*Kathryn Judge，哥伦比亚大学法学院法学Harvey J.Goldschmid讲席教授，《金融监管杂志》编辑，欧洲公司治理研究所研究员，布鲁金斯学会和芝加哥布斯商学院联合组织的金融稳定工作组成员，主要研究领域为金融市场、金融监管和监管架构。作者感谢Lawrence Baxter、Peter Conti Brow、Erik Gerding、Jeff Gordon、Robert Jackson、Avery Katz、Brett McDonnell、Robert Scott、Charles Whitehead，以及如下会议的参与者对本文初稿的有益评价：哥伦比亚大学法学院教师研讨会（Faculty Workshop），弗吉尼亚大学法和经济学学术研讨会（Law and Economics Colloquium）、科罗拉多大学初级商法会议（Junior Business Law Conference）、康奈尔法学院金融监管会议，加州大学洛杉矶分校初级商法教师论坛（Junior Business Law Faculty Forum）。Jennifer Gaudette、Dylan Hansen、邱丽娜（Lena Qiu）和Lenyy Traps 提供了非常出色的研究协助。原文刊载于 UCLA Law Review，2013，vol 60，第1262—1322页。
引言
美国和其他国家都在从根本上反思如何更好地监管银行。2007—2008年的金融危机引发了全球重构21世纪的金融监管体系。迄今为止的大多数改变都是为了直接应对危机暴露的弱点。然而，金融监管体系的设计能否成功应对挑战，取决于政策制定者能否不仅仅关注引发危机的直接原因，而且思考近几十年来金融体系的演变，以及这些变化的重要意义。本文揭示了上述发展轨迹，并为政策制定者建立更稳定的金融体系提供经验和教训。
过去30年，金融体系最重要的变化之一是银行和银行业务的转型。（*银行一词有多种解释，有些人认为它包括“任何金融中介机构……无论是否……受银行监管机构的监管”。Richard A.Posner，The Crisis of Capitalist Democracy，第9页（2010）。本文采用一种中间方法。它仅将该术语用于受银行或银行控股公司监管的公司，但也包括在危机前不被视为传统银行的金融机构。）传统上，与银行互动的主要群体是消费者与企业。银行吸收存款并发放贷款，促进期限转换并发挥信用中介作用。目前，银行依然从事这些活动，而且它们仍然是许多社区银行的主要活动。但是，新型银行出现并主导了金融蓝图：复杂的大规模金融机构（即“综合性银行”）。（**分析的重点是那些在银行业占据主导地位的最大、最复杂的机构，见下文第1.2节，但大部分分析延伸到更广泛的银行机构。）除了吸收存款和发放贷款，综合性银行还广泛参与其他活动，包括使用信用违约掉期和其他衍生品来重新配置风险，为证券和其他金融工具创设市场，以及从事其他交易活动。（***见下文第1.2节。）这些活动大大增加了银行同业风险敞口。与此同时，利用证券化等金融创新，银行能够将其贷款在二级市场销售，而非持有至到期，综合性银行因而减少了对消费者和企业的直接信用风险敞口。因此，当今综合性银行的信用风险主要来源于其他银行。（****见下文第2.2节。）
银行业务的这种转型已经显而易见。（*****见下文第1.1节。）政策制定者和其他机构都适应了这一发展，并认识到银行之间联系加强产生的连锁反应可能会加大金融体系的脆弱性。（******例如，Daniel K.Tarullo，Member，Bd.of Governors of the Fed.Reserve Sys.，Remarks at the Brookings Institution Conference on Structuring the Financial Industry to Enhance Economic Growth and Stability，Industry Structure and Systemic Risk Regulation 2（Dec.4，2012），可从以下网址获得：http：//www.federalreserve.gov/newsevents/speech/tarullo20121204a.htm（指出“大型金融机构之间的交易几乎是持续不断的，并经常维持承载着大量未来义务的合同关系”，这意味着“与其他行业的公司相比，大多数金融机构的日常运营在更大程度上取决于其竞争对手的状况”）。）它们也开始做出回应。（*******例如，Office of the Comptroller of the Currency，Fed.Deposit Ins.Corp.，Bd.of Governors of the Fed.Reserve Sys.& Office of Thrift Supervision，Interagency Supervisory Guidance on Counterparty Credit Risk Management 2（2011）（下文用：Interagency Guidance）（在管理“交易对手可能违约或信誉恶化的风险”方面，提出“健全的做法和监管预期”；包括监测和汇总个别交易对手的风险敞口，定期评估交易对手的信用度，并根据这些评估调整与交易对手相关的（转下页）例如，A银行的监管机构试图确保A银行拥有风险管理系统，使之能够监管B银行的信用风险，（接上页）限额）；Lending Limits，77 Fed.Reg.37，265（2012年6月21日提议）（编入12 C.F.R.pts.32，159 &160）（下文用：Lending Limits）（建议扩大信用风险敞口的定义，并对 OCC 管辖下的银行对另一实体的最大信用风险敞口施加更严格的限制）；Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，79 Fed.Reg.594，600（2012年1月5日提议）（编入12 C.F.R.pt.252）（下文用：Enhanced Prudential Standards）（使类似建议适用于美联储管辖下的银行，并提出旨在改善银行风险管理实践的其他规则）。）并根据B银行风险状况的变化调整其信用风险敞口。这种监管的目的是减少因B银行陷入困境给A银行造成损失的风险。然而，关于A银行监测B银行与B银行自律对B银行的影响，则较少得到研究。这就是本文要讨论的重点。本文建立在如下简单的观点之上：如果A银行惩罚B银行的某些特定行为，那么A银行对B银行施加的惩罚将改变B银行的激励，进而改变它的业务活动。
研究重点的这一转向提供了看待银行同业业务的两种重要观点。首先，本文的研究显示，如今银行受到的市场约束（market discpiline）比人们普遍认为的要严格得多。政策制定者和学者长期支持利用市场来约束银行。（*见下文第1.2节。）然而，市场约束的倡导者在讨论这一主题的时候，往往关注某类可识别的利益相关者，如存款人或次级债券持有人，然后研究他们监管或约束银行的激励。（**同上。）有些评论者认为银行之间可能非常适合相互约束，但他们往往认为，为了使银行有足够的激励相互监督和约束，对银行的监管就必须做出某些调整。（***也可参见Mark J.Roe，The Derivatives Market s Payment Priorities as Financial Crisis Accelerator，63 Stan.L.Rev.，第539页、第555—556页（2011）［承认衍生品交易对手（主要是银行）更有可能拥有约束其他银行所需的必要技能，同时，假定由于破产法给予衍生品交易对手的保护，银行缺乏足够的激励来约束其他银行］。另见脚注65-66中引用的资料来源及其说明。）本文挑战了这一假设。银行之间的关系通常错综复杂。当银行逐渐（而且必定很快）将不同关系产生的信用风险敞口汇集在一起时，银行相互之间形成了巨大的经济敞口。（****Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§ 165（e）（3），124 Stat.1376，1428（2010）（编入12 U.S.C.§5365）（扩大信用风险敞口的定义，除贷款和传统信用风险来源，还包括回购协议、逆回购、其他证券融资交易和衍生品交易）；Lending Limits，77 Fed Reg.37，272；Enhanced Prudential Standards，77 Fed Reg.600。）顶级金融机构往往是大型综合性银行，比如花旗、摩根士丹利、高盛，它们涉足不动产、医疗机构，乃至中央银行业务等。（*见下文第2.1节。）此外，最近的研究表明，综合性银行对其他单个银行和交易对手方的信用风险敞口往往接近该银行监管资本的25%。（**Letter from The Clearing House et al.，to Jennifer J.Johnson，Sec y，Bd.of Governors of the Fed.Reserve Sys.，附录C（Apr.27，2012）（下文用：Clearing House Letter to Fed）。）因此，银行除了适合完成监管任务，还有足够的经济激励监管和约束其他银行。这并不意味着银行是完美的监管和约束主体。但是，这表明银行同业约束是足够的市场力量，因此值得更多关注。（**见下文第2.4节。）
第二，本文强调市场约束的混合影响。部分影响明显是正面的。如果银行开始过度承担风险，其他银行应当注意和回应。银行这样做有自利方面的原因，也即它不希望承担过度的信用风险，除非得到相应的补偿。因此，银行的自利活动通过阻止其他银行过度承担风险并惩罚它们而促进了社会福利。挑战在于，银行的利益和社会利益并不总是一致，一旦它们背离，同业约束可能促使银行改变其业务活动来增加自身的利益，但使整个金融体系变得不稳定。
银行利益和社会利益之间的背离在金融危机时期尤其明显，原因在于银行同业市场会收缩到远低于社会最优水平。这些引发了学者、决策者的较多关注，并成为美联储在银行面临流动性短缺时充当最后贷款人的主要理由。（***见下文第3.2节。）然而，即使在非金融危机时期，这种可能的政府干预也会带来其他矛盾。对银行大而不能倒的认知改变了银行对手方和其他债权人与银行合作的意愿。（****见下文第1.1节。）银行越大，政府为了避免银行破产带来的社会成本，就越要保护银行，银行债权人就越不需要担心银行的财务健康状况。
不过，银行规模并不是导致银行倒闭的社会成本远大于银行及其利益相关者所受的损失，并使政府出手救助的唯一原因。银行之间的相互关联太过紧密或者关联性过强，政府救助银行的可能性也会增大，银行同业约束也许可以发挥非常重要的作用，使银行从此类约束行为中获益。（*****当一家银行的风险状况与其他银行的风险情况相似时，它的关联性太强，这使得相关银行很可能同时面临财务困境，决策者在决定是否干预时需要考虑其集体失败的社会成本。见下文第3.2节。）银行同业约束可能鼓励银行更加相互关联。因为当一家银行与另一家银行建立新的关系时，它会获得双重收益。随着银行与其他银行的关联增强，它获得救助的可能性也随之增加。此外，如果一家银行获得救助的可能性增大，则其他银行承担的与该银行相关的信用风险也在边际上下降。同样，为了评估一家银行面临的风险是否和其他银行的风险敞口密切相关，当事人不仅需要了解该银行的风险状况，也需要了解其他银行的风险状况。典型的次级债务人缺乏通过额外的尽职调查得到更多信息的激励。相较而言，典型的综合性银行已经与其他银行合作且彼此监督。因此，综合性银行通常拥有必要的信息，可以明智地判断一家银行的风险状况是否与其他银行相关，使它们能够以奖励的方式对银行改变这方面的风险状况做出回应。本文将关注这些动态，并揭示银行同业约束如何作为一种机制发挥作用，使银行可以获得隐含在政府救助可能性中的政府补贴。本文还将说明银行同业约束如何放大系统性风险。
关注市场约束的混合影响是本文对市场约束的新一代研究文献做出的贡献之一。次贷危机之后，市场约束的概念已不再流行，这是可以理解的。早期市场约束的支持者通常认为市场参与者的自利行为可以用来建立一个稳定的金融体系，并实现其他社会价值。（*例如，The Financial Crisis and the Role of the Federal Regulators： Hearing Before the H.Comm.on Oversight and Gov t Reform，110th Cong.16-18（2008）（美联储前主席艾伦·格林斯潘的陈述）。）次贷危机揭示了这种假设的谬误之处。市场参与者的私人利益与社会利益远非完全一致，市场参与者可能犯错，就像监管者一样。然而，我们无法忽略市场约束。如果市场约束会诱发社会次优行为，那么了解市场约束就能为确定值得特别监管关注的领域提供有价值的指导。正如《多德-弗兰克法案》多次延期执行所表明的，将维持金融体系稳定的全部责任移交给监管机构将压垮这些机构。（**Davis Polk，Dodd Frank Progress Report 2（2013），http：//www.davispolk.com/files/Publication/900769d774f0474c9bce0014949f0685/Presentation/PublicationAttachment/3983137e639b4bbca901002b21e2e246/Apr2013_Dodd.Frank.Progress.Report.pdf（注意到“截至2013年4月1日，共有279个《多德-弗兰克法案》规则制定要求的截止日期已过……其中176个（63.1%）未通过，103个（36.9%）已达到最终规则”，“监管机构尚未发布176个未通过规则中的65个提案”）。）一旦认识到监管资源的有限性以及监管机构和市场约束除了激励不同，通常技能也不同，我们就可以将市场约束用作路线图，帮助确立监管的优先事项，并决定如何最优地利用监管资源。
本文的主要目的是引起人们对银行同业约束力量的关注并阐明其影响，与此同时，就政策制定者如何回应这些影响给出建议。本文揭示的动态变化将进一步支持许多正在进行的改革。例如，《多德-弗兰克法案》的有序清算条款成功地减少了政府救助银行的可能性，也将减轻银行同业约束的不利影响。（*Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111 203，tit.II，124 Stat.第1376页、第1442—1520页［编入12 U.S.C.§§ 5381-5394（Supp.V 2011）］。）但是，这些变化并不能说明由于银行同业约束而推动进一步改革的必要性。这些改革永远不可能消除政府救助的可能性，银行同业约束仍有其积极作用，而现有制度并没有发挥这些作用。（**见下文第1.2节。）
本文提出的政策建议并不全面，肯定也较为粗浅，其中的多数建议来自对银行和监管机构各自的能力所做的分析，而且一定程度上依赖有限的监管资源。此外，银行同业约束的影响较为复杂，银行和监管机构的技能组合不同，这表明我们应当明确监管的优先事项，以相应地补充、支持和抵消银行同业约束的影响。具体而言，本文建议，对于银行的传统业务活动，要减少监管资源的投入，对于监管机构因为特别动机和责任而关注的那些业务活动，则增加监管资源的投入，同时还要设法抵消银行同业约束的不良影响。
本文进一步指出，银行同业约束的影响，加上它带来的银行业转型，也许有必要从根本上反思银行审查（bank examination）的作用。更具体地说，现在可能是时候重新考虑是否应该继续要求银行审查机构对综合性银行的安全和稳健给出明确的结论。虽然银行审查机构的评估方法并没有公开，但银行和其他市场参与者不仅知道审查机构有义务对银行的健康状况得出明确结论，而且可能会依赖审查机构的这一义务。重新审视银行审查机构必须得出明确结论的要求，也许可以明确监管的界限，从而改善市场约束。这也有助于转向一种新制度，根据银行和监管机构各自的激励和能力，更有效地利用双方的力量。
本文共5节。第1节先讨论研究的背景，然后考虑对银行实施监管的主要理由和银行倒闭带来的社会成本。本节概述银行在过去20年中的主要变化，重点关注综合性银行的崛起。这些新的综合性银行以及它们之间的关联，是本文关注的核心。这一节的最后将对照市场约束的相关文献，分析银行同业约束。
第2节考察银行同业约束，利用银行风险敞口的公开信息，以表明其他银行是大多数综合性银行信用风险敞口的主要来源。本节还利用银行风险管理实践及其变化，证明为什么银行同业风险敞口可能转化为银行相互之间的积极监督。此外，这部分描述了银行同业约束的机制，进一步分析了银行管理同业活动产生的其他风险，如操作风险，分别促成银行同业约束的证据。本节最后分析了2007—2008年金融危机的重要性，以及危机并没有削弱本文主张的银行同业约束的重要性。
第3节讨论机构能力（institutional competence）和银行作为约束者的激励。这解释了为什么银行在相互监督和约束方面比其他市场参与者更加有效，并用实证证据证明了这种有效性。此外，本节还关注银行的利益如何系统地偏离社会最优利益，在此过程中，说明了银行同业约束如何导致银行以有利于相关银行的方式修正其行为，但导致了金融体系的脆弱性。因此，第3节阐释了银行同业约束可能产生的影响，并为我们考虑政策制定者应如何应对奠定了基础。
第4节讨论了银行监管的流程和主要的银行监管机构，这是就银行同业约束的政策后果提出有益建议所需的重要信息。本节强调银行审查机构相对于市场参与者享有的优势，包括内部获取信息和改变银行活动等一系列工具。本节还为监管机构如何利用自身优势提供了务实的建议。
第5节提出了推进银行同业约束的一些措施。本节从银行和监管者各自的激励和能力的角度，研究银行同业约束的政策含义并提出了可以采取的温和措施，以减少银行同业约束的不利后果，同时利用其有利于社会的一面。在这些提议的措施中，还包含具体的建议，例如，把银行同业市场帮助产生的信息作为确定银行支付存款保险保费的一个因素。最后，第5节说明本文的分析如何从根本上反思了银行审查的目的。
1.研究的背景
本节先介绍银行监管的理论依据，而后描述银行业性质的变化，以及在当前制度下市场约束的作用。（*本文讨论的许多问题，包括银行业的转型和银行同业约束的兴起，都是全球现象。尽管如此，有时考虑到背景和历史的重要性，本文在适当的时候侧重于讨论美国问题，并将美国的银行和监管机构作为重要的参照点。）
1.1银行业和银行业监管
