*Timothy Besley，伦敦经济学院经济学和政治学校聘教授，发展经济学W.Arthur Lewis讲席教授，主要研究领域：发展经济学、公共经济学、政治经济学。Robin Burgess，伦敦经济学院经济学教授，环境经济学和能源研究项目主任，主要研究领域：环境经济学、发展经济学、政治经济学。Adnan Khan，伦敦经济学院公共政策学院学术主任和实践教授，主要研究领域：国家能力、经济发展、政治经济、国家脆弱性。徐果，伯克利加州大学哈斯商学院副教授，主要研究领域：私营和公共部门组织中的人才选择、招聘和分配。原文“Bureaucracy and Development”发表在Annual Review of Economics，2022（14）：397-424，本文翻译发表得到了原杂志和作者的授权。
1.引言
随着机构与国家能力范式在经济学领域的兴起，官僚组织的有效性（effectiveness）作为促进经济发展的关键因素而备受关注。目前，学术界普遍认同有效的公共管理对经济发展至关重要，但对于有效官僚组织的内涵要义尚未形成共识。
本文旨在探索这些议题，反思我们对如何提升国家能力的认识。我们将回顾近年来兴起的官僚组织与经济发展文献，并讨论其中的研究空白。本文重点关注经济学研究，同时还将视野拓展至其他学科，将我们的讨论与这些学科中已有的经典论述和著作相联系。(*本文对经济学以外的研究不再赘述。政治学领域的文献综述参见Pepinsky et al.（2017）。)图1展示了官僚组织如何嵌入社会，刻画了本文要讨论的内容。如图所示，官僚组织如何服务于公共利益、促进经济发展，取决于四个方面的互动：（1）官僚组织内部不同层级之间的互动；（2）政府部门间的互动；（3）官僚与公民、政治家之间的互动；（4）官僚与企业、NGO（非政府组织）之间的互动。下文将围绕这四组互动展开讨论。
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| 注：实线箭头表示人事管理经济学中传统的委托代理关系。虚线箭头表示系统层面的各种关系，包括官僚组织内部不同部门之间，官僚组织与政治之间、官僚组织之间以及官僚组织与民间社会之间的关系。 |
关于强有力的国家官僚组织的价值历来有两派观点。干预主义者主张，专业高效的官僚组织是发展型国家的必要条件。他们指出，历史上的大国崛起都离不开一支专业的官僚队伍。关于国家有效性的这一观念可追溯至马克斯·韦伯（1922，1978）的开创性分析。韦伯认为，现代意义上的官僚组织是由正式规则主导、由专业人员组成、科层结构森严的运行系统。他也强调官僚具有内在“使命感”，他们秉持公心，忠于职守，为的是确保仕途顺遂（Weber，1922，1978，第959页）。在韦伯看来，在政治更迭的环境下，官僚组织为实施公共政策提供了稳定持久的专业支撑。
另一派观点截然相反。他们对“大政府”持怀疑态度，认为官僚组织刻板僵化，掣肘有效治理，阻碍经济发展，“官僚主义”的提法也被赋予贬义色彩。他们还尖锐地指出，政府不一定总是服务于公共利益；官僚作为代理人，有可能合伙侵占公民的权益，或将实业家等私人主体（private actor）的利益置于更广泛的公众利益之上（Tullock，1967；Stigler，1971；Peltzman，1976；Djankov et al.，2002）。
“官僚”（bureaucrat）由法语单词“bureau”（意为桌子或办公室）和希腊语单词“kratos”（意为统治或政治权力）构成。“官僚”是指履行公共行政管理核心职能并获取工资的公职人员，他们既可能受雇于政府部门或机构，也可能任职于准独立的公共组织，如中央银行。重要的是，官僚由上级选聘，而政治家由选举产生，两者存在明显差异（Alesina and Tabellini，2007）。正如韦伯（1922，1978）的著名论点表明的，官僚与政治家的这种分野，更有可能导致专业化的官僚组织，其官僚的选拔和晋升基于能力和技术专长。对官僚组织的研究通常局限于高层官僚。但随着国家公共服务职能不断拓宽，有必要将医疗、警察、教育等领域的一线服务人员（也称为“街道级官僚”）纳入研究范畴。
尽管“官僚组织”一词也用来泛指公共部门外的其他行政职能，但本文聚焦于公共雇员中的那些专业人士，他们提供的关键投入和做出的决策会影响国家职能的有效执行。在这种定义下，公共部门与私人部门执行的工作任务通常存在交叉重叠，如文案、IT（信息技术）、清洁、运维等工作，即使两个部门之间的薪酬和工作条件有显著差别。
