要。保证失业人员仍然能够维持基本生活，不仅对个人和家庭，而且对整个国家的经济发展都至关重要。比如在2008年全球经济危机期间，美国失业保险制度在防止家庭陷入贫困方面发挥了关键作用。仅2009年，失业救济金就使330万美国人（包括100万儿童）摆脱了贫困（Sherman，2010）。

　　从全球来看，90%的国家为失业人员提供了某种形式的收入保障。但是，29%的国家将自雇人员排除在外，还有45%的国家仅提供遣散费。38%的国家提供至少26周的失业救济金，这是国际劳工组织推荐的最低标准（ILO，1988）。在31%的国家中，按购买力平价调整后的美元计算，一个拿最低工资的员工日均收入超过2美元（联合国采用的全球贫困线标准），足以养活自己加上一名家庭成员。

　　最后一点，一个设计完备的养老金计划在为老年人口提供收入保障、防止贫困方面发挥着重要作用。为女性提供退休收入保障尤为重要，因为从历史上看，由于女性在职时工资偏低以及因抚养子女长时间脱离工作岗位，导致储蓄比较少，她们年老后面临更高的致贫风险。同样，在非正规部门工作的人很难有机会获得雇主提供的退休储蓄计划，他们年老后更容易陷入贫困。非缴费型养老金可以让所有人，无论他（她）从前收入多少、在正规部门工作时间长短，都能在年老后获得收入保障，这有助于缓解劳动力市场的性别不平等和其他形式的不平等。

　　截至2012年，4%的国家仅提供非缴费型养老金，43%的国家同时提供非缴费型养老金和缴费型养老金。扩展非缴费型养老金能够为退休保障提供更广泛的基础。在促进老年收入平等方面需要考虑的重要因素还包括：缴费型养老金的等待期能否更短，最低就业年限和缴费标准能否更低，国家能否为遗属或丧偶者提供充足的收入保障，养老金领取者是否可以继续带薪工作。

　　2.4歧视和平等

　　在所有领域中，对平等和非歧视原则做出最基本的承诺至关重要，这关乎所有人，不分性别、种族/民族、阶层、宗教信仰、性取向或性别认同、迁徙状况或者其他常见的歧视因素，都平等享有发展机会、公共服务和社会福利的权利。虽然立法也是十分必要的，但是将反歧视原则庄严地载入宪法是保障平等的最有效手段：一般来说，宪法是一个国家保障权利平等的关键机制，是反歧视斗争或立法的基础，也具有宣扬一国价值观的重要功能。

　　更进一步说，各国宪法对平等和非歧视的保护，对于促进不同领域中的机会均等都发挥了重要作用。仅2016年上半年，运用宪法保障平等的原则，就在哥伦比亚实现了同性婚姻权利（Brodzinsky，2016）；在菲律宾确定了父母不详的弃婴作为“自然出生的公民”具备竞选资格（Gatmaytan，2016）；在印度允许女性进入过去长期只对男性开放的寺庙（Kapur，2016）。从全球看，几乎所有的宪法文本都会就保护性别平等做出某种规定。而且随着时间的推移，明确提出性别平等或保障女性权利的规定都会显著增加，与国际法的变化趋势一致（Cassola et al.，2014）。然而，仍有16%的国家的宪法未明确提出保障性别平等或非歧视，而8%的国家的宪法虽然提出保障性别平等，但是又赋予习惯法或宗教法优先适用性，这可能会威胁妇女和女童的权益。

　　很少有国家在其宪法中明确规定反对种族或民族歧视的保护条款，但这些保护条款在新近颁布的宪法中越来越普遍（Heymann，McNeill and Raub，2015）。76%的国家宪法提出保护种族/民族平等或者反对种族/民族歧视，而21%的国家宪法提出希望实现种族/民族平等或者提出不明确涉及种族/民族的一般平等原则。

　　相比种族平等和性别平等，明确提出保障残疾人机会均等或禁止歧视残疾人的国家更少。只有22%的国家明确提出保障残疾人平等，2%的国家仅规定残疾人在特定条件下的权利保护。当然，与种族平等和性别平等一样，随着时间的推移，各国宪法关于禁止歧视残疾人的规定也会越来越常见。2000年至2014年5月制定的宪法中，包含保障残疾人权利平等条款的占68%，21世纪第一个十年制定的宪法中，这一比例为43%，而20世纪90年代为23%，1990年以前仅有11%（Raub et al.，2016）。特别是在过去几十年里，对残疾人的认识从“医学模式”转向“社会模式”，这对宪法制定和关键性立法产生了重要影响，“医学模式”将残疾视为个体的先天特征，“社会模式”则将残疾视为个体参与社会的障碍。这一认识转变要求宪法在宣传、营造平等和包容的文化准则上发挥作用。

　　少数国家的宪法明确规定了反就业歧视的保护条款，其中有25%明确禁止性别歧视，13%明确禁止种族/民族歧视，10%明确禁止残疾人歧视。这些很有针对性的保护条款，亦可以增进宪法规定的其他方面的权利平等，并为就业机会均等提供强有力的法律保障。