在关于银行业监管的众多解释中，有两种解释占主导地位。（*参见Mark J.Flannery，Supervising Bank Safety and Soundness： Some Open Issues，Banking，92 Fed.Bank Atlanta Econ.Rev.，第83页、第85—86页（2007）（总结了银行监管的基本原理，并指出：存款保险造成的道德风险和银行倒闭的社会成本是两项最重要的因素）。）第一种和存款保险有关。由于银行将资本投资到贷款等长期资产中，所以，虽然银行从活期存款等短期负债中获得了大部分资本，但它本质上是不稳定的。（**Douglas W.Diamond & Philip H.Dybvig，Bank Runs，Deposit Insurance，and Liquidity，91 J.Pol.Econ.，第401页、第402—403页（1983）（这证明了为什么即使一家有偿付能力的银行也可能遭受严重的银行挤兑）。）没有一家银行有足够的流动性资产可用于满足所有储户的取款要求。存款保险消除了储户在银行一有陷入困境的迹象就抢先取回存款的冲动，使银行避免陷入流动性困境，促进了银行业的稳定，也有利于整个社会。（***同上，第418页。）但是，挑战在于存款保险会带来道德风险。如果储户依赖政府为存款提供保险，他们几乎没有激励去监管或约束银行的风险行为。（****Jens Forssb ck，Ownership Structure，Market Discipline，and Banks’Risk Taking Incentives Under Deposit Insurance，35 J.Banking & Fin.，第2666页（2011）（存款保险的作用是通过收取与银行风险水平、自身监督成本以及其他代理相关成本相称的风险溢价，消除了储户约束银行的激励……）；Jonathan R.Macey & Elizabeth H.Garrett，Market Discipline by Depositors： A Summary of the Theoretical and Empirical Arguments，5 Yale J.On Reg.，第215页、第220页（1988）（是把钱存入有保险、无风险的银行，以获得无风险回报率，还是把钱存入无保险、有风险的银行，以获得经风险调整后的更高回报率，对储户来说是无差异的……）。）其结果是，一家从事风险行为的银行能以相当优惠的条件从存款中获得资本，相比于一家奉行保守行为路线的银行，也不遑多让。由于更大的风险通常会带来更高的回报，有存款保险的银行就有过度承担风险的激励。（*****Forssb ck，见脚注 26，第2677页（存款保险……引入了对风险增加的补贴）；Jonathan R.Macey & Maureen OHara，Solving the Corporate Governance Problems of Banks： A Proposal，120 Banking L.J.，第326页、第328页（2003）（解释了存款保险实施本身就带来了监管成本——它激励了被保险银行的股东和管理者的过度冒险行为）。）
监管银行的第二个相关理由来自银行倒闭产生的社会成本，特别是在金融危机时期。正如最近的一项研究所示，系统性银行危机与资产价值的“深度和长期 ”下降、“产业和就业的大幅下降”以及政府债务的增加有关，在危机发生后，政府债务三年内平均增加了86%。（*Carmen M.Reinhart & Kenneth S.Rogoff，This Time Is Different： Eight Centuries of Financial Folly，2009，224.）由于这些成本远远超过了银行及其利益相关者的损失，银行缺乏必要的激励将其承担的风险限制在社会最优水平。当银行倒闭带来的外部性足够大时，政府通常会选择干预以防止银行倒闭，这进一步加剧了银行过度承担风险的激励，并将这一问题转化成道德风险。（**Darrell Duffie，How Big Banks Fail and What to Do About It ，第5页（2011）（众所周知，大而不能倒的金融机构在陷入困境时会得到支持，以遏制其对经济的破坏，这为大型金融机构承担低效风险提供了……激励，这是一个广为人知的道德风险的来源）。）
为减少上述道德风险来源，也有一些重要的尝试。基于风险的保费是减少存款保险带来的道德风险的一种主要机制。（***2 U.S.C.§ 1817（b）（2006）.）如果银行为存款保险支付的保费准确地反映了银行倒闭的可能性及银行倒闭带来的保险基金损失，那么，道德风险很大程度上就会消失。（****George J.Benston et al.，Perspectives on Safe And Sound Banking： Past，Present，and Future，230（1986）.）承担更大风险的银行通过支付更高的保费将这些决策的成本内部化。（*****同上，第231页。）然而，经验表明，基于风险的保费不是万灵药，并不能依靠它来减轻存款保险导致的道德风险。（******比较George J.Benston et al.，第227—243页（主张基于风险的保费）和Robert A.Eisenbeis，“Hindsight and Foresight about Safe and Sound Banking”，收录于 “Roundtable Discussion：Reflection on Twenty Years of Bank Regulatory Reform”，92 Fed.Bank of Atlanta Econ.Rev.，第124页（2007）（解释了将基于风险的存款保险付诸实践面临的挑战和对这类存款保险的重要性的过分强调），以及George Kaufman，“Some Further Thoughts About the Road to Safer Banking，”收录于“Roundtable Discussion： Reflection on Twenty Years of Bank Regulatory Reform”， 92 Fed.Bank of Atlanta Econ.Rev.，第135页（2007）（解释说，凭借事后分析和经验，他不再“迷恋与风险相关的联邦存款保险公司的事前存款保费”）。）银行虽然为存款保险支付了基于风险的保费，但保费使用的适当方式一直存在争议。（*******也可参见Assessments，Large Bank Pricing，76 Fed.Reg.10，672，10，676（Feb.25，2011）（编入12 C.F.R.pt.327）（描述了对大型银行支付的“保费”计算过程的拟议修改以及有关实施方面的未决问题）。）
还有一些尝试意在控制政府救助引发的道德风险。《多德-弗兰克法案》的一个核心目标是减少未来银行获得救助的可能性，其中一些条款有效地推进了这一目标。（*Lissa Lamkin Broome，The Dodd Frank Act： TARP Bailout Backlash and Too Big to Fail，15 N.C.Banking Inst.，第69页、第70页、第76—80页（2011）（描述了《多德-弗兰克法案》如何试图将“大而不能倒”改为“太大而会倒”，并概述了《多德-弗兰克法案》中旨在减少未来政府救助可能性的关键条款）。）例如，该法案试图使监管机构更容易关闭系统重要性银行，从而减少支持失败公司的诱惑。（**Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，tit.II，124 Stat.1376，1442-1520（2010）（编入 12 U.S.C.§§5381-5394（Supp.V2011）。）在国际层面，巴塞尔银行监管委员会这个银行业监管的主要跨国机构，也同样在修订其资本充足率和其他要求，以减少和打击政府救助导致的道德风险。（***Basel Comm.On Banking Supervision，Basel Ⅲ： A Global Regulatory Framework For More Resilient Banks And Banking Systems 7（2011）（以下用： Basel Ⅲ）（描述了《巴塞尔协议Ⅲ》如何寻求采取一种“综合方法”来应对系统重要性金融机构带来的挑战，其中可能包括“资本附加费、或有资本和自救债券”）。）这些改革包括努力让大而不能倒或者通过提高政府救助的概率来改变风险状况的银行，在持续经营的基础上，将额外成本内部化。
然而，长期以来，政府一直在试图减少道德风险。虽然这种努力有时成功地降低了市场对救助概率的预期，但这个问题从未被根除。（****也可参见Arthur E.Wilmarth，Jr.，Too Big to Fail，Too Few to Serve? The Potential Risks of Nationwide Banks，77 Iowa L.Rev.，第957页、第994—1001页（1992）（描述了1984年政府以“大而不能倒”为由救助伊利诺伊大陆银行后，限制道德风险的努力成败参半）。）而且许多人认为，2007—2008年金融危机肯定了如下原则：当一个机构破产的代价足够大时，政府必将出手干预，以挽救该机构。（*****Fin.Stability Oversight Council，2012 Annual Report 141（2012）（以下用：2012 Annual Report）（指出了 “许多观察人士将政府当局在最近的危机中采取的行动解释为公共部门为大型综合性银行提供隐性担保的证据”）。）亚当·列维京等学者从理论上证明完全消除政府救助这一道德风险来源是不可能的。（******Adam J.Levitin，In Defense of Bailouts，99 Geo.L.J.，第435页、第439页（2011）；也可参见Jonathan R.Macey & James P.Holdcroft，Jr.，Failure Is an Option：A Ersatz Antitrust Approach to Financial Regulation，120 Yale L.J.，第1368页、第1370页（2011）（认识到“政策制定者……无法令人信服地承诺不支持大型重要性金融机构”，并解释了这一挑战的棘手性）；Oliver Hart & Luigi Zingales，Curbing Risk on Wall Street，Nat l Affairs，Spring 2010，第21页（承认纾困往往是“对金融体系面临的非常现实的威胁做出的最切实可行的回应”）。）在列维京的分析中，“救助是现代经济体的一个固有特征”，因为任何事先可能采用的“标准化解决方法”，如果在危机真正发生时坚持执行，可能会导致“社会不能接受的”结果。（*Levitin，见脚注40，第439页。）面对这样的结果，政策制定者几乎肯定会找到一种方法，绕过他们事先制订的预案。（**同上。正如Levitin的分析表明的，救助一家倒闭机构的决定是由政治经济因素驱动的，也是由实际经济因素决定的，前者权重更大，或者二者同等重要。因此，虽然本文重点讨论的是用允许一家机构倒闭带来的系统性成本来证明救助是合理的情况，但很可能存在更多的情况，其中救助是完全可预测的，从而影响债权人对与某一特定机构合作的风险所做的评估。）因此，只要银行倒闭会给银行及其利益相关者以外的其他各方带来成本，救助的可能性就不会降为零。
考虑到银行倒闭可能产生的外部效应，以及存款保险和不可避免的政府救助带来的道德风险，政府长期以来对银行实施了一系列监管。正如巴塞尔银行监管委员会提出的三大 “支柱”表明的，最常用来限制银行冒险的工具是：（1）资本充足率要求，（2）监管监督，以及（3）市场约束。（***参见Basel Ⅲ，见脚注37；Basel Comm.On Banking Supervision，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards： A Revised Framework（2005）。）许多国家以各种方式补充这些措施，如美国的“沃尔克规则”，它限制了银行可以从事的活动类型，英国的新规则要求银行将其核心贷款部门与其他风险较高的活动相隔离。（****Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§ 619，124 Stat.1376，1620-31（2010 & Supp.2012）（编入12 U.S.C.§ 1851）（对商业银行从事自营交易和进行某些类型投资的能力施加了一系列新的限制）；Paul Hannon，U.K.Sticks With Banking Reforms，Wall St.J.（May 6，2012，7：17 pm），http：//online.wsj.com/article/SB10001424052702304451104577388041493093010.html（声明“英国政府……正在通过按部就班式的立法，保护银行零售业务免受银行更高风险的投资活动的影响”）。）
1.2银行业性质的变化
虽然银行在经济运行中的重要地位保持不变，但银行的性质改变了。过去几十年中，商业银行的数量下降了一半，传统商业银行的规模扩大了两倍多，证券化创造了贷款的二级市场，银行通常选择出售贷款而不是持有到期，银行业的活动范围也远远超出了储贷关系。（*****Loretta J.Mester，Commentary，Some Thoughts on the Evolution of the Banking System and the Process of Financial Intermediation，92 Fed.Reserve Bank Atlanta Econ.Rev.67，67（2007）； Arthur E.Wilmarth，Jr.，The Transformation of the U.S.Financial Services Industry，1975-2000： Competition，Consolidation，and Increased Risks，2002 U.Ill.L.Rev.215.）在这一时期发生的“根本性变化”的核心是银行业异化为两种不同的机构。（*Robert DeYoung，Safety，Soundness，and the Evolution of the U.S.Banking Industry，92 Fed Reserve Bank Atlanta Econ.Rev.，第41页、第51—52页（2007）； 也可参见Wilmarth，见脚注45，第254—257页。）一方面是提供传统银行服务的社区银行，如吸收存款和发放贷款。（**DeYoung，见脚注46，第41—43页；也可参见Helen A.Garten，Regulatory Growing Pains： A Perspective on Bank Deregulation in a Deregulatory Age，57 Fordham L.Rev.，第501页、第516页（1989）（解释了传统银行的核心在于“吸收存款的能力，这……不仅为银行提供了廉价的资金来源，而且使银行能够与其他银行产品的潜在客户建立关系，如信贷额度、抵押贷款或信用卡……从而使银行能够提供一组独特的产品和服务”）。）就在1980年，资产少于10亿美元（以2001年美元计）的社区银行占了商业银行数量的97%，并占据银行业资产的绝大部分。（***DeYoung，见脚注46，第43页。）另一方面，是新的综合性银行的崛起。这些银行除了传统的储贷业务，还参与很多金融活动，收入也更加多元化，并采用了更多标准化的方法来评估个人和企业的信用。（****Fin.Stability Oversight Council，2011 Annual Report 59（2011）（以下用：FSOC，2011 Annual Report）（对比图5.2.12和图5.2.13可以看出，社区银行的净利息收入在其收入中所占的比例继续显著提高，而大型综合性银行在收费和其他方面的收入相对较高）；Asli Demirgü Kunt & Harry Huizinga，Bank Activity and Funding Strategies： The Impact on Risk and Returns，98 J.Fin.Econ.，第626页、第630页（2010）（显示收费收入占银行收入的比例不断上升，而社区银行的传统收入来源即净利息收入却相对下降）。）综合性银行在影子银行系统中是核心角色，而影子银行系统在促进当今金融体系的资本流动方面发挥了核心作用（*****参见Tobias Adrian & Adam B.Ashcraft，Fed.Reserve Bank of N.Y.，Shadow Banking Regulation，Staff Report No.559（2012），可从以下网址获得：http：//www.newyorkfed.org/research/staff_reports/sr559.pdf（回顾了影子银行的文献）。Erik F.Gerding，The Shadow Banking System and Its Legal Origins，第6—36页（Aug.23，2011）（未出版文稿），可从以下网址获得：http：//ssrn.com/abstract=1990816（提供影子银行体系及其结构的全面定义）。），并逐渐主导了整个金融业。甚至在危机爆发之前，资产超过100亿美元（以2005年美元计）的银行就已占据75%的银行业资产。（******Mester，见脚注45，第67页；也参见FSOC，2011 Annual Report，见脚注49，第69页图5.2.38（图中显示，中小银行持有的行业资产占比迅速下降，而大银行持有的行业资产占比相应增加）。）而且，由于危机引发的进一步整合，美国前十大银行目前占银行业77%的国内资产，而前五大银行整整占了52%。（*******Tom C.Frost，The Big Danger With Big Bank，Wall St.J.，May 16，2012，at A15；Editorial，Banking Run Amok Is Less Likely a Year After Dodd Frank： View，Bloomberg News （July 17，2011），http：//www.bloomberg.com/news/2011 07 17/banking run amok is less likely a year after dodd frank view.html.）
银行业性质变化的一个影响是它改变了银行之间的关系。长期以来，银行向其他银行提供短期贷款，银行同业市场在将流动性配置给需要流动性的银行方面发挥了重要作用。然而，传统上银行的主要信用风险来源于其发放贷款的公司和个人，以及作为这些贷款抵押品的资产，如房地产。相比之下，当今典型的综合性银行在其资产负债表上持有的贷款比例较小，显著减少了对此类信用风险来源的敞口。同时，它们从事一系列新的活动，其中许多需要与其他银行合作，从而增加了对其他银行的风险敞口。（*Duffie，见脚注29，第4页（将综合性银行视为一个“独特的类别”，并认识到它们在许多方面与传统银行不同，包括“它们通常在证券、回购协议、证券借贷和场外衍生品市场上充当中介”“它们是对冲基金的主要经纪人，并提供资产管理服务”，以及“它们也可能充当投资银行”）；Shelagh Heffernan，Modern Banking，2005，第41—99页（详尽描述了银行近几十年来开展的新活动）。）
一个典型的综合性银行通常会与其他银行有无数的关系，包括作为掉期和其他持续交易的对手方，作为贷款人，作为其他机构的现金存款人，以及其他安排的结果，如待结算（pending settlement）。这些关系中的每一种都使综合性银行出于自身利益而关注其他银行的财务状况。正如领先的综合性银行之一摩根大通解释的那样：
金融服务机构因做市商、交易、清算、对手方和其他关系而相互关联。本公司（摩根大通）经常与金融服务行业的对手方执行交易，包括经纪人和交易商、商业银行、投资银行、共同基金和对冲基金以及其他机构客户。许多这些交易在对手方或客户违约的情况下会使本公司面临信用风险。本公司还为金融服务公司提供清算、托管和主要经纪服务……所有这些都会增加本公司的运营和诉讼成本（如果其他公司倒闭）。（**J.P.Morgan Chase & Co.，2011 Annual Report（Form 10K），at 10（Feb.29，2012）（以下用：J.P.Morgan Annual Report 2011］）。）