官僚组织至关重要，它决定了国家能否有效地征税，监管，执法，修建基础设施，向公民、企业和非政府组织提供公共产品和服务。当代的发展政治经济学理论普遍以国家有效性作为研究重点，将政治制度设计视为关键因素（Acemoglu and Robinson，2012）。例如，贝斯利和佩尔松（Besley and Persson，2011）指出，包容性政治制度为培育国家能力创造了有利的环境。尽管如此，官僚组织作为国家能力的一个独立维度仍未受到太多关注，原因之一可能是官僚组织的绩效难以度量。
下文按以下结构展开。第2节介绍官僚组织的历史背景，揭示一些典型事实，其中第2.1小节回顾相关历史叙事性文献，第2.2小节使用埃文斯和劳奇（Evans and Rauch，1999）的跨国研究方法，探究官僚组织与经济发展之间的关系，揭示了三个“韦伯式事实”（Weberian facts）。本文其余的大部分内容旨在从经济学角度剖析官僚组织与经济发展之间的关系。我们首先关注官僚组织内部的委托代理关系，图1中的A部门就代表官僚组织。从委托代理的视角看，绩效问题源于激励失灵和选人不当。第3节综述了这方面的文献。第4节强调以系统视角研究官僚组织的重要性，探讨官僚组织内部不同部门间的整合与互动（如图1中的虚线箭头所示）。接下来，我们讨论官僚组织与政治的关系，认为政治体制对官僚有重要的影响。特别是（高层）官僚往往会被政治家问责。促进政治家与官僚组织通力协作是构建一个有效国家的关键议题。我们还讨论了官僚组织与企业、非政府组织之间的互动关系，作为社会和经济主体，企业与非政府组织既受到监管的强烈影响，也会对官僚组织施加影响。第5节总结了组织经济学视角下的国家研究给我们带来的启发，并提出了未来的研究方向。
2.官僚组织和国家的有效性
2.1背景与历史
历史学家和政治学家对于官僚组织在民族国家发展中的重要作用早有共识。随着国家统一，治理更广阔的领土需要行政管理人员直接对中央政府负责，由中央官僚掌控次国家级单位的行政管理。国家的两项基本职能是国防和基础设施建设（Tilly，1985），而这两者都建立在税收体制的基础之上（Levi，1988；Migdal，1988）。于是，国家逐渐建立起一支专业化的雇员队伍来履行上述职能。殖民国家的兴起表明，有些国家为了对被征服地区实行统治，还需要行政管理能力。
按照这种模式，古代中国的中央集权制度造就了一支专业化的官僚队伍，他们通过竞争性科举制选聘而来（Woodside，2006；Whyte，2009）。在英国，自光荣革命以后，政府建立了财政官僚体系以支持海军发展（Brewer，1988）。法国建立“大学”（grandes écoles），为公共部门选拔和培养人才（Cantor，2015）。在国家发起的威权式改革中，官僚组织往往扮演核心角色，如1806—1814年的普鲁士改革以及19世纪60年代的俄国改革。在其中一些案例中，官僚组织推动自上而下的革命，官僚（包括军官）借此推翻原有的统治阶层，改变经济发展的方向，正如日本在明治维新时期发生的那样（Skocpol，1985）。
在英语世界中，官僚组织改革的重要里程碑文件当数《诺斯科特-崔维廉报告》（Northcote-Trevely Report，Northcote et al.，1854）。这份文件开启了三大变革：一是推行全国性的文职官员选拔考试；二是确立公正透明的公务员晋升规则；三是强调长期稳定的本地化公务员队伍（即不受政治家更迭的影响）的重要性。这份报告塑造了英国及其殖民地政府的组织形态，其影响延续至今。
无独有偶，同时期的美国也推行过一系列改革。其中最著名的是1883年的《彭德尔顿法案》（Pendleton Act）。该法案旨在遏制官僚任命中的政党分肥制（spoils system）。尽管终结公共部门聘用中的恩惠制难以一蹴而就，但该法案是美国专业公务员队伍建设历程中的标志性事件（Van Riper，1958）。南美洲国家的官僚组织也经历了类似的现代化进程（Grindle，2012）。
纵观20世纪，不少国家致力于提供广泛的公共服务，覆盖医疗、教育、社会保障等诸多领域，使有效的官僚组织更为必要。保障公民生老病死是国家义不容辞的责任。自二战以来，这种责任不再局限于发达国家，在欠发达国家也被提上日程。然而，由于行政管理能力不足，构建公共服务体系的美好愿景并非在所有国家都能实现（Andrews et al.，2017）。有广泛证据表明，政府失灵、公共服务堪忧的情况屡见不鲜（World Bank，2003），而官僚组织的表现也良莠不齐（McDonnell，2017；Hassan，2020）。