此外，在最近几十年来，银行同业风险敞口也有所增加。（***Heffernan，见脚注53，第66页（描述了银行间活动“非常迅速”地增加，银行间债权从1983年的1.5万亿美元上升到2000年的11.1万亿美元，其中约一半以贷款的形式出现）。）因此，其他银行往往是当今综合性银行信用风险的主要来源，而综合性银行投入了大量的资源来监测和约束其他银行。（****见下文第2.1节。）
尽管银行同业活动有所增加、市场约束也有所增强，但这一现象在关于市场约束的文献中很少受到关注。下一小节将解释其原因。
1.3市场约束的背景
市场具有约束银行的潜力，监管者应促进这种约束，这一观点已经得到很好的证明。正如巴塞尔银行监管委员会承认的，“市场约束有可能加强资本监管和其他监督工作，并促进银行和金融体系的安全和健康”。（*Basel Comm.on Banking Supervision，Consultative Document： Pillar 3（Market Discipline），Supporting Document to The New Basel Capital Accord 1（2001）.）市场约束的许多好处通常来自市场的好处。市场约束不是依靠一个人或一个监管机构来评估银行的风险敞口，而是涉及多个行为人，每个人都进行独立评估，并根据他们的评估结果采取行动。鉴于监管机构的能力有限，不可能识别和应对银行面临的所有风险，因此市场约束就显得尤为宝贵。（**例如Roe，见脚注10，第589页（将市场约束的重要性解释为，“由于政府行为人通常的无能和监管俘获的可能性，审慎监管将不可避免地不完美”）。）
大多数对市场约束感兴趣的学者和政策制定者在处理这个问题时，都会检视一家典型银行的资产负债表，并评估每一类可识别的利益相关者，如存款人、其他债务持有人、股权持有人等，是否以及在何种程度上有激励监督和约束银行的风险行为。（***例如，Peter J.Wallison，Back From the Brink：A Practical Plan for Privatizing Deposit Insurance and Strengthening Our Banks and Thrifts，第2—3页（1990）； Elena Cubillas et al.，Banking Crises and Market Discipline： International Evidence，36 J.Banking & Fin.，第2285页（2012）； Douglas D.Evanoff，Preferred Sources of Market Discipline，10 Yale J.On Reg.，第347页、第350页（1993）； Douglas D.Evanoff et al.，Enhancing Market Discipline in Banking： The Role of Subordinated Debt in Financial Regulatory Reform，63 J.of Econ.& Business，第1页（2011）； Forssb ck，见脚注26；Eric J.Gouvin，Shareholder Enforced Market Discipline： How Much Is Too Much?，16 Ann.Rev.Banking L.，第311页（1997）； William Poole，Moral Hazard： The Long Lasting Legacy of Bailouts，65 Fin.Analysts J.，第17页、第21页（2009）（倾向于次级债务）； Macey & Garrett，见脚注26，第 215页；Mark E.Van Der Weide & Satish M.Kini，Subordinated Debt： A Capital Markets Approach to Bank Regulation，41 B.C.L.Rev.，第195页（2000）。）例如，人们经常注意到，由于存款保险的存在，大多数存款人几乎没有激励去监督银行的风险行为。（****Forssb ck，见脚注26。）由于这类分析通常集中在如何改进市场约束上，所以它们往往呼吁银行发行次级债务（或近来倡导的可转债），理由是次级债务持有人更有激励监督和约束银行的风险行为。（*例如，John C.Coffee，Jr.，Systemic Risk After Dodd Frank： Contingent Capital and the Need for Regulatory Strategies Beyond Oversight，111 Colum.L.Rev.，第795页（2011）（认为应要求银行发行“或有资本”，即可转换为股权的债务）；Evanoff，见脚注59，第355—359页（1993）（认为“增加对次级债持有人的依赖是提高市场约束效力的最佳途径”）；Poole，见脚注59，第22—23页；Charles W.Calomiris & Richard J.Herring，Why and How to Design a Contingent Convertible Debt Requirement（Working Paper，2011）（持相同论点））也有一些建议是通过修改存款保险计划来改善市场约束，使存款人有更大的激励来监督和应对银行的风险行为。（**Wallison，见脚注59，第2—3页；Macey and Garrett，见脚注26。）在有关市场约束的文献中，另一个重要分支侧重于信息披露。认识到市场参与者只有在能够准确评估银行面临的风险时，才会施加有意义的约束，监管者要求银行披露旨在促进市场约束的信息。 学术界就如何修改披露要求以提高市场约束的质量提出了一些颇有创意的建议。（***例如，Robert P.Bartlett，Ⅲ，Making Banks Transparent，65 Vand.L.Rev.，第293页（2012）（描述了目前对美国银行实施的披露要求，并呼吁将特定类型的披露要求作为改善市场约束的手段）；Albert J.Boro，Jr.，Banking Disclosure Regimes for Regulating Speculative Behavior，74 Calif.L.Rev.，第431页（1986）（提倡披露的价值）；Jose A.Lopez，Disclosure as a Supervisory Tool： Pillar 3 of Basel II，Fed.Reserve Bank S.F.Econ.Letter，2003年8月1日，第1页（第三支柱的基本原则是，改善相关信息的公开披露应能加强市场约束，从而提高它对银行监管机构的潜在效用）。）
在有关市场约束的文献中，也有不同于上述典型说法的明显例外。例如，马克·罗伊明确认为，银行和其他金融机构应该特别善于对其他银行施加约束。（****Mark Roe，见脚注10，第555—557页。）然而，罗伊的分析只关注金融机构作为衍生品交易的对手方，这使他认为美国《破产法》给予这些当事方的特殊保护削弱了他们彼此施加有效约束的激励。（*****同上，第541—542页。）其他学者也认识到，银行作为其他银行的监督者可能具有独特的效力，但大多数人同样认为，需要对政策做一些调整，使银行有足够的激励彼此监督和约束。（******例如，Charles W.Calomiris，Blueprints for a New Global Financial Architecture，收录于International Financial Markets： The Challenge of Globalization，第259页、第270—272页（Leonardo Auernhermier ed.，2000）（建议银行发行的债务必须由其他声誉良好的银行持有）；Saule T.Omarova，Wall Street as Community of Fate： Toward Financial Industry Self Regulation，159 U.Pa.L.Rev.，第411页（2011）（主张基于银行相互监督的假定效力，建立正式的自我监管组织）。）一个相关的局限性是，许多这类文章是在银行业转型的早期阶段写就的，因此它们必然不能理解当今综合性银行的关联网络的范围和规模。（*例如，David G.Oedel，Private Interbank Discipline，16 Harv.J.L.& Pub.Pol Y，第327页、第330页（1993）（表明“私人银行同业约束在美国是一种罕见现象”，但历史悠久，并提供了示例）；Jean Charles Rochet & Jean Tirole，Interbank Lending and Systemic Risk，28 J.of Money，Credit & Banking，第733页（1996）（为银行相互监督的能力提供理论支持，但关注短期银行间贷款，将它作为信用风险敞口的主要来源）。）
虽然我长期关注市场约束带来的许多好处，但本文对这一主题采取了不同的方法，以补充而非挑战现有的文献。（**与本文相关的其他文献主要集中在银行同业拆借市场。该文献的某些内容与本文相关，下文将进一步探讨。见下文第3.1节。然而，在大多数情况下，这些文献往往只关注银行同业短期贷款，以及银行同业市场在传导流动性方面的作用。也可参见Franklin Allen et al.，Interbank Market Liquidity and Central Bank Intervention，56 J.of Monetary Econ.，第639页（2009）；Xavier Freixas et al.，Systemic Risk，Interbank Relations，and Liquidity Provision by the Central Bank，32 J.of Money，Credit，& Banking，第611页（2000）；Viral V.Acharya et al.，Imperfect Competition in the Interbank Market for Liquidity as a Rationale for Central Banking（INSEAD Wor king Paper No.2011/41/FIN，2011）；Franklin Allen et al.，Transmission of Bank Liquidity Shocks in Loan and Deposit Markets： The Role of Interbank Borrowing and Market Monitoring（Wharton Fin.Insts.Ctr.，Working Paper 10-28，2012）。）首先，本文并不关心如何改善市场约束，而是关注市场已经施加的有效约束的来源。更重要的是，关注银行在约束其他银行方面发挥的作用时，本文提出了两个不同于现有文献的建议：一是我们应该忽略利益相关者在银行中的权益的性质，而考虑利益相关者自身的性质；二是在评估利益相关者监督和约束银行风险行为的激励时，应该考虑利益相关者对银行的总体风险敞口。
偏离既定的范式也有弊端。着重关注某一类利益相关者的做法背后的一个基本原理是，政府保护和其他保护的程度取决于利益相关者在银行中的权益的性质。正如刚才讨论的，由于存款人的利益受到政府明确担保的保护，因此他们被认为不会对银行施加约束。同样，许多交易方受到美国《破产法》中某些优先权的保护，并可能从进一步的合同保护中受益。（***例如，11 U.S.C.§§ 362（b）（17），362（b）（27），第560页（2006）（授权衍生品和回购协议对手方清算其持有的抵押品）。有关在面临倒闭的金融机构是银行时为交易对手提供保护的更多信息，请参阅 Richard Scott Carnell et al.，The Law of Banking and Financial Institutions，第714—715页（2009年第4版）。）用一家银行对另一家银行的总经济敞口来表示前者在后者的财务状况（financial wellbeing）中的经济利益，会忽略这些（有时是相当重要的）区别。
但是，本文建议的方法也有许多优点。最重要的是，它使我们能够确定有效市场约束的来源，而这是现行范式未能做到的。关注一家银行对另一家银行的总信用风险敞口表明，前者在后者的财务状况中的经济利益规模，要远远大于人们在任何其他单一风险敞口中预期的规模。这一建议的理由是，银行本身越来越多地考虑并寻求控制对其他单个银行的总体信用风险敞口，而这很快就会成为必要之举。（*Lending Limits，77 Fed. Reg. 37，265，37，268（2012年6月21日提议）（编入12 C.F.R. pts. 32，159，160）；Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012 年1月 5日提议）。）因此，总风险敞口为银行同业经济敞口提供了一个虽不完美但合理的代理指标。此外，由于银行相互关联带来的经营风险和其他风险，除了对其他银行的信用风险敞口，银行还有其他理由对这些银行进行监督。（**见下文第3.2节。）然而，关注银行而不是关注特定类型的利益相关者的另一个好处是，银行可能有制度上的优势，使它们能比其他市场参与者更有效地施加约束。（***见下文第3.1节。）
最后，与上述内容有关，本文对银行同业约束的关注有助于证明，从社会福利的角度来看，市场约束的影响并不全是积极的。虽然这一点在股东方面已经得到了证实，但在其他利益相关者方面，市场约束可能会产生增加系统性风险的事前激励，这一点却没有受到重视。例如，巴塞尔银行监管委员会提倡市场约束，正是因为它认为“市场约束对银行以安全、稳健和高效的方式开展业务有很强的激励作用”。（****Basel Comm.on Banking Supervision，见脚注57，第1页。） 对银行同业约束的深入研究使人们质疑这一假设是否总能成立。（*****见下文第3.2节。）在确定了银行同业约束可能值得关注的原因后，第2节将考察它在当今金融市场中发挥的作用。
2.银行同业约束的基础
本节探讨了三个组成部分，它们共同表明银行在约束其他银行方面发挥了重要的作用：（1）这样做的经济激励；（2）风险管理系统，该系统使银行能够监测它对其他银行的风险敞口并有效评估这些银行的信用度，以及（3）当受约束银行的风险状况发生变化时，银行可以通过这些机制改变其行为，从而影响受约束银行。这并不是说银行是完美的约束者，有很多迹象表明，它们不是。更确切地说，本节的目的是确定银行同业约束足够重要，在我们试图确定如何最好地配置实质上有限的监管资源时，值得考虑。最后，本节简要讨论了2007—2008年金融危机的启示。
2.1激励
随着银行业的发展，一家典型的综合性银行与其他银行的关联网络不断扩大。直到最近，无论是监管还是缺乏监管，都促进了银行同业敞口的增长。虽然监管机构长期限制银行将风险过度集中于某一特定公司，但作为主要银行监管机构的美国货币监理署，从1963年开始就将这些限制解释为不适用于银行同业贷款。（*Carnell et al.，见脚注69，第32页。)其他适用于银行的监管，特别是巴塞尔协议规定的风险加权资本充足率，通过对其他银行的贷款给予特别低的风险加权，使银行变得更加相互关联。（**Basel Comm.on Banking Supervision，见脚注43；Basel Committee on Banking Supervision，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards（1988）.）从那时起，限制银行同业借贷的监管就开始实施，但这些标准的限制措施不适用于给资本充足的银行发放的贷款，因此在危机中的作用有限。（***Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991 § 308，12 U.S.C.§ 371b-2（2006）； 12 C.F.R.pt.206（2011）.）此外，在《多德-弗兰克法案》之前，这些限制只适用于贷款和类似的交易，因此未能纳入因回购、逆回购、证券借贷交易和衍生品交易而产生的信用风险。《多德-弗兰克法案》要求修订银行同业风险敞口的限额规则，以包括这些额外的信用风险来源。（****见脚注70。）它还对银行同业风险敞口设置了新的限制，并授权监管机构实施比该法案要求的更严格的限制。然而，新的监管尚未最终敲定，并且仍然受到主要银行的不断抵制。（*****Tom Braithwaite，Banks Urge Fed Retreat on Credit Exposure， Fin.Times（Apr.15，2012），http：//www.ft.com/cms/s/0/6a789456 871d 11e1 865d 00144feab49a.html（描述了行业阻力）。）因此，银行同业信用风险敞口可能超过它们对其他类型公司的信用风险敞口，而对银行同业风险敞口施加的限制仍不确定。
关于银行同业风险敞口的公开信息反映了银行同业活动的规模。正如美国银行和高盛所言，“虽然我们的活动使我们面临许多不同的行业和对手，但我们经常与从事金融服务活动的对手进行大量的交易……这导致了与（该行业）相关的信用风险高度集中”。（*The Goldman Sachs Grp.，2011 Annual Report（Form 10 K），第27页（Feb.28，2012）（以下用：Goldman Sachs Annual Report 2011）；Bank of Am.Corp.，2011 Annual Report（Form 10 K），第10—11页（2012）（以下用：Bank of Am.Gorp.Annual Report 2011）。可以肯定的是，直到最近，高盛还是一家投资银行，而不是商业银行。但如今，所有曾经的投资银行都作为银行受到监管，它们属于这里描述的“综合性银行”。见下文第4.1节。）
实际数字令人吃惊。例如，花旗集团28%的企业贷款组合，是对银行、投资银行或其他金融机构的贷款或贷款承诺，这超过了其包括住房贷款和信用卡总消费贷款之和。（**Citigroup Inc.，2010 Annual Report（Form 10 K），第114页（2011）。）花旗集团的下一个最重要的风险领域是政府和中央银行（12%），以及石油（5%）。（***同上。）从2009年到2011年（它们只在这几个年份提供了相关信息），金融公司，包括但不限于银行，每年都占高盛总信用风险敞口的29%~37%。（****根据高盛集团每年提交的10 K表格年度报告的数据计算得出。支持数据由作者存档，可供查阅。） 摩根大通在向消费者提供传统服务方面仍然非常活跃，同样在其他银行和金融公司中持有非常大的信用风险敞口。2011年底，摩根大通对银行和其他金融机构的总信用风险敞口超过710亿美元，如果包括其他类型的金融公司，这一数字会超过1 300亿美元。（*****J.P.Morgan Annual Report 2011，见脚注54，第264页。）如此规模的经济风险为这些银行提供了强大的经济激励，以确保这些风险不会导致相应的损失。
重要的是，这里提供的例子代表了大多数主要综合性银行的风险敞口。美国银行、花旗集团、摩根大通、高盛集团和摩根士丹利在前五年提交的10 K表格年度报告显示，在大多数时候，最大的行业风险敞口来自金融公司（包括但不限于银行），即使不是第一位，也一直接近第一位。（******根据美国银行、高盛集团、摩根大通、摩根士丹利和富国银行在2007年至2011年提交的10K表格年度报告中披露的数据。其他领先的金融机构，如大都会人寿，不披露此类信息，这里提及的银行的信息深度各不相同。不同的银行使用不同的方法和分类方案，所以这里所说的金融公司有时是一个综合体。此外，许多银行出于报告目的将消费部门和企业部门分开。对于独立的银行，此处报告的信息仅基于其业务的企业部分。辅助数据和附加信息由作者存档，可供查阅。）其他主要的信用风险来源包括房地产、政府（包括中央银行），以及风险程度较小的医疗保健、消费产品、服务和能源。（*******J.P.Morgan Annual Report 2011，见脚注54。）
最近公布的关于特定银行之间信用风险敞口的信息进一步证明，银行在其他银行资产中拥有重大的经济利益。虽然没有一家银行披露这些信息，但银行正在抵制美联储的一项提议，即防止最大的综合性银行对任何单一对手方的信用风险敞口超过银行监管资本的10%。（*Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012年1月5日提议）。10%的限制将适用于资产超过5 000亿美元的银行。有关综合性银行力图抵制美联储所提议限额的更多信息，参见Akshat Tewary，CEOs Meeting with Tarullo Is Big Banks’ Version of May Day，Am.Banker（May 2，2012），网络版见：http：//www.americanbanker.com/bankthink/Tarullo meeting Federal Reserve counterparty limit 1048954 1.html。）他们认为，美联储提议的规则是不合理的，为了支持这一主张，代表银行业的同业协会（trade association）已经汇编并发布了信息，证明目前的做法与美联储提议的标准有多大偏差。（**Clearing House Letter to Fed，见脚注13，附录C；也可参见Braithwaite，见脚注79（描述了对拟议交易对手风险敞口限额的行业抵制）。所有这些数字似乎都是使用美联储提出的计算风险敞口的方法计算出来的； 包括清算所在内的许多银行和其他评论人士声称，这种方法夸大了真实的风险敞口。）有一项研究使用了来自13个银行业组织的数据分析银行同业风险敞口，该研究的初步结果显示，“对29个独特交易对手的100笔风险敞口超过了适用的信用限额”。（****Clearing House Letter to Fed，见脚注13，第10页。）该研究还发现，“这些超额的平均对手方风险敞口将是适用的信用限额的248%”。（****同上。） 这些数字表明，主要的综合性银行在其他单个综合性银行中有巨大的经济风险敞口。为了强调美联储提议的规则将极大地改变银行活动，同业协会声称，“对受规则监管的重要金融机构施加10%的信用限额，甚至对所有受监管的公司施加25%的信用限额（由《多德-弗兰克法案》授权），可能会严重限制合法的、经济上可取的信用相关业务”，“为了遵守美联储提议的要求，一些信用产品和服务的提供可能不得不大幅减少。”（*****同上，附录C的C-1。）虽然提出这些主张的各方显然不是无私和客观的，但如果综合性银行彼此的信用风险敞口并没有远远超过美联储提议的限额，那么银行及其游说者就没有理由这样做。一家银行对另一家银行即使只有10%的风险敞口，如果后者倒闭，前者也会面临极其重大的困难，这表明这些银行同业风险敞口给了银行一个符合自身利益的强大理由来监督和应对其他银行的风险承担行为。
现有的数据存在局限，主要是由于缺乏直接相关的披露要求（*主要适用的披露要求载于“指南3”（Guide 3），适用于银行控股公司。U.S.Sec.& Exch.Comm n，Industry Guides 6-13（2012）（1933年证券法下的相关行业指南）；同前，第37页。然而，“指南3”和证券交易委员会适用于银行的其他披露要求在过去 30 年中的发展远不及银行业的变化，而缺乏有关交易对手和其他银行间风险敞口的更详细信息只是表明当前的披露要求可能无法为投资者评估银行风险提供足够的信息。参见Henry T.C.Hu，Too Complex to Depict? Innovation，“Pure Information，”以及The SEC Disclosure Paradigm，90 Tex.L.Rev.，第1601页（2012）（描述适用的披露要求及其限制）。），再加上有限的历史数据、银行衡量贷款以外的信用风险来源的多种方法，历史分析和跨银行比较的难度较大。同时，数据的有限性本身支持了本文的主要论断。银行不能披露它们自己不知道的信息。尽管适用的要求没有任何变化，但银行仍倾向于提供与其信用风险有关的全面信息，这可能表明，最近的银行风险管理系统已经相当成熟，足以使它们能够准确地衡量和汇总信用风险敞口。（**见下文第2.2节（阐述了这一发展对银行同业约束的重要性）。）
此外，银行出于自利目的而关注其他银行的财务状况，这种关注超出了上述措施涵盖的信用风险敞口。例如，银行经常充当做市商，并以其他方式交易一系列证券和其他工具。（***例如J.P.Morgan Annual Report 2011，见脚注54，第10页。）这会产生结算风险（settlement risk），因为一方通常必须在收到另一方所欠对价之前交付资产或付款（如果另一方在此期间倒闭，则会产生损失风险）。（****Heffernan，见脚注53，第106—107页。）正如一篇论文解释的那样，结算风险在“银行同业市场”中“尤其”成问题，因为银行同业支付的数额非常大，特别是当考虑到“与每家银行预留的资本有关”时。（*****同上。）回想一下，综合性银行通常还为金融服务公司提供“清算、托管和主要经纪服务”。（******J.P.Morgan Annual Report 2011，见脚注54，第10页。）这些活动构成的信用风险相对有限，但如果提供服务的金融机构面临财务困境，它们会产生潜在的“运营和诉讼成本”。（*******同上。）因此，今天的综合性银行不仅对其他银行有很大的信用风险敞口，而且还有额外的自利理由来关注其他银行的财务状况。
2.2风险管理系统
在确定银行具有必要的激励措施之后，下一个问题是银行是否拥有足够的手段来监控其他银行并对这些银行面临的风险进行有效的评估。 现有证据表明它们拥有上述能力，并在未来几年可能会继续提高。（*下文第3.1节更深入地考察了为什么银行可能在监督和约束其他银行方面特别有效。）
对大多数银行来说，风险管理是一项多层次的工作。仔细看看摩根大通了解和限制其信用风险敞口的系统就知道了。该公司有一位首席风险官负责监督其风险管理计划，该计划包括“与各业务部门合作，识别和汇总所有业务线的风险”。（**J.P.Morgan Annual Report 2011，见脚注54，第133页。）摩根大通还有广泛的“政策和做法……以确保信用风险敞口得到准确评估、适当批准、定期监测并在交易和组合层面进行积极管理”。（***同上。）这包括监测公司的“批发信用风险（如上所述），定期在总投资组合、行业和个别对手方的基础上设立集中度限制，并在管理层认为合适时进行审查和修订，通常是每年一次”。（****同上，第134页。）该公司的“行业和对手方限制”是“以风险敞口和经济信用风险资本来衡量的”，并且“受到基于压力的损失限制”。（*****同上。）正如这些政策表明的，摩根大通有一套系统来了解它对其他银行的总体经济风险敞口，并在多个层面管理这些风险敞口。
摩根大通还建立了一些治理机制，旨在促进有效的风险管理。在最高层，“首席执行官负责制定公司的整体风险偏好”。该公司还有两个董事会委员会，即风险政策委员会和审计委员会，在监督该行的风险管理政策及其实施方面发挥了积极作用。为了确保高级管理层制定的政策得到执行，并在出现问题时通知高级管理层，该公司建立了一套内部治理制度，涉及多个层次的委员会，这些委员会旨在促进公司的风险工作组和其他部门之间的定期沟通。（******同上，第125—126页（包括组织结构图和附随说明）。）在这些具体机制的基础上，摩根大通声称要培育“一种具有风险意识和个人责任的文化……在这种文化中，鼓励合作、讨论、提供并分享更多信息”。（*******同上，第125页。）摩根大通拥有复杂的资源密集型风险管理系统并不令人意外，它长期以来一直处于信用风险管理的前沿，所以在实践中可能有一个特别强大的风险管理系统。尽管如此，这里的描述与大多数综合性银行的风险管理制度是一致的。（*参见Bank of Am.Corp.，Annual Report 2011（Form 10 K），见脚注80，第68—71页；Citigroup Inc.，Annual Report 2011（Form 10 K），第66—67页（2012年2月24）（以下用：Citigroup Inc.Annual Report 2011）；Wells Fargo & Co.，2011 Annual Report（Form 10 K），第46—84页（2012年2月18日）；Goldman Sachs Annual Report 2011（Form 10 K），见脚注80，第82—86页；Morgan Stanley，Annual Report 2011（Form 10 K），第102—106页（2012年2月29日）； U.S.Bancorp，Annual Report 2011（Form 10 K），第34—54页（2012年2月23日）； HSBC USA Inc.，Annual Report 2011（Form 10 K），第131—133页（2012年2月27日）； Bank of N.Y.Mellon Corp.，Annual Report 2011（Form 10 K），第57—59页（2012年2月28日）。）
银行的风险管理系统是否稳健可靠，也会受到外部监督。最值得注意的是，银行审查机构的一个主要目的是确保他们监督的银行有足够好的风险管理系统。例如，关于银行的信用管理程序，美联储（另一个主要的银行审查机构）希望其审查部门确定银行是否定期审查其交易对手的信用度，“管理层是否有能力在信用审查中识别信用度的下降”“信用风险管理人员是否有能力与信用质量下降的对手方解除合同……管理层在确定资本风险敞口时是否考虑了所有的风险敞口”，以及“在交易前是否给对手方施加了限制”，如此等等。（**Bd.of Governors of The Fed.Reserve，Division of Banking Supervision and Regulation，Trading and Capital Markets Activities Manual 2020.3，第1页（Supp.14，2011）（以下用：Fed，Capital Markets Activities Manual）。）为了促进这种详尽的审查，监管计划允许银行审查机构在内部接触银行的文件和人员。（***见下文第4.2节及其中引用的资料来源。）这些审查是为了使审查机构能够对每个银行的风险管理系统得出有意义的结论。美联储希望其审查部门“确定该机构的信用风险衡量系统是否得到正确实施并充分衡量该机构的信用风险”，其中包括“确定该机构是否实施了充分的政策和程序，以充分校准特定类型的交易对手方和工具的风险状况”，以及“确保分析信用风险敞口的管理信息系统是全面、准确和完整的”。（****Capital Markets Activities Manual，见脚注107，§2020.2，第1页。）简而言之，银行审查机构应当检查并事后评估银行风险管理系统的每一个方面的效力。虽然这并不能确保万无一失，但要求银行向一个好奇和强大的第三方解释并证明其风险管理系统足够稳健可靠，这一过程本身就是对这些系统稳健可靠与否的另一种重要检查。（*****有关银行对其他银行信用度进行有意义评估能力的进一步讨论，见下文第3.1节。）
可以肯定的是，银行在识别和准确评估其他银行面临的风险大小方面做得并不完美。银行经常不能准确评估自己的风险敞口，摩根大通的 “伦敦鲸 ”事件就很好地说明了这一点，在该事件中，一系列旨在管理风险的交易导致了近60亿美元的损失，摩根大通不得不承认其内部控制存在“重大缺陷”，正是这些缺陷导致交易员虚夸交易估值的行为没有被发现。（*Dan Fitzpatrick & Matthias Rieker，Whale s Tail Hits Buyback，Wall St.J.，2012年8月10日，第C1版； Dan Fitzpatrick & Gregory Zuckerman，‘Whale’ Tab Hits $5.8 Billion，Wall St.J.，2012年7月13日，第B1版。）市场参与者就像监管者，有时也会犯错。然而，分析表明，银行会将少量资源用于监测和应对其他银行及金融机构的风险行为。 这样做，他们可能会了解其他银行的风险敞口，即使这种了解并不完整且有缺陷，但也是有价值的。
2.3银行同业约束的强制实施
支持银行同业约束力量的第三个也是最后一个组成部分是一种机制，通过该机制，一家银行（施加约束的银行）可以修改它对另一家银行（受约束银行）引发的风险所做的评估，从而影响受约束银行的活动。受约束银行不需要知道它正在受到约束，但它必须感受到这种影响。一般来说，关注银行风险敞口的利益相关者可以通过以下两种方式做出回应。它可以行使其合同、投票或其他权利，以改变银行的活动，或直接减少对银行的风险敞口。银行之间主要通过后一种方式，但这个过程并不简单。本部分重点讨论信用风险，然后考虑银行同业约束的其他原因和机制。
银行应对其他银行的感知风险的主要方式是信用限额。如果施加约束的银行对另一家银行的风险状况的评估发生了变化，前者愿意对后者承担的最大风险也会相应改变。限额通常设置在多个级别，包括公司范围内的限额以及由特定部门或与特定类型交易相关的总信用风险敞口限额。（**也可参见Capital Markets Activities Manual，见脚注107，§2020.2，第9—10页。）随着施加约束的银行改变它对受约束银行引发的风险所做的评估，它会相应地修改信用限额，并相应地改变它对受约束银行的实际信用风险敞口。施加约束的银行可以拒绝发放新的贷款，或与受约束银行签订新的贷款协议，终止现有的安排，以及将现有安排转让给第三方来寻求退出，从而减小它对受约束银行的实际信用风险敞口。（***同上，第10页。）在其他条件保持不变的情况下，这样做的效果会减少受约束银行的业务和营业收入。虽然单独来看这种影响可能很小，但众多银行在与受约束银行的交易中做出类似改变的总体影响可能是非常显著的。（*参见Duffie，见脚注29，第1—3页（这是一家综合性银行倒闭的典型早期阶段，也是导致其倒闭的原因之一，即交易对手越来越不愿意与之签订新的协议，并将未完成的协议转让给第三方）。）
然而，分析不能到此为止，因为施加约束的银行通常可以使用其他手段来减少信用敞口。例如，受约束银行往往会寻求以对冲（hedge）的方式间接地进一步减少其风险敞口。信用违约掉期使银行（或任何其他公司）在特定公司倒闭的情况下有效地为自己的损失投保。通过签订涉及受约束银行的信用违约掉期，施加约束的银行可以减小（或消除）它对受约束银行的实际风险敞口。这样做会给施加约束的银行带来成本，因为它必须支付保费，即通常所说的利差，以换取保单。套期保值也会影响受约束银行。市场参与者和监管机构都认为信用违约掉期利差是银行财务状况的指示性指标。（**Christian Weistroffer，Deutsche Bank，Credit Default Swaps： Heading Towards A More Stable System 9（2009），http：//www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_ENPROD/PROD0000000000252032/Credit+default+swaps%3A+Heading+towards+a+more+stable+system.pdf（信用违约掉期利差是私人银行、中央银行、监管机构和国际组织的重要信息来源）。）当施加约束的银行对冲其风险敞口时，它对涉及受约束银行的信用违约掉期的需求就会增加，使涉及受约束银行的信用违约掉期利差上升，从而发出一个信号，即施加约束的银行的风险比对冲前看起来要略小一些。（***参见Duffie，见脚注29，第1—2页（描述信号如何导致市场流言）。）信用违约掉期利差的上升往往也会增加受约束银行必须支付的短期和其他贷款的利息，从而给受约束银行带来直接成本。（****参见Tony Boyd，Rating Agencies at Risk，Bus.Spectator（Dec.9，2008，12：29 PM），http：//www.businessspectator.com.au/bs.nsf/Article/Rating agencies at risk $pd20081209 M63NG?Open Document（描述了越来越多地使用信用违约掉期利差作为设定贷款利率的参考）。）
然而，银行减少它对其他银行的实际信用风险敞口的另一种方式是抵押品安排。在相关风险敞口有抵押品的情况下，银行可以用抵押品的价值来减少其他银行破产带来的潜在损失。由于美国《破产法》提供的特殊保护，抵押品保护在银行作为衍生品交易的对手方时特别有用。（****Roe，见脚注10，第547—548页。）
与对冲一样，使用抵押品来减小实际风险敞口需要交易成本，而且往往会给银行双方带来额外成本。当一家银行被要求提供抵押品时，它就失去了将承诺资产（committed assest）用于其他生产目的的能力。如果一家银行被要求提供高质量、高流动性的抵押品（通常如此），那么它就会相应地面临更大的流动性限制，并且可用于寻求其他机会的流动性资产也会减少。即使是或有的抵押品承诺，对银行来说也是代价高昂的，因为受约束银行必须改变其经营方式，以确保在意外情况发生时有足够多令人满意的抵押品。（*例如，Gretchen Morgenson & Louise Story， Testy Conflict With Goldman Helped Push A.I.G.to Precipice，N.Y.Times，2010，年2月7日，第A1版。）相应地，被要求提供抵押品的受约束银行可能会要求更好的条件来补偿这些不利因素，给施加约束的银行带来潜在成本。施加约束的银行在监督和执行要求抵押品的或有权利方面也面临着挑战。一个决定性的挑战是，抵押品的价值会发生变化。即使看起来高质量和高流动性的抵押品（如危机前大多数AAA评级的抵押贷款支持证券），也可能被证明并非如此，而真正的高质量资产可能供不应求。（**例如，Gary Gorton，Slapped in the Face by the Invisible Hand： Banking and the Panic of 2007，第5页（Yale & NBER，Working Paper，2009）（由作者存档）。）
在实践中，一家银行为了寻求减少对另一家银行的风险敞口，通常会在不同程度上使用所有上述三种机制。有时，银行也会因承担额外的信用风险而寻求其他形式的补偿，例如要求更优惠的条款。施加约束的银行也可能利用其他机制，如担保，以降低与它有业务往来的银行倒闭导致损失的概率。施加约束的银行对这些机制的依赖程度涉及复杂的成本收益权衡。公司内部的动态，例如银行用于设置总风险敞口限额、对特定交易类型和部门施加限制的程序，以及它用于实施此类限制的机制，可以进一步改变这种成本收益权衡。