“东亚奇迹”通常被认为是国家推动经济发展的经典样本，并有许多叙事性的证据（narrative evidence）。发展型国家（developmental states）政策制定的一个鲜明特征是，高层官僚发挥了重要的影响力（Johnson，1982；Leftwich，1995）。案例研究充分说明了官僚组织，尤其是它们与公民、政治家和私人部门之间的密切互动在促进增长和发展中的作用（Evans，1995；Woo-Cumings，1999）。例如，约翰逊（Johnson，1982）提出，日本战后的经济成功可归因于有一个领航的国家机构（pilot agency），该机构由一个执掌经济政策的核心精英团体和最具管理才能的行政职员构成。以日本邮政银行、通产省（2001年更名为经济产业省）等为代表的国家机构对集中社会资本投资产业建设发挥了关键作用。通产省等国家机构通过选拔考试进行招聘，录取率仅为2%～3%。政治家与官僚在价值观和政策目标上高度一致，且关系密切。退休的资深公务员往往被安排到私人企业任职，以维系公共部门与私人部门间的联系。
韩国崛起也遵循类似的叙事，积极有为的国家政府在其中扮演重要角色（Amsden，1989）。与日本的通产省类似，韩国的经济企划院作为领航机构，负责经济政策的协调实施（Cheng et al.，1998）。与日本相似的另一点是，韩国也有强大的非正式社会关系网络，对正式的官僚结构形成补充（例如，1972年，通过公务员选拔考试的候选人中，有55%毕业于首尔大学）。
2.2韦伯式事实
在进一步讨论官僚组织的有效性之前，有必要阐明几个基本事实。为纪念这一概念的首创者马克斯·韦伯，我们将这些基本事实称为“韦伯式事实”。我们使用“民主多样性”项目（Varieties of Democracy，简称V-Dem）的数据（网址为 https：//www.v-dem.net）构建官僚组织质量的衡量指标。这些衡量指标加工整合自与世界上不同政治制度和政权类型相关的广泛变量，被政治学家广为使用，而且在时间跨度和地理范围上覆盖面极广。(*Evans and Rauch（1999，2000）是官僚组织质量与经济增长间关系跨国研究的先驱。Pritchett（2021）的最新作品研究了更广义的国家能力指标与社会经济结果之间的关系。本文基于V-Dem数据所做的分析聚焦于官僚组织的特定衡量指标，显著拓展了研究覆盖的国家范围和时间跨度，从而补充了Evans等人的研究。)
我们根据韦伯关于公共官僚组织的理想类型，构建了两个指标来衡量官僚组织的质量。第一个指标是“选贤任能”（meritocratic recruitment），用以衡量国家行政管理机构能否基于德才品行和专业技能选人用人，避免私人关系或政治关联的干扰。第二个指标是“依法行政”（rigorous and impartial public administration），用以衡量官员在公共事务中能否遵守法律，一视同仁，避免滥用职权和徇私枉法。这两个指标反映了1854年诺斯科特-崔维廉改革、1883年《彭德尔顿法案》等重大官僚组织改革的关键内容。通过跨国家、跨时间数据分析，我们发现了三个基本事实。
2.2.1事实1：官僚组织质量长期稳定且呈聚类分布
我们将选贤任能和依法行政两个指标的得分取平均值，作为官僚组织质量的总体得分，从中发现了两个规律（见图2a）。一是官僚组织质量具有很强的长期稳定性。样本间差异主要源于横截面差异而非纵向差异，国家排名尤其如此。进一步看，国家间的平均水平差异（通过国家固定效应模型估计获得）可解释官僚组织质量总差异的73%。二是对同一国家而言，官僚组织有效性的两个指标显著相关（相关系数为0.54）。这说明两个指标可能有共同的内在影响因素，而且官僚组织质量与国家能力可能呈现相似的聚类分布（Besley and Persson，2009）。
2.2.2事实2：经济发展水平与官僚组织质量正相关