这里分析的关键是，一家银行减少对另一家银行的信用风险敞口不可能不给双方带来成本。施加约束的银行为减小其信用风险而采取的所有行动都会给受约束银行带来成本，而且许多行动也会给施加约束的银行自身带来成本。由于会产生相关成本，银行一般不会使用抵押品和其他形式的对冲来完全消除对其他银行的信用风险敞口。例如，摩根大通发布的数据显示，在2007年至2011年，在该公司对所有金融机构的信用风险敞口中，有对冲的占12%~20%。（***根据摩根大通相关年份提交的10 K表格年度报告数据计算得出。支持数据已由作者存档并可供审查。）同样，在2011年底，花旗集团将它对银行和经纪商的信用风险敞口的10%，以及对保险和特殊目的实体的信用风险敞口的5%进行了对冲；一年前，这些数字分别为7%和4%。（*Citigroup Inc.Annual Report 2011，见脚注106，第93页。）由于施加约束的银行寻求最小化由此产生的成本，这些成本的大部分将落在受约束银行身上。同样，当一家银行改变其活动和风险状况，使得与该银行的合作对其他银行更有吸引力时，后者应该通过增加对前者的信用额度，减少对对冲和抵押品的依赖，以其他更有利的条件与前者进行交易。
除了银行管理信用风险的努力，银行同业约束也可能源于银行管理同业交易可能产生的其他风险。（**见脚注94—98以及附文。）摩根大通为管理它向银行提供清算服务而产生的运营、诉讼和其他风险所做的努力就是例证。正如《华尔街日报》在其货币与投资栏目的头条报道的，摩根大通审查了它向银行和其他金融机构提供的清算服务，目的是“减少对一些客户的服务，切断与其他客户的联系”。（***Julie Steinberg，Jenny Strasburg & Dan Fitzpatrick，J.P.Morgan Rankled by Risk—Bank Seeks to Dial Back Some Dealings With Brokerages，Wall St.J.，2012年8月31日，第C1版。）值得注意的是，它并没有全面减少提供的服务。2012年第二季度，该部门的净收入为4.63亿美元，占该公司当季利润的9%。（****同上。）相反，摩根大通进行了复杂的成本收益分析，其中考虑了它对所服务公司面临的下行风险的评估，并相应地调整了其服务。（*****参见上文第2.1节。）《华尔街日报》的这篇文章能够在头条发表，甚至能在摩根大通对这些变化发表公开声明之前就发表，恰恰反映了这种变化对那些受影响机构的经济意义。因此，这也是一个银行同业约束的例子。
前面三小节共同描述了各银行受到其他银行持续监督的机制。许多银行都会定期评估其合作银行的风险状况。在评估过程中，施加约束的银行会调整它们与受约束银行的合作意愿，并相应地改变自身的行为。所有这些过程都是动态的和迭代的，这些评估和反应将越来越多地反映受约束银行随时间推移的实际风险敞口。银行同业约束的参与者数量越多，越能提高整个系统的准确性。银行同业约束不是一家银行评估另一家银行的产物。相反，它的力量在于许多银行不断对彼此做出判断。如果孤立地看，这些决定可能只对受约束银行产生较小的影响，但在总体上却能产生重大的影响。通过奖励那些改变风险状况使自己从信用风险的角度看具有吸引力的银行，同时惩罚那些做相反事情的银行，银行同业约束给风险状况不同的银行带来了直接的实际收益或成本。因此，银行同业约束激励银行以某些重要且有时费力的方式改变其经营方式。
2.4关于危机的一个注解
许多人认为，2007—2008年金融危机证明了市场的完败，因此也证明了依赖市场约束是错误的。就连美联储前主席艾伦·格林斯潘也表示“震惊得令人怀疑……贷款机构保护股东权益的自身利益”不足以阻止危机。（*The Financial Crisis and the Role of the Federal Regulators： Hearing Before the H.Comm.on Oversight and Gov t Reform，110th Cong.17（2008）（美联储前主席艾伦·格林斯潘的陈述）。）本小节解释了为什么危机和其他明显的市场失灵改变了我们理解市场约束的视角，但并没有削弱理解和应对其影响的重要性。
危机没有削弱银行同业约束的重要性，最重要的原因与适当的比较基础有关。如果问题是：银行是否能完美地监控其他银行，答案显然是否定的。银行的不透明性使其他银行无法完全了解一家银行面临的风险。此外，考虑到获取和处理信息的成本，以及代表银行进行风险管理的人的易变性，即使有完美的信息，施加约束的银行几乎肯定也无法完全纳入这些信息。然而，关注银行同业约束，并不要求银行必须完成完美的工作，政策选择必然也是不完美的。所有参与监测和评估银行风险承担的人，包括银行审查机构、信用评级机构和其他市场参与者，经常未能识别濒临破产的银行，并且错误地评估特定机构带来的风险。因此，银行同业约束虽然可能是有缺陷的，但也足够强大，在决定如何最好地配置有限的政府资源时应考虑其影响。此外，承认市场约束的重要性不需要，也不意味着完全放弃监管式监督。只要银行之间相互施加的约束影响了银行的风险承担（目前为止的分析均支持这一结论），它就值得监管部门关注。
另外，2008年金融危机印证了本文关于银行同业约束的力量和效力的主张。首先，大多数银行当前的风险管理实践比危机前的风险管理实践要稳健得多。总体而言，信用风险管理实践不断改进，危机大大加速了这一进程。危机后通过的监管变革为机构改进风险管理实践提供了进一步的动力。例如，美联储提出了新的规则，旨在确保银行风险管理系统的稳健可靠，并规定大型银行要设立风险管理委员会。金融稳定监督委员会也发布了类似的建议，指示银行高管建立 “强有力的风险管理和报告制度”，并“为风险管理的失败建立明确的问责制”。（*FSOC，2012 Annual Report，见脚注39，第15页；也可参见Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111 203，§ 165（h），124 Stat.1376，1429-30（2010）；Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012年1月5日提议）。）可以肯定的是，银行对其他银行的监督和约束似乎过于松懈。与银行同业约束的其他方面一样，如果没有监管部门的干预，银行同业约束可能趋于顺周期性，在繁荣时期变得更加宽松，这一风险是确定如何更好地应对银行同业约束的重要因素。但这并不是忽视银行同业约束的理由。而且，在摆脱了因银行倒闭数量少而造成的虚假平静之后，今天的银行对银行同业风险敞口带来的风险比危机前要敏感得多。
我们也有理由相信，许多银行已经有了相当健全的风险管理系统。但银行可能严重高估了房地产市场的实力，同时低估了与之相关的证券化工具带来的风险，但危机本身不能完全归因于银行监控和管理对其他银行的风险敞口的风险管理系统存在缺陷。银行的利益和社会的利益并不完全一致，政府的救助使银行获利，甚至还会付出社会代价。（**见下文第3.2节。）令许多人惊愕的是，绝大多数综合性银行在危机中幸存下来，其中许多实现了可观的利润，并给高层管理人员支付了相应的巨额奖金，而经济中的其余部分只是从危机带来的无数挑战中缓慢复苏。（***也可参见FSOC，2011 Annual Report，见脚注49，第58—59页（图表5.2.12显示，截至2011年第一季度，最大银行的税前净收入仅比2006年下降了12%）；Press Release，U.S.Dep t of the Treasury，The Special Master for TARP Executive Compensation Concludes the Review of Prior Payments（July 23，2010），http：//www.treasury.gov/press center/press releases/Pages/tg786.aspx（注意到在金融危机达到顶峰后的几年里银行的巨额奖金）。）
此外，危机中一些最重要的事态发展部分是由银行同业约束引起的。例如，贝尔斯登和雷曼兄弟的倒闭很大程度上要归因于其他银行拒绝为陷入困境的银行提供融资或以足够优惠的条件与它们进行其他交易。（****参见Darrell Duffie，The Failure Mechanics of Dealer Banks，24 J.Econ.Persp.，第51页、第65—66页（2010）（描述银行迅速退出与贝尔斯登的交易，例如拒绝贝尔斯登的债务更替请求）； Bryan Burroughs，Bringing Down Bear Stearns，Vanity Fair，2008年8月，第106页、第151页（高盛和瑞士信贷的高管都告诉他们的交易员，在信贷部门批准之前，暂缓执行所有与贝尔斯登有关的债务更替请求）；Kate Kelly，The Fall of Bear Stearns： Fear，Rumors Touched Off Fatal Run on Bear Stearns，Wall St.J.，2008年5月28日，第A1版。）同样，高盛对美国国际集团提出的抵押品要求在导致后者需要政府救助方面发挥了关键作用。（*Morgenson & Story，见脚注119。）在每种情况下，是市场而非监管机构认定相关公司陷入困境，并采取相应行动对其进行处罚。这些例子再次说明，不受制约的市场约束可能会导致社会次优结果。市场约束的实施可能加剧问题而不是防止问题。然而，在确定对银行同业约束的适当政策反应时，这些挑战也是需要考虑的重要因素，但这并不是忽视市场约束力量的理由。（**见下文第3.2节。）
3.银行作为约束者
本节着眼于银行在对其他银行施加约束方面的能力和激励措施。因此，它超越了本文的核心目标，即关注银行同业约束的力量，转而关注银行同业约束的效果。本节揭示了银行同业约束的负面效应及其效力（efficacy）的变异，进而说明为什么本文主张在应对银行同业约束时采用互补的方法。
这里倡导的互补方法与市场约束倡导者普遍认可的两种方法有某些共同的假设，即放松监管和双重保险（belt and suspenders）。互补方法与放松监管反应中固有的假设相同，即当市场表现良好时，我们应该减少，也许是显著减少用于它的监管资源。它还与“双重保险”方法有同样的务实观点，即监管机构或市场参与者总是不完美的，金融体系的稳定性是一种足够有价值的社会公益，值得肯定。（***也可参见Bartlett，见脚注63，第316页；Roe，见脚注10，第589页。）互补方法与这些既定方法的不同之处在于，在评估银行同业约束对确定监管重点的重要性时，我们还应考虑监管机构和市场参与者的相对优势。有两个维度值得特别关注，即能力和激励。能力很重要，因为了解银行做得好的地方，以及监管者可能做得更好的地方，可以了解如何根据市场施加的约束，最好地配置有限的监管资源。激励机制很重要，如果作为重要的市场参与者的银行与能使社会福利最大化的活动之间存在激励机制方面的差异，就可能需要监管干预，以抵消差异的影响或者消除差异。本节讨论了银行作为约束者的能力和激励机制。下一节则讨论监管机构的能力与激励机制。
3.1银行作为约束者的能力
银行可能成为有效约束者的主要原因在于经济激励的力量。（*参见Macey & Garrett，见脚注26，第220页（监管机构在设计控制银行风险的方法方面，与私人部门一样有效的可能性微乎其微，因为监管机构与私人机构不同，它自身的资金并不处于危险之中）。）如果监管机构失败，它们可能会失去声望，但银行审查人员很少因犯错而被解雇，雇用他们的监管机构不太可能因为他们的错误而倒闭。对银行来说，情况并非如此。银行相互之间的经济风险敞口规模如果很大，了解其他银行面临的风险并酌情保护自己就会产生很大的经济利益。此外，危机后改善风险管理的一种方式是建立新机制，确保银行高管在风险管理中发挥更积极的作用。（**Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012年1月5日提议）（要求大型银行设立风险管理委员会）；FDIC Office of the Inspector Gen.，No.Mlr 11 010，Follow Up Audit of Fdic Supervision Program Enhancements： Material Loss Reviews Report No.Mlr 11 010，第14—16页（2010）（描述联邦存款保险公司的政策和程序变化，这些政策和程序旨在解决银行董事会和管理层在应对已发现的弱点方面的角色问题）。）因此，银行内部可能破坏风险管理系统效能的代理成本应该比过去受到更严格的限制。
与银行成为有效约束者的经济激励密切相关的是他们雇用最优秀人才的能力。银行在提供薪酬方面不受限制，许多银行典型的高额薪酬有助于它们吸引非常有能力的人才。（***Margaret M.Blair，Financial Innovation，Leverage，Bubbles and the Distribution of Income，30 Rev.Banking & Fin.L.，第225页、第284—285页（2010-2011）（描述了许多研究，这些研究论证了银行家通常获得相当可观的薪酬）。）此外，一些领先的银行，如高盛，以交易员和风险管理人员相互调岗而闻名。（****Dominic Elliott，Inside Goldman Sachs Risk Management，Financial News，Apr.19，2010，http：//www.efinancialnews.com/story/2010 04 19/inside goldman sachs risk management（指出高盛有一种“将交易员调整到风险管理岗位的文化”）。）这种人员流动不仅可以促进风险管理部门和其他部门之间的良好工作关系，而且可以进一步提高银行吸引有能力的人担任风险管理职位的能力。
然而，银行可能成为有效约束者的另一个原因是，它们分析的实体与自己非常相似。例如，各家银行都了解其他银行需要提交的财务报告，因为它们自己也必须遵守同样的规则要求。这使各家银行在分析另一家银行的财务报表时具有优势，能够深入了解哪些数字可能是可靠的，哪些可能涉及更多的判断［并受制于勾兑（gaming）］，一家银行财务状况的哪些微小变化可能预示着未来的问题，以及其他议题。鉴于当今综合性银行的财务报告过程必然涉及众多需要判断力才能做出的决定（judgement call），这些见解可能特别有价值。（*也可参见Sven Bornemann et al.，Are Banks Using Hidden Reserves to Beat Earnings Benchmarks? Evidence From Germany，36 J.of Banking & Fin.，第2403页（2012）（提供的证据表明，银行建立了用于管理收益的隐性准备金）；David Enrich & Max Colchester，EU Banks Risk in Eyes of Beholder，Wall St.J.，2012 年6月22日，第 C1版（关注了“众多银行……打算提高其资本率——这是衡量其吸收未来损失能力的关键指标——部分是通过调整评估资产风险的方式来实现的”）；Floyd Norris，Accountants Misled Us Into Crisis，N.Y.Times，2009年9月11日，第B1版（引用时任财务会计准则委员会主席Robert Herz的话说，某些会计做法导致了“我们整个金融系统的重要方面……像狂野的西部秀一样运作，导致巨大的不受监管的不透明市场”）。）
与其他市场参与者相比，银行拥有的一个相关优势是，作为相同市场的积极参与者，银行通常掌握有关其他银行活动和风险敞口的内幕信息。例如，在危机前的几年里，承销商和那些参与将抵押贷款打包成抵押贷款支持证券的人可能比大多数人更了解哪些银行的承销政策和做法最松懈。同样，特定领域的交易者通常会知道谁在购买什么以及以什么条件购买。 此类信号可能很嘈杂，特别是因为银行可能会参与一些活动以限制第三方推断其交易策略的能力。尽管如此，不完全的信息仍然是信息，并且可能非常有价值，特别是结合对相关市场的深入了解并考虑到银行是出了名的不透明机构这一事实。（**Donald P.Morgan，Rating Banks： Risk and Uncertainty in an Opaque Industry，92 Am.Econ.Rev.874（2002）.）
然而，银行作为约束者可能特别有效的另一个原因是，评估另一家银行的风险大小所需的判断类型与银行必须就其业务的其他方面做出的判断类型之间存在重叠。例如，如果一家银行拥有大规模的商业房地产投资组合，或者积极押注某一区域的一些国家发行的主权债务，那么评估该银行的风险大小就需要判断商业房地产市场或发债国家的实力。银行一直在做这类判断，并且它们拥有强大的财务激励（即使除了银行同业信用风险敞口）以确保这些判断尽可能准确。这是银行不仅相对于其他市场参与者，而且相对于银行监管机构可能具有的优势之一。
现有证据支持银行可能是有效约束者的观点。例如，在一项关于银行向其他银行收取隔夜贷款利率的研究中，克雷格·福尔金发现“盈利能力较强、问题贷款较少且资本率较高的银行支付的利率较低”。（*Craig H.Furgine，Banks as Monitors of Other Banks： Evidence From the Overnight Federal Funds Market，74 J.of Bus.33，54（2001）.）美联储设定了隔夜贷款利率的目标，银行之间相互收取的日平均利率被称为有效联邦基金利率，但任何一家银行向另一家银行收取的利率完全由参与拆借的银行决定。福尔金根据其研究结果得出的结论是：“联邦基金贷款的价格部分反映了借款机构的信用风险……表明银行可以区分同行之间的信用风险，并对贷款合同进行相应的定价。”（**同上。）同样，加拉·阿方索和她的合著者发现，“不良贷款比例很高的综合性银行在雷曼兄弟破产后的几天里，其每日借款金额大幅减少，从交易对手那里的借款也减少了。”（***Gara Afonso，Anna Kovner & Antoinette Schoar，Stressed，Not Frozen： The Federal Funds Market in the Financial Crisis，66 J.Fin.，1109，1110（2011）.）基于这一发现和其他发现，他们得出的结论是，“他们的结果支持如下解释：高度关注对手方风险降低了流动性，提高了较弱银行的融资成本”。（****同上，也可参见Thomas B.King，Discipline and Liquidity in the Interbank Market，40 J.Money，Banking and Credit，第295页（2008）（使用20年的面板数据证明高风险银行一直比安全银行支付更多的银行同业贷款，并且不太可能将这些贷款用作流动性来源）；Paolo Angelini et al.，The Interbank Market After August 2007： What Has Changed and Why?（Bank of Italy，Working Paper No.731，2009）（发现2007年8月后借款银行的特征对银行同业拆借利率的重要性有所增加）。但也可参见Viral Acharya & Ouarda Merrouche，Precautionary Hoarding of Liquidity and Inter Bank Markets： Evidence From the Sub Prime Crisis（Sept.，2011）（未发表文稿）（研究发现，在英国前十家最大银行的借款利率并不因银行特征而有显著差异）。）
针对不同银行的信用违约掉期利差进一步证明了银行同业约束。贝尔斯登和雷曼兄弟的信用违约掉期利差在各自倒闭之前显著上升，而在整个危机期间，不同银行的信用违约掉期利差表现出明显的差异。（*****Hart & Zingales，见脚注40，第31页表1（为主要银行提供危机前和危机期间四个关键日期的CDS利差，显示各银行在每个日期的显著差异）；参见Robert J.Grossman & Martin Hansen，FitchRatings，CDS Spreads as Default Risk Indicators 12（2011），可从如下网址获得： http：//www.scribd.com/doc/63597725/CDS Spreads as Default Risk Indicators Feb 2011（显示2006年1月至2010年10月，包括雷曼兄弟和贝尔斯登等在内的美国经纪交易商的CDS利差）。）作为银行用来管理对其他银行的信用风险敞口的主要机制之一，信用违约掉期利差的差异程度可能至少部分表明银行致力于监测和管理对其他银行的信用风险敞口。（******见上文第2.3节。）
同时，银行作为约束者的效力也存在明显的不足。许多不足来自下文所述的激励问题，但另一些不足则来自机构和职位约束。例如，银行永远不会获得监管机构所掌握的内部信息获取权限，也没有监管机构可能采取的广泛的补救措施。（*见上文第2.2节。）这里的关键是我们有理由期待银行在监测和应对其他银行的风险状况变化方面可能非常有效。
3.2银行作为约束者的激励
银行相互监督和约束，因为限制其下行风险敞口符合它们的经济利益，而不是为了最大化社会福利。这两个目标经常重叠。如果一家银行承担了过多的风险，其他银行应该相应地对它进行处罚，以阻止这种行为。此时，银行相互施加的约束实现了巴塞尔协议中包含的并得到了许多支持者拥护的市场约束。（**Basel Comm.on Banking Supervision，见脚注57。）一般来说，就“量”的角度讨论银行承担的风险时，银行的利益和社会的利益基本是一致的，换言之，过度承担风险对银行和社会都不利。
不过，抛开银行是否过度承担风险的问题，仅考虑银行承担的风险的性质，就会发现银行的激励措施在许多方面可能是次优的。正如危机表明的，偏离最优激励的一个重要原因与流动性风险有关。银行同业市场发挥着重要作用，有助于在正常时期顺利获得流动性。同时，银行同业市场可能会产生低效率，并可能在出现问题时加剧流动性萎缩。这些动态变化有助于解释中央银行作为最后贷款人的价值。（***例如，Acharya et al.，见脚注68（表明银行可能以导致实际流动性短缺的方式利用市场力量，为中央银行充当最后贷款人提供了理由）；Allen et al.，见脚注68，第640页（在某些情况下，引入一家从事公开市场操作的央行来修复……短期利率消除了与缺乏对冲机会相关的低效率）；Xavier Freixas et al.， Bank Liquidity，Interbank Markets，and Monetary Policy，24 Rev.of Fin.Stud，第2656页、第2658页（2011）（表明“在金融危机期间，中央银行的利率政策可以直接改善银行间贷款市场的流动性状况”）。关于危机期间银行同业市场如何运作的讨论，参见Afonso et al.，见脚注143。）本文将关注非危机时期，研究在缺乏干预的情况下，银行同业约束可能导致社会次优结果的其他方式。尽管可能存在更多的问题，但有三个问题值得特别关注，它们分别是：系统性风险、尾部风险和关联风险。
3.2.1系统性风险
银行的激励机制与社会最优激励机制之间最重要的不同在于它们对系统性风险的关注度不同。由于银行业危机会带来巨大的外部效应，银行及其利益相关者在避免系统性风险方面没有最优激励机制。（*同上文第1.1节。）政府干预的可能性使得与最优激励的偏离成为道德风险的根源。（**同上文第1.1节；参见Pragyan Deb，Market Frictions，Interbank Linkages and Excessive Interconnections 19（2012年7月）（未发表文稿），可从以下网址获得：http：//personal.lse.ac.uk/debp/Papers/Network_Paper.pdf（运用一个模型表明，在政府担保的情况下，包括对救助的隐含预期，“有竞争力的银行发现，即使在传染风险很高的情况下参与银行同业市场也是最优选择，但这样做从社会层面看是次优的”）。）这意味着，随着银行倒闭产生系统性影响的可能性增加，银行的激励与使社会福利最大化的激励之间的偏离也会扩大。
政府的救助永远无法保证，但这并不影响可能的救助在其他银行的风险评估中发挥作用。风险管理的一个核心功能是为各种可能的结果分配概率。政府救助具有足够的可预测性，以至于风险管理人员在评估银行的信用度时早已将其考虑在内。例如，当穆迪对一家银行进行信用评级时，它一般分两个步骤。首先，它对银行作为一个独立实体进行透彻的分析，并在此基础上给它一个初始评级。（***Ifigenia Palimeri et al.，Moody s Global Banking，No.114705，Special Comment： Calibrating Bank Ratings in the Context of the Global Financial Crisis 4（2009），available at http：//www.iflr.com/pdfs/web seminars/regulatory capital/moodys_2 09.pdf.）之后，它才进行单独分析，考虑该银行在面临财务困境时获得外部支持的可能性，包括政府救助。（****同上，第4—5页。）再之后，穆迪对其评级进行相应的调整。因此，任何银行的最终评级都是该银行的实际信用度和穆迪对其获得救助的可能性进行评估的产物。（*****同上。）一家银行的债权人，包括其他银行，会对它们的分析进行类似的调整。（******Duffie，见脚注29，第5页（解释了“系统重要性金融机构的债权人可能会提供反映政府救助可能性的融资条款”，从而加剧了道德风险）；Reint Gropp et al.，Equity and Bond Market Signals as Leading Indicators of Bank Fragility（European Central Bank，Working Paper No.150，2002）（发现次级债收益率反映了银行风险，但仅限于对政府支持没有强烈预期的情况）。）经验证据还显示，当新的信息出现时，银行能够非常迅速地修改它们对救助概率的估计，并且它们会相应地迅速调整与其他银行合作的意愿。（*Afonso et al.，见脚注143，第1111页（发现当“AIG救助计划宣布时，最大银行的银行间贷款利差急剧下降”，而“小银行……继续面临更高的利差”）。）
这些动态表现出来的最广为人知的方式，也是最有经验支持的方式，是银行变得大而不能倒的现象。例如，研究新债券发行的经济学家发现，“银行规模越大，其投资组合对解释其债券利差的作用越小”。（**Donald P.Morgan & Kevin J.Stiroh，Market Discipline of Banks： The Asset Test，20 J.Fin.Serv.Res.195（2001）.）对于那些政府之前表示可能大而不能倒的银行来说，这种影响尤其明显。（***同上。）换句话说，市场认为一些银行可能大而不能倒，而这些银行能够以低于它们原本必须支付的利率借款。最近关于银行规模与针对该银行的信用违约掉期利差之间关系的研究提供了进一步的证据，表明市场认为一些银行大而不能倒，这影响了市场参与者承担与银行相关的信用风险的意愿。（****Manja V lz & Michael Wedow，Market Discipline and Too Big to Fail in the CDS Market： Does Banks’ Size Reduce Market Discipline?，18 J.Empirical Fin.195（2011）.）最近的一项研究表明，由于对大而不能倒的救助预期，政府向美国18家最大的银行控股公司提供的隐性补贴额每年超过340亿美元。（*****Dean Baker & Travis McArthur，Ctr.for Econ.& Policy Research，The Value of the “Too Big to Fail” Big Bank Subsidy 2（2009）.）
毫不奇怪，也有证据表明，银行意识到这些好处后，积极寻求变得大而不能倒，以享受政府对这类机构的补贴。（******例如，Mar a Fabiana Penas & Haluk Unal，Gains in Bank Mergers： Evidence From the Bond Markets，74 J.Fin.Econ.第149页（2004）； Edward J.Kane，Incentives for Banking Megamergers： What Motives Might Regulators Infer From EventStudy Evidence?，32 J.Money，Credit，& Banking，第671页（2000）。关于综合性银行利弊的文献综述，以及银行增长多大程度上可能归因于努力变成“大而不能倒”的文献，参见Wilmarth，见脚注45，第302—312页，以及其中引用的资料来源。）因此，出现了这样一个反馈循环：如果一家银行知道它可以通过增加其获得救助的可能性而从债权人和其他人那里获得更优惠的条件，它就会改变自己以增加这种可能性，从而能够享受这种可能性变化带来的当前经济优势。银行同业关系提供了一种重要的机制，通过这种机制，银行可以从获得救助的可能性中立即受益。
大而不能倒仍然是一个重大问题，但它不再是唯一的问题。危机清楚地表明，银行倒闭的系统性影响以及政府救助的可能性不仅仅是银行规模的产物。当银行“关联性太强而不能倒”或者“联系过于紧密而不能倒”时，系统性风险也会增加。（*Coffee，见脚注61，第816页。）因此，我们可以预期，银行在评估它们与其他银行的关系时，也会考虑上述特征。
当一家银行签订合同或以其他方式与另一家银行合作时，每家银行都会增加与另一家银行的关联。一家银行与其他银行的关联度越高，其倒闭产生系统性后果的可能性就越大，政府进行干预以防止其倒闭的可能性也就越大。因此，当A银行评估是否与B银行达成协议时，A银行可以合理地预期，建立这种关系的过程本身会增加政府在A银行或B银行面临财务困难时进行干预的可能性。最终的结果是，签订协议使A银行直接受益，因为这增加了它被救助的可能性，并间接地减少了它在与B银行交易时承担的信用风险（因为也增加了B银行被救助的可能性）。因此，由此产生的关联本身可能会增加A银行与B银行建立关系的激励。
类似的动态也出现在关联风险承担方面。如果一家银行因非常特殊的原因倒闭，监管机构几乎没有理由（除了刚刚提到的两个原因）不允许该银行倒闭。监管机构也有工具来限制这种倒闭的系统性影响。（**Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，tit.II，124 Stat.1376，1442-1520（2010）（编入12 U.S.C.§§ 5381-95）。）然而，如果众多银行面临相同的风险，情况就会发生巨大变化。如果银行共同的风险敞口存在问题，政府在决定是否干预时，必须考虑有风险的银行倒闭带来的系统性影响。因此，如果A银行选择对B银行或C银行增加经济风险敞口，且这两家银行都面临相同的风险，那么A银行应该优先选择与自身风险状况最相似的银行。当然，这样做的结果很可能加剧脆弱性。银行因具有与其他银行相同的风险而获益，但事实上，如果银行承担更多的是非系统性风险，则会使整个金融体系更加稳定。（***例如，Charles K.Whitehead，Destructive Coordination，96 Cornell L.Rev.，第323页（2011）（描述银行承担类似风险产生的破坏性潜力）。）
需要明确的是，当银行倒闭的系统性成本足够高时，政府可能救助银行的预期会引发两个相关的问题。首先，银行本身有激励变得更加相互关联，并持有与其他银行更密切相关的风险敞口，以增加它们获得救助的可能性。其次，银行同业约束可能会加剧这些趋势，因为它提供了一种机制，通过这种机制，银行可以基于对被救助的预期来实现直接的经济利益。如果一家银行发展壮大、增加其关联性或改变其风险敞口的性质以增加政府救助的可能性，这些变化会影响其他银行对该银行的评估。因此，当银行以任何这些方式改变其风险状况时，其他银行应该相对更愿意与银行合作。可以肯定的是，这种措施并不限于其他银行。银行的所有债权人都可能会调整他们对银行引发信用风险的预期，以考虑政府救助的可能性。（*救助预期固有问题的双重性并非银行业所独有。也可参见Charles W.Calomiris，The IMF s Imprudent Role as Lender of Last Resort，17 Cato J.第275页、第277页（1998）；Steven L.Schwarcz，Sovereign Debt Restructuring： A Bankruptcy Reorganization Approach，85 Cornell L.Rev，第956页、第961—962页（2000）。）尽管如此，在银行间互动的背景下，这个问题可能特别严重。正是由于银行之间联系的数量和多样性，当另一家银行通过影响其被救助概率改变其风险状况时，它们可以迅速有效地做出反应。（**Capital Markets Activities Manual，见脚注107，§2020.1，第10页（指出作为活跃交易商的银行“应每天监控交易对手的信用风险敞口”）。）此外，表明银行可能特别善于约束其他银行的所有因素，也有利于银行发现某家银行的风险状况的变化，而风险状况影响银行获得救助的概率。
还有一些具体的理由使人们认为，与其他形式的市场约束相比，银行同业约束更有可能导致相关的风险承担行为，并增强关联性。要评估两家银行之间风险状况的关联性，不仅需要考虑该银行的风险状况，还需要考虑其他银行的风险状况。由于获取和处理此类信息需要成本，很少有利益相关者有足够的激励参与此类分析。相比之下，一家典型的综合性银行与大多数其他综合性银行有关联，因此它们拥有了做出这种判断所需的信息。与此相关的是，银行同业业务是彼此联通的源泉，银行也恰恰利用了这种关联机制来谋取利润。
银行的激励机制不是社会福利最优的，这并不是一个新的见解。尽管如此，本文的分析为政府救助引起道德风险的相关机制提供了新的思路。虽然今天很少有银行去尝试，但这种情况可能会改变，而且可能会迅速改变。 银行间的竞争十分激烈，当一家银行意识到以特定方式改变其业务可以立即获得收益，同时面临有限的相关下行风险时，其他银行可能会效仿。（***Posner，见脚注1，第264页（无论对整个经济的影响如何，“竞争……迫使银行承担风险……只要风险是合法的和利润最大化的”）。）历史上充斥着银行这样做的例子，即使它们的行为加剧了整个金融体系的脆弱性。（*William D.Cohan，House of Cards：A Tale of Hubris and Wretched Excess on Wall Street 5（2009）（解释了“高盛、摩根士丹利、美林、雷曼兄弟和贝尔斯登”长期处于“资金危机”的边缘，因为它们过度依赖短期信贷）；Demirguü Kunt & Harry Huizinga，见脚注49，第647页（显示“更高的手续费收入和非存款融资份额增加了银行风险”）。）
3.2.2尾部风险
银行改变其风险行为的激励和对其他银行的评估以利用隐性政府补贴，这并不是银行同业约束可能导致社会次优结果的唯一方式。第二种也是有点重叠的方式，就是银行的风险管理系统无法反映和衡量尾部风险。尾部风险是低概率事件，但是一旦发生就会导致重大损失（或收益）。（**Peter ContiBrown，A Proposed FatTail Risk Metric： Disclosures，Derivatives and the Measurement of Financial Risk，87 Wash.U.L.Rev.，第1461页、第1462—1463页（2010）。）在许多关于危机的叙述中，一个共同的主题是，银行没有充分寻求理解并限制其面临的尾部风险。（***Viral V.Acharya et al.，Manufacturing Tail Risk： A Perspective on the Financial Crisis of 2007-2009，4 Foundations & Trends In Fin.，第249页、第250—251页（2010）。）对这种失败的部分解释是，银行用于管理风险敞口的主要机制之一，即风险价值（VaR）模型，具有低估尾部风险的已知缺陷。（****例如，Conti Brown，见脚注169，第1465页（认为VaR模型的一个主要缺陷是“在危机时期，它不能提供任何关于长尾风险敞口的明确内容，尤其是当这些尾部很肥时”）；Yasuhiro Yamai & Toshinao Yoshiba，Comparative Analyses of Expected Shortfall and Value at Risk（3）： Their Validity Under Market Stress， 20 Monetary and Econ.Stud.，第181—182页（2002）（解释了VaR模型往往“忽略实际收益的肥尾特性，低估了极端价格波动的可能性”）；Joe Nocera，Risk Mismanagement， N.Y.Times Mag.，2009年1月4日，第24页、第26—27页（引用著名对冲基金绿光资本创始人大卫·艾因霍恩的话，他把VaR模型比作“一个安全气囊，除了发生车祸，它一直都在工作”，因为它无法反映尾部风险）。 ）与导致系统性风险的那些问题类似的激励问题加剧了挑战。银行可以从过度贴现尾部风险中获得可观的利润，而此类风险通常仅在极端不利的情况下才会显现，即在整个金融体系最有可能面临压力且政府最有可能干预时显现。（*****Acharya et al.，见脚注170，第291页（认为“危机的根本原因是高杠杆的综合性银行希望承担更大的风险，创造更高的短期‘利润’”，它们通过“制造”尾部风险来实现这一目标）。）假设一家银行用于评估自身风险敞口的工具和指标类似于它在评估其他银行的风险敞口时使用的工具和指标，那么典型银行对其直接面临的尾部风险缺乏关注，预示着因缺乏相应考虑而与其交易的类似银行可能面临同样的尾部风险。这些动态会对激励机制产生不利的影响，因为银行因承担尾部风险而受到的惩罚是不足的。
监管部门对银行施加了新的压力，要求它们进行压力测试，并以其他方式评估它们在极端不利的情况下会如何运作。（*Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§ 165（i）（2），124 Stat.1376，1430（2010）（编入12 U.S.C.§ 5365）。）然而，尾部风险难以识别和衡量，银行仍然缺乏足够的激励来识别和应对这些风险。如果银行不会因为承担尾部风险而严惩其他银行，要么是因为它们使用的风险管理工具没有捕捉到这些风险，要么是因为它们有激励去贴现这些风险，这样一来，银行之间相互施加约束可能会加剧它们承担过度尾部风险的倾向。
3.2.3寻求关联性