横截面数据显示，官僚组织的能力与按人均GDP衡量的经济发展水平呈很强的正相关。为了说明这一点，我们选取2016年的人均GDP和官僚组织质量得分，估计了两者之间的大致关系（见图2b）。(*石油输出国组织（OPEC）和其他主要产油国从样本中剔除。)在人均GDP最高的国家之间，官僚组织质量平均得分的方差变小。图2c展示的是，对于任一给定的人均GDP水平，人均GDP高于该水平的所有国家中官僚组织质量的最低得分。与其他国家相比，高收入国家的官僚组织质量平均得分总体上高出不少，尽管界定高收入国家的门槛会有一些变化（2016年约为人均GDP 2.3万美元）。然而，在人均GDP高于这一门槛的高收入国家中，没有一个国家的官僚组织质量得分低于0.43，相当于第42百分位。也就是说，高收入国家无一例外地具有高效的官僚组织（正如V-Dem数据分析显示），尽管其间的因果关系尚不明确。
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注：图2a展示了1900—2020年不同收入水平的国家的官僚组织质量得分（即选贤任能和依法行政两个指标得分的标准化均值）。图2b展示了2016年的人均GDP（取对数值）与官僚组织质量得分（数据与图2a一致）之间的横截面关系。国家缩写参照ISO3166-1 alpha-3codes，网址为https：//unstats.un.org/unsd/methodology/m49。图2c展示的是，对于任一给定的人均GDP水平，人均GDP高于该水平的所有国家的官僚组织质量的平均最低得分。
2.2.3事实3：官僚组织质量提升与经济增长正相关
对同一国家而言，官僚组织质量提升与经济增长正相关。人均GDP（取对数值）对官僚组织质量的面板回归结果如表1所示。(*为尽可能扩大研究样本，我们使用Maddison Project（2020版）提供的GDP时间序列数据，网址为 https：//www.rug.nl/ggdc/historicaldevelopment/maddison/releases/maddison-projectdatabase-2020。使用其他时间序列数据的分析结果同样稳健。)为减少噪声，我们将年度数据汇总为5年期均值。所有回归模型均包含国家固定效应、年份固定效应以及滞后因变量。总体上，官僚组织质量与经济增长之间呈正相关。特别是选贤任能指标与经济增长的正相关关系最显著。依法行政指标与经济增长的相关性为正，但统计上不显著（详见表1第1列至第3列）。考虑到这两个指标之间的相关性（如事实1所述），我们取这两个指标的平均值作为官僚组织质量的得分，并使用这一综合指标进行回归分析，正相关关系依然稳健（详见表1第4列），在此基础上加入国家特有的趋势（country-specific trends），结果依然成立（详见表1第5列）。尽管相关性不等同于因果关系，但无论孰因孰果，官僚组织与经济发展确实密切相关，正如我们认为的，有效的官僚组织是经济发展的重要因素之一。
2.2.4小结
本节初步的跨国定量分析结果证实了叙事性的案例研究证据，这些证据表明，官僚组织质量与经济增长之间存在正相关关系。然而，构建有效的官僚组织面临诸多挑战。首先，没有放之四海皆准的样板，即使在那些被认为得到有效治理的国家，其成功之道往往也千差万别。不仅如此，新的挑战总会不断出现，官僚组织必须及时调整适应新的现实。例如，新冠疫情或将推动公共卫生体系变革，包括管理模式及相关政府部门间的关系。
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在主流发展经济学中，官僚组织的作用长期被忽视，直至近年来才获得关注（见第3节）。尽管克鲁格和鲍尔等学者（Krueger，1974；Bauer，1971）指出，国家能力缺失、政策执行低效是许多经济发展问题的症结所在，(*他们的思考源于新兴的公共选择学派的一些思想，该学派将官僚组织视为基本上是自利的（Tullock，1965；Niskanen，1971）。)但经济学研究还是长期侧重政策制定，忽视政策执行。本文认为，官僚层面（第3节）和体制层面（第4节）的官僚组织研究对理解经济发展过程具有重要意义，值得进一步关注。
3.委托代理视角下的官僚组织
本节使用“委托代理”这一经济学框架来探讨关于官僚组织的研究，在该框架中，委托人（即上级官僚或政治家）试图控制代理人（即下级官僚）的行为。委托代理框架能够有力地解释官僚组织绩效的三个影响因素：激励、选拔和绩效度量。我们先刻画上下级官僚之间的委托代理关系（图1中的A部门）。在此基础上，我们将进一步纳入更为复杂的因素，包括匹配、多重任务以及委托人和代理人的专业知识投资。
首先，假定在任意时点t，有某位官僚i，其供职部门为j，给定j=J （i，t），那么官员i的绩效以等式（1）表示：
yit=g （θi，eit，vJ（i，t））（1）
其中，绩效yit取决于官僚的类型θi，努力程度eit，影响任务性质的相关因素vJ（i，t）。
等式（1）有助于我们理解现有的某些研究成果和有待解决的难题。官僚组织给予代理人的激励I （yit）由其绩效yit决定（如计件工资制或与绩效挂钩的晋升制度），激励是组织层面的制度设计。经济学的标准假设是，由于努力程度eit无法观测，而委托人能意识到这种信息不对称，因此，代理人的努力程度eit是内生决定且激励相容的。
令代理人的效用函数为U （I （yit），eit，θi），其中代理人的类型θi也会影响其效用。效用U是激励I的增函数，是努力程度eit的减函数。惩罚是负向激励，使I减少。于是，激励相容的条件为：
eit=argmax{U （I （yit），eit，θi）}（2）
该框架还可以用努力程度eit 和代理人类型θi刻画公共部门腐败（或政治俘获）的影响。我们可以将腐败视为官僚选拔环节存在偏私，或努力程度与绩效负相关（如逃避责任、消极怠工）。此外，该框架还可用于探讨努力程度对代理人消费行为的影响，作用机制既包括金钱激励（如奖金、晋升、解雇），也包括非金钱激励（如亲社会性、声望）。
3.1激励
等式（2）将激励和努力程度联系起来。组织的奖励结构决定其绩效监控机制和奖惩措施（如晋升或解雇）。然而，公共部门中的组织很少使用显性激励（Holmstrom and Tirole，1989；Dewatripont et al.，1999a，b）。现实中，公共部门的解雇成本往往很高，直接与绩效挂钩的薪酬也不常见。下文将说明绩效度量难题、多重任务以及非货币激励如何帮助我们理解其中的原因。
3.1.1绩效度量难题
受20世纪八九十年代兴起的新公共管理学的影响，激励开始进入政策实验（Hood，1995）。与此同时，研究者逐步认识到官僚的绩效度量面临诸多难题（Williamson，1979）。从等式（2）中不难看出，实施激励合同（incentive contract）的前提条件是产出与报酬直接对应。
公共部门引入此类激励合同的主要难题就是官僚的工作任务繁杂，工作绩效难以量化。为了度量产出，私人部门需要考察具体的生产过程，如挡风玻璃组装（Lazear，2000）、水果采摘（Bandiera et al.，2009）、工厂流水线（Atkin et al.，2017）等。对于护士、教师等这样的一线公共服务人员，可以明确界定其工作任务（Muralidharan and Sundararaman，2011；Duflo et al.，2012；Ashraf et al.，2014），但度量产出通常并非易事，有时甚至简单代用合规情况来度量其绩效。（*在低国家能力的情形中，一个主要难题是报告的合规性难以验证（Andrews et al.，2017）。)另一个难点是将团队产出归功于每位成员的贡献（Holmstrom，1982），后文将具体阐述。
官僚组织通常被视为使命驱动型组织（Wilson，1989；Tirole，1994），而使命是否实现通常难以度量。使命往往是多维度的，且难以验证，从而带来一系列难题，包括：如何判定使命是否达成，不同绩效维度如何加总、如何相互权衡。此外，官僚组织的产出成果大多不向市场出售，其价值无法在市场上找到对价（Downs，1965）。
微观经济学文献为公共部门的绩效度量提供了三种方法。最常见的方法是将分析限定在相对容易度量绩效的官僚和任务，如农业推广人员（Dal Bó et al.，2021）、税务人员（Khan et al.，2016，2019；Aman-Rana，2020）、医务人员（Ashraf and Bandiera，2018；Khan，2020）、教师（Brown and Andrabi，2021；Leaver et al.，2021；Akhtari et al.，2022）、政府采购人员（Best et al.，2019；Bandiera et al.，2021a）、法官（Dahis et al.，2020；Mehmood，2022）。这种方法的好处是个人绩效直接对应于观察到的可度量结果，但是，通常可能只适合低层级的专业化公共雇员。