在关联风险承担方面，也有类似的问题，除了带来系统性风险，它们还会带来其他挑战。理查德·斯奎尔表明，由于股东只承担有限责任，所以企业会普遍低估或有负债，以至于当或有债务的风险显现时，它就该破产了。（**Richard Squire，Shareholder Opportunism in a World of Risky Debt，123 Harv.L.Rev.，第1151页、第1158—1159页（2010）（详述关联公司的风险给股东带来的好处）；Richard Squire，Strategic Liability in the Corporate Group，78 U.Chi.L.Rev. ，第605页、第607—608页（2011）（解释了集团内的信用担保作为一种提高股东价值的手段，符合股东的利益，却牺牲了债权人的利益，因为一旦公司集团整体破产，债权人将无法收回贷款）。）因此，公司会设法承担与它已面临的重大风险正相关的或有负债。斯奎尔将这种行为称为“寻求关联性”（correlation seeking）。（***参见脚注174引用的资料。）为了寻求关联性，公司必须能够明智地判断其面临的风险、这些风险使公司破产的可能性，以及这些风险与公司可能承担的其他风险之间的关联性。鉴于风险管理对银行业的重要性以及银行在这方面投入的大量资源，银行可能特别善于寻求关联性。银行寻求关联性的行为可能会被抵消，因为银行和其他金融机构能够意识到这种风险，而且可能比大多数交易对手更擅长识别这种行为并做出相应的反应。（****Interagency Guidance，见脚注7，第10页（警告银行注意此类风险）。）此外，改变银行高管的薪酬方案可能不单单会使他们回应股东的需求，还会弱化他们寻求关联性的激励。（*****Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§ 956，124 Stat.1376，1905-06（2010）（编入12 U.S.C.§ 5641）。）
如果银行寻求关联性，那么当A银行评估是否承担与B银行关联的信用风险时，将低估与此相关的成本，以至于A银行认为它在B银行倒闭的风险显现时才会破产。更具体地说，如果A银行因贷款、担保和其他承诺而对商业地产有重大风险敞口，那么A银行相对更愿意保护性地买入与持有类似风险敞口的银行相关的信用违约掉期。这意味着，如果A银行正在考虑承担与B银行或C银行有关的或有负债，并且它们的风险敞口规模相同，A银行将倾向于有相似风险敞口的银行。虽然这个例子的风险参照系，即施加约束的银行的风险状况，不同于系统性风险问题的参照系，即银行的典型风险状况，但寻求关联性的影响可能会夸大上述倾向。银行能从寻求关联性中获得回报，所以有激励承担系统性风险，而没有激励承担非系统性风险。
对银行激励机制的这些见解，再加上本文前述相关内容，阐明了一套强大但不完善的激励体系，而且从社会福利的角度看，它是有缺陷的。这意味着我们可以通过重新考虑监管优先事项和有限监管资源的分配来解决银行同业约束问题，从而建立一个更稳定的金融体系。下一节提供了最后一个必要的背景资料，以确定最佳的前进方向。
4.银行监管
本节介绍了美国主要的银行监管机构，通过研究它们的历史，探讨它们的监管目标，为实现这些目标能够使用的监管工具，以及如何使用这些工具。本节的重点是银行审查，因为它是最有可能复制并有可能补充和完善银行同业约束的监管模式。关注银行审查的另一个原因是，银行审查仍然是金融监管的一个重要组成部分，但在金融改革的讨论中很少受到关注。这里给出简短的介绍，这反映了本文的主要目的是引起大家对银行同业约束的关注。不过，即使这份简短的介绍，也为评估银行同业约束的政策含义提供了重要的参考。
4.1历史和动机
目前，美国的银行监管在联邦层面由美联储、货币监理署和联邦存款保险公司这三个联邦监管机构负责，主要监管职责根据银行的性质进行分配。（*美联储对作为美联储成员的所有银行控股公司和州立银行负有主要监督责任；货币监理署对所有国民银行和储蓄机构负有主要监督责任；联邦存款保险公司对非美联储成员的州立银行和储蓄机构负有主要监督责任。通常可参见Mark Jickling & Edward V.Murphy，Cong.Research Serv.，R40249，Who Regulates Whom? An Overview of U.S.Financial Supervision（2009）（总结了美国金融监管体系中主要联邦机构和机制）。）由于合并、改组和破产，主要的投资银行现在都被作为银行来监管。（*Sewall Chan，Financial Debate Renews Scrutiny On Size of Banks，N.Y.Times，2010年4月21日，第 A1版（描述了“美国银行吞并美林，摩根大通收购贝尔斯登”以及“高盛和摩根改组为银行控股公司”）。）此外，美联储的监督权在危机后被扩大，以涵盖大型系统重要性金融机构，即使它们不是正式的银行，因此，本文所说的所有美国综合性银行，都受到这些监管机构中的一个或多个的监督。（**Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§113，124 Stat.1376，1398-1402（2010）（编入12 U.S.C.§ 5323）。
赋予银行监管机构监督权以及这种监督的目的，主要源于1933年的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。该法案设立了联邦存款保险公司，建立了存款保险，并扩大了美联储和货币监理署的监督权力。（***Mark B.Greenlee，Historical Review of “Umbrella Supervision” by the Board of Governors of the Federal Reserve System，27 Rev.Banking & Fin.L.，第407页、第453页（2008）（描述了从1933年开始，美联储对银行控股公司的监管权力是如何逐步扩大的）；Edward L.Symons，Jr.，The United States Banking System，19 Brook.J.Int l L.，第1页、第11 页（1993）。）银行审查的做法和程序最初主要是为了保护联邦存款保险公司管理的保险基金，故而往往侧重于维护单个金融机构的安全和健康，因为这些机构的破产可能导致对基金的索赔。维持整个金融体系的稳定也是银行监管的一个明确目标，但在危机爆发之前，人们基本上认为，要维持金融体系的稳定，就必须努力维持构成金融体系的各个机构的安全和健康。（****Markus Brunnermeier et al.，Int l Ctr.for Monetary & Banking Studies & Ctr.for Econ.Policy Research，Geneva Reports on the World Economy： The Fundamental Principles of Financial Regulation，第xi页（2009）（目前的系统性监管方法隐含的假设是，我们只需努力确保单个银行的安全，就能确保整个金融体系的安全）。）
随着时间的推移，确保持有受保存款的单个银行的安全和健康这一监管重点得到了重申和肯定。即使长期以来在宏观经济方面的责任比其他银行监管机构更大的美联储，也将此作为其银行监管活动的首要任务，甚至在监管银行控股公司、本身并非存款机构但控制了银行的机构时，也是如此。（*****Fed. Reserve Bd.，Letter from Fed. Reserve Bd. to Fed. Bank Examiners，SR 00-13（Aug. 15，2000）（解释说，联合监管的目的是确保银行控股公司“以安全和稳健的方式运营，使其财务状况不会威胁到附属储贷机构的生存能力），引自Greenlee，见脚注181，第443页。）其他制度安排进一步强调了对单个金融机构的安全和健康的关注。例如，每个银行监管机构都有一名独立的总监察长，每当银行倒闭导致联邦存款保险公司的保险基金遭受重大损失，或者出现需要深入审查的异常情况时，监察长都必须进行详细的损失审查。（*12 U.S.C.§1831o（k）（2006）。货币监理署是财政部的一个部门，因此，需要接受总监察长的审查。）可以肯定的是，在此期间，银行监管机构促进单个金融机构的安全和健康的方式发生了重大变化，但重点保持相对不变。（**Garten，见脚注47，第504—505页（讨论了历史上对狭义银行业的关注，向基于债务人的银行监管方法的转变，以及随后向放松管制、基于股权的银行监管方法的转变）。）
另一个保持不变的期望是，银行审查机构可以利用他们的监督权力，对每家银行进行彻底的审查，并在审查的基础上对银行的整体健康状况得出确切的结论，从而更好地促进安全和健康。例如，即使在今天，美联储也希望其审查部门在完成每次审查后，“对银行的现状得出结论，对银行的未来前景得出结论，并确定银行在正常业务过程中或合理的异常情况下满足需求的能力”。（***Bd.of Governors of the Fed.Reserve Sys.，Div.of Banking Supervision And Regulation，Commercial Bank Examination Manual 5020.2（2010）（以下用：Commercial Bank Manual）。 ）这与1933年对审查机构的期望相同，当时在《格拉斯-斯蒂格尔法案》的支持下，使银行业务变得更加简单纯粹，银行审查也容易得多，“允许监管者更有效地引导它们的努力和专业知识”。（****Garten，见脚注47，第520页（最初设想和实施的《银行法案》设定了一条将商业银行与投资银行分离的刚性界限，从而降低了金融机构的复杂性）。）
这段简短的历史揭示了银行审查机构的激励。虽然人们可能认为监管机构应该以最大化社会福利为目标，但在实践中，激励措施往往是由监管机构得以创建的历史背景及其承担的任务塑造的。（*****对银行审查员面临的激励措施的评估，以及他们如何改进，参见M.Todd Henderson & Frederick Tung，Pay for Regulator Performance，85 S.Cal.L.Rev.，第1003页（2012）。）银行监管的历史表明，主要监管机构虽然注重维护整个金融体系的稳定，但更关注金融体系各组成机构的生存。这段历史还表明，为了实现监管目标，银行监管机构内部的制度安排也具有类似的结构。研究赋予银行审查机构的权力以及他们对该权力的使用，可以加深我们的理解。
4.2监管机构的能力
相比于包括银行在内的市场参与者，银行审查机构享有许多优势。这些优势中的许多与准入有关。为了评估他们所监督的机构的安全和健康，每个监管机构都被赋予了广泛的监督权。例如，货币监理署的审查部门“有权对任何国民银行的所有事务进行彻底审查”，包括“有权管理誓言（oath），并根据誓言对任何涉嫌官员和代理人进行审查”。（*12 U.S.C.§ 481（2006）.）进一步凸显监管机构独特权限的是，他们对最大的综合性银行从定期审查转变为持续监测。（**Review of Regulators’ Oversight of Risk Management Systems at a Limited Number of Large，Complex Financial Institutions： Hearing Before the S.Subcomm.on Sec.，Ins.，and Invs.，Comm.on Banking，Hous.& Urban Affairs，111th Cong.，at Highlights（2009）（statement of Orice M.Williams，Director of Financial Markets and Community Investment）（以下用： Statement Regarding Oversight of Risk Management Systems）。）这意味着监管机构针对每个主要的综合性银行，都有全职的审查团队，密切关注它们的运作，并定期与它们的人员互动。
这种类型的接触使监管机构能够见证和分析银行风险状况和行为的各个方面，这些信息对银行这样的市场参与者来说是不透明的，甚至可能是保密的。例如，银行审查机构往往比市场参与者更有能力核实银行披露信息的准确性，包括其政策、程序甚至风险披露的准确性。银行审查机构也可能处于一个相对较好的位置来识别银行可能面临的操作风险，如银行内部控制的薄弱环节带来的风险。经验证据表明，这可能是审查机构增加价值的一种方式，因为研究发现，审查机构可能“施加额外的约束，超出银行私人审计员提供的约束”，至少在某些时候“审查机构拥有比市场更丰富的信息集”（***见脚注44。），以及“审查机构特别善于发现管理者宁愿隐瞒的信息”。（****Mark J.Flannery，Using Market Information in Prudential Bank Supervision： A Review of the U.S.Empirical Evidence，30 J.Money，Credit & Banking，第273页、第294—295页（1998）（对相关文献的综述）。）
银行监管机构拥有的另一个优势是它们在发现问题时拥有的应对工具。银行相互之间打交道时做出的决策通常是捆绑式的。例如，一家施加约束的银行可能会进行全面分析，表明另一家银行拥有强大的管理能力、健康的资产负债表，包括高质量的资产和较低的预期融资成本，以及良好的增长前景，但它的分析也许会进一步表明，另一家银行可能面临海外业务下行的重大风险。在根据这样的评估做出如何处理的决策时，施加约束的银行必须找到一种方法，将这种多维分析转化为单维度的指标，如信用风险敞口限额。这种决定具有重要的经济意义，因此可以产生强大的约束作用，但它们必然是相当粗略的。
相比之下，审查机构则没有这样的限制。审查机构拥有一系列正式和非正式的工具，他们可以利用这些工具使银行的业务发生微小但重要的变化。（*例如，Garten，见脚注47，第537—538页；Symons，Jr.，见脚注181，第18—19页。银行监管机构有权发布停止令（cease and desist order），迫使银行采取特定的行为；对个别官员、董事和其他内部人员发布停止令，以进一步影响银行的运作；实施民事处罚，甚至在某些情况下撤换银行管理层。12 U.S.C.§1818（b），（b）（1），（e）（1），（j）（2006）； Symons，见脚注181，第19—20页（他解释说，为了“从根本上解决问题”，民事处罚最常用于针对个人）。）监管机构也有一系列不太正式的机制来影响银行行为。例如，从开设分行到收购等许多活动都需要获得监管部门的批准，再加上“虽然很少使用严厉制裁的威胁，但已经使银行管理层更愿意默认监管机构的非正式合规要求”。（**Garten，见脚注47，第538页。）
尽管银行审查机构有特殊的权限和工具箱，但有限的资源、激励和综合技能的不完善以及其他因素限制了它们的效率。为了更全面地了解银行审查机构的能力，重要的是要超越赋予它们的权力，考虑它们如何行使这一权力。监管机构内部的代理成本使这一分析变得非常复杂，但还是可以得出一些见解。经验表明，尽管银行审查机构拥有庞大的工具箱，但它们经常没有充分利用现有的工具。例如，政府问责办公室最近的一项研究发现，监管机构发现了一系列弱点，包括“高级管理层对机构风险监督不足”“用于衡量和管理风险的模型存在弱点”，以及危机爆发前几年，主要综合性银行存在“众多压力测试弱点”，但监管机构往往未能采取与它们发现的弱点相称的约束措施。（***Statement Regarding Oversight of Risk Management Systems，见脚注190。）另一个挑战是，强制关闭一家银行，这是银行监管机构最极端但也是最重要的工具，可以被视为监管失灵的迹象，并可能导致短期成本。因此，长期以来，银行监管机构未能及时关闭银行也就不足为奇了。（****Edward J.Kane，The S & L Insurance Mess：How Did It Happen?（1989）； Catherine England，Lessons From the Savings and Loan Debacle： The Case for Further Financial Deregulation，15 Cato Rev.Bus.& Govt，第36页、第40页（1992）。）
经验也揭示了其他的制度因素，如银行审查程序随着银行业的变化而变化。美联储、货币监理署和联邦存款保险公司都使用相同的基本方法作为其审查程序的起点。最初于 1979 年采用的统一金融机构评级体系（Uniform Financial Institutions Rating System），通常称为 CAMELS，它根据银行的资本充足率、资产质量、管理、收益、流动性和对市场风险的敏感性提供一个综合评分。（*Commercial Bank Manual的“前言”，见脚注186，第1—2页。）鉴于银行业不断变化的性质，这三个机构都对其审查程序做了一些重大调整，并针对危机和第三方报告揭示的弱点做了进一步修改。例如，美联储认识到，“不断发展的金融工具和市场使银行组织能够迅速重新定位其投资组合的风险敞口”，并采取 “以风险为中心 ”的方法来应对。（**Commercial Bank Manual，见脚注186，§1000.1，第4.1节。）联邦存款保险公司和货币监理署也更新了它们的审查程序，这三个机构都认识到社区银行与综合性银行之间的根本区别。（***例如，Comptroller of the Currency，Bank Supervision Process：Comptroller s Handbook 11-15（2007）（介绍CAMEL监管评级和审查制度）；FDIC Office of the Inspector Gen.，见脚注136，第7—9页（描述了美联储新的“前瞻性监管”方法）；Commercial Bank Manual，见脚注186，§1000.1，第2页（描述了审查程序）。）尽管如此，银行审查程序的许多核心要素并没有改变。银行审查过程仍然主要关注单个银行的安全和健康，CAMELS 仍然是所有三个监管机构审查过程的核心，并且它们的CAMELS评级仍然是确定银行必须为其存款保险支付多少保费的核心组成部分。（****Commercial Bank Manual的“前言”，见脚注186，第1—2页（解释说，“为了评估银行的业绩并总结其整体状况，审查员使用CAMELS评级系统” ，尽管人们更加重视风险管理，但评估CAMELS组成部分的重要性并未减弱）；Risk Categories & Risk Based Assessment Rates，FDIC，http：//www.fdic.gov/deposit/insurance/assessments/risk.html（最后查询时间为2012年11月6日）（提供了计算银行必须向联邦存款保险公司支付多少保费的方法，并揭示了银行CAMELS评级在这一决定中的中心地位）。）自1979年以来，CAMELS的组成部分也一直保持明显的一致性，只在1996年经历了一次重大修订，增加了一个组成部分并做了其他小的修改。（*****Federal Deposit Insurance Corporation，Uniform Financial Institutions Rating System，62 Fed.Reg.752（Jan.6，1997）（描述了所采用的温和修改）。）这种持久性的任何方面都不能归因于成功，因为监管机构经常不能及时发现有问题的银行，而且事实证明，另一些措施是银行将面临财务困境的更好预测指标，而不是银行的CAMELS评级。（******Assessments，Large Bank Pricing，76 Fed.Reg.10，672，10，683 chart 3（Feb.25，2011）（研究显示，在预测银行业绩方面，建议的衡量标准比 CAMELS 做得更好）。）结合上一部分提供的历史，这表明银行监管机构和银行审查程序倾向于渐进式变化，即使它们所监管的银行正在经历剧烈的转变。