第二种方法借鉴关于CEO（首席执行官）的文献（Bertrand and Schoar，2003），将高层官僚的绩效与所在组织的总体绩效相对应。针对私人部门的研究关注CEO的个人特质与公司绩效如利润、股票回报率之间的相关性。对公共组织也有类似的研究，例如，省长与当地GDP增速之间的关系（Jia，2017）、殖民地总督与当地税收之间的关系（Xu，2018）、外地办事处负责人与办事处绩效之间的关系（Fenizia，2020）及其与所在地发展成果之间的关系（Gulzar and Pasquale，2017）。这种方法有助于研究高层官僚对总体绩效的影响，但由于效应估计（estimated effect）形式单一，结构简单，难以深入探究官僚影响结果的机制。此外，这种方法仅限于M型层级制组织，其内部设有多个高层级单位，如外地办事处或辖区等，它们的职能相同、绩效可比。
第三种方法是采用主观绩效指标，这也是组织内部评价中的常用手段。例如，拉苏尔和罗杰（Rasul and Rogger，2018）对行政项目报告进行编码，以获得项目完成度评分，并分析它们与管理行为之间的关系。利莫迪奥（Limodio，2021）使用世界银行内部的项目绩效评分来研究世界银行的人员配置问题。伯特兰等人（Bertrand et al.，2020）组织大规模调查，收集对印度高级官僚的多维度主观评估，如管理高效、廉洁正直等。理论上，这种方法适用于所有任务和结果，但它很难摆脱认知偏差的干扰，因此最好与客观评价指标结合使用。
3.1.2多重任务和执行难题
即使可以获得绩效指标，绩效与报酬如何对应仍值得探讨。在现实工作中，绩效目标往往不是单一维度的。而且官僚常常需要同时处理多项任务，因此努力程度eit 也是多维度的。因此，官僚需要选择在哪些任务或维度上花费更多精力，以便获得有利的结果（Holmstrom and Milgrom，1991）。
如果只有某些任务被纳入评估和激励，尤其是当投入不同任务的努力可替代时，就会产生多重任务难题。一个经典的例子是教师，如果以提高考试成绩来给予教师经济激励，他们就会狭隘地关注这一目标，而忽视更广泛的教育目标（Glewwe et al.，2010）。这也是降低经济激励的强度，同时更多地考虑其他绩效指标的原因之一。在某些情况下，可以采用合理的非线性薪酬方案，例如，对最优绩效的人发放奖金（比如按每月竞争排名），或设置奖励门槛（如教师每带出一名全优学生，则获得一份奖金）。然而，这种非线性激励容易造成扭曲，教师可能将其主要精力投到那些最接近奖励门槛的学生身上（Neal and Schanzenbach，2010；Ahn and Vigdor，2014）。在锦标赛的情况下，对那些在胜负线边缘的人，激励效应可能比较大，而对那些胜负毫无悬念的人，几乎不起作用。例如，在汗等人（Khan et al.，2019）的一项研究中，绩效好的税务人员将有机会被调到心仪的工作地点作为奖励。结果发现，激励效应大小取决于竞聘同一工作地点的人数，如果工作地点特别热门，竞聘者认为自己胜率太低，将起不到激励的作用；如果工作地点特别冷门，竞聘者几乎确信自己能够中选，也起不到激励的作用。
另一个关键问题是应该激励产出还是激励投入。激励产出除了普遍的度量难题，还需考虑一些不受官僚控制的外部冲击对结果的影响。因此，在官僚拥有足够自主权的情况下，其工作投入更易观察，也更能反映其决策。以教师为例，激励的主要依据可以是考试成绩这样的产出指标（Muralidharan and Sundararaman，2011），也可以是出勤率这样的投入指标（Duflo et al.，2012）。通过注重投入，激励机制的设计者既隐含地考虑了生产函数，也想到了官僚独有的专业技能使他们更知道最优的投入组合。对巴拉圭农业推广人员所做的研究证实了上述情况（Dal Bó et al.，2021）。研究发现，当中层管理人员可通过技术设备监控下属的工作时，他们对积极响应的下属评价更高。最后，对于通才型的精英公务员，激励机制相对更难执行。为避免逢迎行为（influence activities）和政治干预，传统官僚组织通常采取简单直观的标准来决定职位升迁，如论资排辈（Prendergast，1999；de Janvry et al.，2020）。然而，这种僵化的规则不利于绩效激励（Bertrand et al.，2020）。一般来说，若产出难以度量或监控（如患者健康水平），而投入易于识别和量化，并且不可或缺（如教师出勤），则激励投入相对更有效；若投入难以识别、度量或监控（如税务人员的努力），且产出必须达到特定门槛（如考试成绩）时，则激励产出更有效。