银行监管机构往往不能有效地应对银行和银行业的动态变化，另一个原因是它们缺乏工具、权力或意愿，这与监管机构的形成、授权和问责过程的政治性质有关。这些过程受到了许多方面的批评，从强烈偏向于低效制度到出现问题时的过度反应。（*例如，Jody Freeman & Jim Rossi，Agency Coordination in Shared Regulatory Space，125 Harv.L.Rev.，第1131页和第1139 页（2012）（指出了国会经常向各委员会派出重叠或冗余的代表团，并建议“最好将这种代表团解释为国会委员会制度的副产品，这种制度鼓励委员会成员扩大监管机构的管辖权，以便让选民直接受益”）；Roberta Romano，The Sarbanes Oxley Act and the Making of Quack Corporate Governance，114 Yale L.J.，第1521页和第1543 页（2005）（声称尽管“综合平衡相关研究后得出的决定性结论表明，《萨班斯-奥克斯利法案》中包含的这些授权不会使投资者受益”，但该法案仍然通过了）。）换句话说，与驱动银行和其他市场参与者的强大经济激励相比，监管机构所嵌入的体系，不仅激励较弱而且可能是朝着不同和相反的方向拉扯。
本文对银行监管机构的概述是有限的，也是粗略的，省略了监管机构内部和监管机构之间存在的多样性，仅粗略地介绍了银行监管机构及其审查部门所特有的一些制度动态。然而，它清楚地表明，银行审查机构拥有与银行不同的技能组合、工具和激励措施。这些差异增加了通过利用银行审查机构的相对优势配置有限资源来创造实际价值的潜力。
5.启示
本文的主要目的是提请注意银行同业约束的力量并阐明其影响。作为现代银行业的副产品和塑造现代银行活动的力量，我们不能孤立地讨论这一现象的意义。本文的描述促成了一些关于银行和金融监管的持续辩论。例如，对危机的反应导致银行规模更大、相互关联程度更高，尽管许多评论人士认为，银行应该大幅缩小规模、减少关联。这篇文章的见解有助于这场辩论。在展示银行同业约束如何减少过度承担风险的行为方面，它表明，银行关联的好处可能被大多数人低估了。同时，在提请注意银行同业约束作为一种重要机制，银行可以借助它来利用潜在政府补贴的过程中，本文还指出，银行关联也可能带来麻烦，这一点同样在很多解释中被低估了。我们有理由怀疑，当银行有一些使它们有可能成为救助对象的特征时，银行同业约束带来的麻烦超过了其相应的好处。
同时，银行同业约束对这些辩论的影响超出了本文的范围。虽然银行同业约束会产生重大影响，但与银行业发展的其他好处和缺点相比，却相形见绌。试图在银行同业约束的基础上解决这些问题，显得“本末倒置”。因此，本文并不试图解决所涉及的全部政策问题。相反，它只考虑了政策影响的一个子集，重点是那些在危机后改革中相对较少受到关注的问题。
除了不全面，本文的建议必然是初步的。每项建议是否应该执行以及执行到什么程度，只有通过进一步研究才能确定。这其中有很多原因。首先，银行同业约束的程度是银行间活动的副产品，并不固定。为应对危机而采取的一些政策有减少银行关联的意图或效果。美联储和货币监理署提议的减少银行间风险敞口的监管措施只是正在进行的监管改革努力的一个例子，其意图或效果是降低银行的关联程度。（*Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012年1月5日提议）。Interagency Guidance，见脚注7，第3—4页。）将大部分衍生品市场推向集中化交易所的努力是另一项改革努力，可能会导致银行间风险敞口的实质性减少。（**《多德-弗兰克法案》第七章为掉期和基于证券的掉期制定了清算和交易所交易要求。参见Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§723，124 Stat.1376，1675-1682（2010）（编入7 U.S.C.§1b-2（Supp.V 2011））；同上§763（散编在15 U.S.C.的相关条款中）。）同样，对危机的其他政策反应，如《巴塞尔协议Ⅲ》中包含的基于银行规模和关联性的资本附加费，是专门用来对冲随着银行发展而增加的被救助风险。（***Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 594，600（2012年1月5日提议）。Basel Ⅲ，见脚注37，第7页；Interagency Guidance，见脚注7，第3—4页。）
如果这些努力成功地抵消了银行成为潜在救助对象带来的好处，那么银行同业约束作为一种使银行以制造社会问题的方式从改变风险状况中获益的机制，就变得毫无意义。更一般地说，银行业是一个天生动态变化的行业。（****这方面的发展包括要求银行通过集中清算方执行某些掉期交易的新规则，参见Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§ 723，124 Stat.at 1675-82（编入7 U.S.C.§1b-2），限制银行同业风险敞口的拟议规则，参见 Lending Limits，77 Fed.Reg.37，265，37，268（2012年6月21日提议），适用于某些大型银行控股公司和非银行金融机构的强化审慎标准，参见§115（编入12 U.S.C.§5325）以及建立资本充足率要求的新规则。参见FSOC，2012 Annual Report，见脚注39，第100—101页（描述了《多德-弗兰克法案》和《巴塞尔协议Ⅲ》提出的新资本要求，以及目前的监管机构为调和二者所做的努力）。）银行不仅会因监管改革而改变，而且会根据其他市场力量来调整其约束程度。例如，从银行为了监管和约束其他银行而创建的内部结构看，银行同业约束的程度确实存在周期性，在信贷泡沫期间约束变得不那么强。因此，建立和巩固以现行的银行同业约束为前提的监管制度可能与完全忽视这一现象一样成问题。尽管有这些挑战，本文还是提请注意一个影响银行风险行为的现象，这一现象可能持续存在，并且只要它存在，就会产生一系列政策影响。本节的其余部分将讨论其中的一些影响。
本节将分三个小节。第一小节提请注意一个事实，从这里的分析中它可能看起来很清楚，但银行监管机构有时会忽略这一事实。第二小节构建了一个互补性方法的响应框架。它强调银行监管，尤其是审查程序需要改变，以便从银行同业约束的角度更有效地促进金融稳定。第三小节考虑了监管机构可以促进有效的银行同业约束和使用该市场产生的有价值信息的其他方式。接下来的建议是相互依存的，尽管大多数建议可以独立实施。
5.1风险管理是双刃剑
本文提出的一个政策问题与银行的风险管理系统有关。长期以来，银行监管机构一直鼓励银行采用更健全的风险管理系统，而在危机发生后，这方面的监管工作也大大得到了加强。（*Enhanced Prudential Standards and Early Remediation Requirements for Covered Companies，77 Fed. Reg. 600.）这些努力通常基于如下假设：改善风险管理是一件好事。本文揭示了更复杂的画面。银行对其自身的福利负有主要责任，风险管理系统对这一努力至关重要。同时，银行可能会使用风险管理系统来改变其业务活动，以便从中受益，但这可能会加剧整个金融体系的脆弱性。利用被救助的可能性来获得隐性补贴的做法是最突出的例子，但不是唯一的例子。
其中的一个含义是，银行监管机构应密切关注风险管理系统的实际运作情况以及它们在实践中的使用情况，而不是假设它们是完全良性的。第二个含义是，促进对社会有益的银行同业约束的监管行动可能会产生意想不到的不良后果。例如，要求银行披露更多关于其风险敞口的信息，可能会促使银行和其他市场参与者约束银行过度承担风险，但也可能被用来惩罚银行承担非系统性风险，奖励银行承担更多系统性风险。鉴于有限的监管能力和资源，以及银行同业活动的必然性，本文总体上支持促进银行同业约束。但这只是可能导致意外后果的一个例子，因此在提出任何建议之前需要进一步分析。
5.2优先事项和资源配置
本小节阐述了本文的主要政策主张：我们应该根据银行同业约束重新评估监管的优先事项和政策。它提出了减少重复、填补空白和消除不利影响三类应对措施，它们共同使银行同业约束和银行审查作为对监管的补充，更有效地发挥作用，以促进金融体系的稳定。本文进一步建议，现在应该更根本性地重新评估银行监管的优先事项和程序。
5.2.1减少重复
银行投入大量资源来监控和约束其他银行的风险行为，这样做的一个重要含义是，监管机构投入与目前一样多的资源来重复这些活动可能没有意义。这并不意味着银行审查机构不必再认真评估被审查银行面临的风险的性质和规模。评估银行的整体安全和健康，可以使审查机构更有效地完成它们有能力承担的那些任务。例如，如果不了解银行面临的风险及其可能的严重性，审查机构就无法有效地探究银行风险管理系统的功效。此外，正如市场约束的双重保险法表明的，确定银行活动有多大风险的重要性以及进行此类评估固有的挑战值得强调。然而，这里的分析表明，审查机构投入更多的资源进行风险分析是不合理的，因为银行在这方面更擅长。
5.2.2填补空白
在与其他银行的重复工作上，监管机构应该减少资源投入，相应地将更多资源投入银行没有激励或没有能力有效开展的活动上。摩根大通“伦敦鲸 ”事件暴露的损失和报告错误就说明了这一点。 （*参见脚注110及其附文。）交易错误（trading mistake）使该银行遭受了近60亿美元的损失，而由于该银行内部人员显然故意“在他们的头寸上设置不准确的价格”，以掩盖损失，使这场灾难更加严重。（**Dan Fitzpatrick & Gregory Zuckerman，见脚注111。）验证交易行为是否符合银行自己的资产估值政策和程序，是监管机构比其他银行更适合开展的活动类型。（***上文第4.2节及其引用的资料来源。）虽然不能保证这种特殊情况会被提前发现，但也说明为什么将更多监管资源投入这些监管活动可能具有真正的价值。
因此，重新考虑如何配置有限的银行资源，与其说是因为对潜在浪费的担忧，不如说是因为对相对价值创造的关注。虽然一些重复工作可能是必要的，但其必要程度将部分取决于这些重复工作的价值，以及将更多监管资源用于其他活动可能创造的潜在价值。监管机构独具优势的监管活动的范围或重要性越大，就越证明重复工作是不必要的。
5.2.3消除不利影响
然而，银行同业约束力量的另一个含义是，银行监管机构，包括银行审查机构，应设法解决银行同业约束的不利影响。美国金融监管制度的核心要素，如美联储的贴现窗口，部分是为了应对银行同业市场在危机期间收缩过快的趋势。此外，控制政府救助并给最有可能接受救助的银行施加额外负担的其他努力，可能会减少可获得的隐性补贴的规模。但是，鉴于这些反应必定是不完善的，银行审查机构在帮助解决这里揭示的问题方面可能会发挥重要的作用。由于审查机构持续监测被审查银行的活动，并且对这些银行的活动有深入了解，它们也许能够发现这种受补贴银行活动的变化。此外，监管机构有一系列工具来鼓励或迫使银行改变某些方面的业务，可能使它们能够有效地应对此类情况。这表明，虽然银行审查的性质在某种程度上总是微观审慎的（即侧重于单个机构），但银行审查机构也可以在促进整个金融体系稳定的宏观审慎监管中发挥作用。
5.2.4重新考虑目标
上述三个应对措施中的每一个都表明，现在应该更彻底地评估银行审查的优先事项和程序。鉴于2007—2008年金融危机揭示的传统金融监管方法固有的局限性，包括银行监管需要更加注重宏观审慎，这样的评估可能特别及时。（*Brunnermeier et al.，见脚注182，第xvi-xvii页；Beverly Hirtle et al.，Fed.Reserve Bank of N.Y.Staff Report No.409 ，Macroprudential Supervision of Financial Institutions： Lessons From the SCAP（2009）； Jeffrey Gordon & Colin Mayer，The Micro，Macro and International Design of Financial Regulation（Columbia Law & Econ.Working Paper No.422，2012），可从如下网址获得：http：//ssrn.com/abstract=2047436。）这是危机的主要教训之一。然而，到目前为止，它还没有引发一场关于银行审查的广泛辩论，能够与它在金融监管的其他方面引发的辩论相媲美。（**在 Westlaw 网站上以“自然语言”（natural language）搜索“银行”和“审查”，前30条结果中，没有一篇文章是2007—2008年金融危机后发表的。）本文认为，现在是时候开始这种辩论了。
本文阐述的关于银行相对于审查机构的机构能力只是一个起点，但进一步的研究是有必要的。除了更完整地描述银行审查机构的技能、资源、规范和其他特征以及银行审查过程，还应注意理论方面的考虑。例如，除了消除银行同业约束带来的问题，银行监管很可能应该更多地落在宏观审慎层面。这两方面的问题必然是相关的。给银行审查机构设定理论上理想但实际上不可能的目标，只会导致目标落空。同时，银行审查机构的能力不应该被视为一成不变的。虽然目前的人员、资源限制和其他因素可能会形成制约，但改变是可能的。因此，理论探究的一个目标应该是告知合意的变化类型。
雄心勃勃的第一步也许该重新考虑评估单个机构的安全和健康是否仍然应是银行审查机构的首要任务。此外，还需重新考虑要求审查机构得出的结论的性质。为了判断单个银行的安全和健康，首先必须对特定风险的大小和性质得出结论，然后评估管理这些风险的努力是否充分。2006 年美国强劲的房地产市场和 2012 年欧元的前景，只是对个别银行的安全和健康产生巨大影响的两类问题。我们没有理由认为，监管机构对此类问题的判断可能比其他银行的集体智慧更准确。
与此同时，要求监管机构做出这样的判断（这是现行制度不可避免的要求），会带来一系列潜在的负面后果。首先，鉴于监管资源本身的有限性，它减少了可用于其他方面的监管资源。其次，现行制度可能会阻碍银行同业约束和其他形式的市场约束。尽管银行审查机构的报告和结论没有公开，但众所周知，监管机构应该确保被监管机构的安全和健康。这可能会降低市场参与者尽可能全面评估其他机构的激励。因此，修改要求审查机构得出的结论类型可能是合适的，例如，缩小其范围，或将其重新表述为审查机构没有注意到任何有必要干预的结论。这些改变可能还有另外一个好处，就是保护监管机构的声誉（只要这种保护是有根据的），并阻止以此为前提的宽容态度，从而促进问责制和公信力。（*Alan D.Morrison & Lucy White，Reputational Contagion and Optimal Regulatory Forbearance（ECB Working Paper No.1196，2010）（文章表明，当一家银行的倒闭破坏了人们对银行监管机构能力的信心时，就会出现一种机制，通过这种机制，银行的倒闭可能会产生不利的系统性后果）。）
5.3携手合作
5.3.1提升效率
鉴于银行在监测和约束其他银行过度承担风险方面可能发挥有益于社会的作用，本文建议，监管机构应提升银行同业约束的有效性。（*参见上文第5.1节。）清楚地表明监管机构并不是要为被审查银行的安全和健康作担保，以及改变银行审查机构得出的结论的性质，可以提升银行同业约束的有效性，但监管机构还可以通过其他方式进一步提高银行同业约束的质量。例如，人们早就认识到，要使市场约束有效，市场参与者必须能够就银行面临的风险做出明智的判断。（**参见脚注63及其附文。)因此，监管机构发挥的主要作用是采用并执行强制信息披露制度。与其他利益相关者一样，银行在评估中会使用其他银行公开披露的信息，因此强制信息披露是重要的。然而，这种信息必然是不完全的。银行可以迅速改变其风险状况，正如雷曼著名的“回购105”计划表明的那样，银行往往会巧设名目来掩盖其业务的真实信息。（***David A.Skeel，Jr.& Thomas H.Jackson，Transaction Consistency and the New Finance in Bankruptcy，112 Colum.L.Rev.，第152页、第164页（2012）（描述了“雷曼公司在每个季度末为掩盖其杠杆金额而采用的回购105交易，该交易现已臭名昭著”）。）银行可能特别适合查明此类花招，并以其他方式获取有关另一家银行活动的内幕信息，从而使它们能够做出更明智的决策并实施更高质量的约束。然而，为了做到这一点，在施加约束的银行中，那些掌握了其他银行的风险信息的交易员和其他人员，必须将这些信息传递给信用风险管理部门。这表明，除了信息披露，银行监管机构还可以推动银行建立并使用合法的、适当的内部沟通渠道，以此来改善市场约束。虽然银行有激励实施信息披露制度，但现场监督可能有助于这些制度的建立和使用。
监管机构还可以帮助确保银行在好年景时也能勤勉地监督和约束其他银行。导致系统性危机的因素之一是信贷状况的周期性，这是由市场参与者根据近期状况改变风险评估的倾向推动的。（****Hyman P.Minsky，John Maynard Keynes，第53—113页（2008年第2版）。）虽然监管机构可能会像市场参与者一样受到相同倾向的影响，但它们之间的不同激励机制可以用来促进更长期的观点，并找到抵消这种倾向的方法。
5.3.2使用信息
银行同业约束的最后一个好处是，它可以产生有关不同银行风险的有用信息。当前监管机构利用这些有用信息的一种方法是将它们用作影响联邦存款保险公司对存款保险收取保费的因素之一。例如，联邦存款保险公司在计算综合性银行应支付的保费时，可以考虑受银行同业约束影响的信用违约掉期利差。它已经对大型综合性银行使用了与其他银行不同的公式，而且最近，它还将信用评级作为其评估的一个组成部分。（*Assessments，Large Bank Pricing，76 Fed.Reg.10，672，10，688（Feb.25，2011）（编入12 C.F.R.pt.327））由于信用违约掉期利差因预期银行可能得到救助及其他因素而被扭曲，联邦存款保险公司应谨慎行事并考虑调整。但这并不是它在评估银行风险时不使用这些基于市场的有用信息的理由。（**同上，10，699［解释了FDIC“保留根据记分卡中未包含的重大风险因素，将大型机构和高度复杂机构的总分上调或下调15分（最多如此）的能力”，并承认FDIC仍在决定如何使用这一自由裁量权］。）监管机构还可以考虑以其他方式将银行对其他银行的评估或反映这些评估的市场措施，纳入其审查和其他程序。（***Hart & Zingales，见脚注40，第25—30页（主张发行或有资本，并建议利用信用违约掉期利差作为债转股的触发因素）。）
结论
银行间紧密联系和银行同业约束并不是新现象。然而，过去30年来银行业发生的根本性变化改变了银行之间关系的性质和规模，以及它们彼此之间的信用风险敞口。银行同业约束现在是影响银行风险承担和其他活动的关键市场力量。本文认为，我们需要关注这一现象和随之而来的政策后果，但它仅仅只是持续审视银行同业约束及其影响的第一步。
（中国政法大学破产法与企业重组研究中心马学荣译中国人民银行银川中心支行冶玉龙校）
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