尽管激励机制的设计和执行困难重重，但最近的研究表明，激励机制如果设计得当，确实能发挥作用。当前，有大量研究论证了激励机制对一线公共服务人员的作用，如医务人员（Ashraf et al.，2014）、教师（Muralidharan and Sundararaman，2011；Leaver et al.，2021）、税务人员（Khan et al.，2016），其工作绩效相对容易度量。这些研究大多考虑了多重任务问题，并将它们纳入了研究设计（research design），通常是同时度量有激励和没有激励的绩效。例如，汗等人（2016）为税务人员设计了一种基于税收收入的薪酬激励机制。为了研究多重任务的作用，他们引入另外两种激励机制：一种是奖金是与税收收入和纳税人满意度挂钩的收入提成（revenue plus），另一种则是根据更全面的主观评价发放的弹性奖金。
3.1.3非货币激励
尽管公共组织的激励问题重新获得关注，但很少用直接的货币激励来鼓励绩效，而是更多采用间接的非货币激励，例如，利用（相同资历的）职位在垂直特征（如社会声望）（Iyer and Mani，2012；Jia，2017）或水平特征（如个人偏好）（Khan et al.，2019）方面的吸引力差异。非货币激励机制的执行同样要建立在准确度量绩效的基础上。这可能解释了为什么政治家常常使用间接激励措施，如轮岗或交流挂职来提升绩效（De Zwart，1994；Akhtari et al.，2022）。
使命驱动型的官僚组织要求官僚高度认同使命，即使其货币薪酬并不直接与使命挂钩（Bénabou and Tirole，2006；Ashraf and Bandiera，2018；Besley and Ghatak，2018）。将雇员的个人偏好与组织使命相匹配，是奖励绩效的有效方法。汗（2020）对巴基斯坦医务人员的实验研究证实了上述观点。研究发现，使命感强的医务人员绩效更好，病人的健康结果也更好。即使有些维度没有显性激励，更强的使命感也有助于提高这些维度的绩效，这说明使命驱动或许有利于克服多重任务难题。斯宾库克等人（Spenkuch et al.，2021）发现，在当下的美国，政府采购人员在意识形态上对总统认同度越高，其工作绩效越好，自我报告的工作士气也越高。
3.2选拔
尽力发现并任命有才干的人是官僚组织的重要挑战，但选拔不应只关注才能，动机也同样重要。许多官僚组织支持终身雇佣，流入流出官僚体系的情况非常少。
选拔会影响等式（1）和等式（2）中的官僚类型θi，改变与努力程度相关的产出。正如韦伯的官僚组织理论强调的，工作绩效不仅反映了官僚的能力，还体现了他们看待努力的方式以及（或者）追求非金钱目标的愿望。因此，改善选拔机制是提升官僚组织绩效的有效途径。
选拔的核心议题是吸引合适的人才，处理好使命与经济激励之间的权衡取舍。研究表明，公共部门选中的人通常是使命驱动型的（Tirole，1994；Le Grand，2003；Besley and Ghatak，2005）。关于招聘的现有研究大多是实验性质的，它们关注一线服务人员，并改变向潜在应聘者展示的工作岗位的不同特点，如薪资水平（Dal Bó et al.，2013；Deserranno，2019）或者工作任务的亲社会性或职业前景的重要性（Ashraf and Bandiera，2018）。这些研究表明，更高的薪资或对职业前景的强调不会损害亲社会性或绩效。
学者们的研究也关注如何在选拔过程中平衡规则与自由裁量权。在传统社会，官僚选拔视统治者或政治家的个人喜好而定，他们在选拔过程中拥有完全的自由裁量权。与之相反的另一个极端是基于竞争性入职考试的规则导向型选拔。理论上看，这涉及（软性）私人信息和潜在偏私之间的权衡。政治家可能利用自由裁量权任命与工作岗位最匹配的人，但也可能任人唯亲，谋求私利。虽然规则导向型选拔可以限制这种偏私，但这主要取决于规则的具体内容，以及是否利用能预测绩效的个人特质进行有效的筛选。竞争性考试是常用的选拔方式，但鲜有研究揭示它在公务员选拔中的具体作用。现有研究发现，入职考试的分数高低能有效预测入职后的绩效（Bertrand et al.，2020；Dahis et al.，2020），但研究样本仅限于成功入选者，而大量落选者的情况未能得到研究。莫雷拉和佩雷斯（Moreira and Pérez，2021）研究了《彭德尔顿法案》对美国海关人员构成的影响。尽管他们发现竞争性考试使更多工作履历优秀的应聘者入选，但并未发现选拔结果对绩效的影响。
现有研究表明，自由裁量权对招聘质量（hiring quality）有负面影响。在巴西，基于政治倾向选聘的公务员胜任度较低（Colonnelli et al.，2020）；而在大英帝国，行政体系采用自由裁量式选拔，与任命大臣有私人关系的殖民地总督往往获得更好的职位，但绩效更差（Xu，2018）。上述发现与对私人部门的研究结论一致：对于未通过招聘选拔考试而被录用的应聘者，其后续留存率相对较低（Hoffman et al.，2018）。
然而，另有两项研究发现了相反的结果。韦弗（Weaver，2021）收集了大量数据，研究某个发展中国家的应聘者为获得公共卫生部门的职位愿意私下支付的费用（side payments），结果发现，私下付费求职的意愿与应聘者质量正相关，构成正向选择（positive selection）。有研究（Voth and Xu，2020）发现，在18世纪，当英国皇家海军面对战争压力时，往往会利用社会关系提拔更优秀的军官。这一结果呼应了劳动经济学的研究结果，后者显示，内部推荐在招聘中具有信息价值（Burks et al.，2015）。然而，目前鲜有研究将这两个领域的文献联系起来，通过内生地改变应聘者群体来研究选拔规则如何影响最终招聘的质量。
3.3匹配、培训与任务设计
前两小节聚焦于解决官僚组织委托代理问题的传统方法，本小节探讨另外两个超出了传统方法且日渐受人关注的议题。
3.3.1任务分派与匹配
在前文关于选拔的讨论中，我们谈到了将使命偏好或胜任能力与职位相匹配的可能性。官僚与工作任务之间的匹配体现为等式（1）中的变量v（j，t）。有越来越多的文献利用官僚在不同单位间的流动性来识别哪些因素影响了官僚的绩效（Best et al.，2019；Dahis et al.，2020；Fenizia，2020；Prem and Muoz，2021）。这类文献借鉴公司金融中流行的思路，即运用CEO更换来估计所谓的CEO固定效应（Bertrand and Schoar，2003）。两者的不同在于，CEO更换发生在不同企业之间，而官僚组织中的转岗发生在公共部门内部的劳动力市场上。与标准的CEO固定效应方法相比，在公共部门做这类研究的一个潜在好处是可用于实证研究的转岗样本要多得多。
随着可获得的行政数据逐渐增多，公共部门的转岗研究也可以使用AKM框架（以首创者Abowd、Kramarz and Margolis命名；Abowd et al.，1999）（有关估计参见Card et al.，2013）。研究结果果然发现了强效应，即官僚转岗对绩效有显著影响（Best et al.，2019）。然而，私人和公共组织的制度差异确实会影响我们对结果的解释。AKM模型基于如下基本概念：在竞争性劳动力市场中，企业支付的工资反映边际劳动产出。与之不同的是，对公共部门的研究以绩效来替代工资，相对欠缺理论基础。此外，公共部门的工资通常反映职位差异，转岗并非由市场力量驱动。为了证明内生的转岗，正如固定效应的一致估计要求的，这类研究通常还会以事件研究的形式，以佐证官僚转岗前后并不存在事前趋势（pre-trends）。
上述文献热衷于分解并估计个人效应和组织效应，与此同时，出现了另一批估计匹配效应（match effects）的文献。推动这一研究的主要背景是官僚组织中的离职率很低，一旦入选，官僚往往长期在一个组织内留任。当技术和外部环境变化时，可能会发生技能错配的情况。因此，如何最好地利用现有人才库成为一个重要问题。尤其值得探讨的议题是，官僚应成为通才还是专才。公共管理理论的传统观点认为，官僚服务于国家而不是特定的组织，因此应接受各种不同任务和部门的历练（Northcote et al.，1854）。但同时，不同任务间的频繁轮岗不利于专业知识的积累。私人部门的技能错配问题已得到一定的研究，但对公共部门技能错配的研究却依然有限（Ferguson and Hasan，2013；Thakur，2020）。
培训能在多大程度上改变技能错配问题也是一个重要的议题，但这方面的证据非常少。随着国家的规模和范围扩大，越来越需要管理国家运行的专业化能力。一个关键问题是，此类职业培训是由国家提供还是由其他机构提供。此外，培训不应局限于技术层面，还应灌输正确执行工作任务所需的规范和价值观，以最大化公众的利益。一些官僚组织需要大量的特定人力资本，这只能在某个职业中长期积累形成。另一些官僚组织则利用轮岗制，由此期望官僚在体制内流动，并作为通才发挥作用。
与官僚和工作岗位匹配相关的另一个争论是官僚的嵌入性与自主性是否存在矛盾。一方面，官僚过度嵌入社会与企业容易导致偏私，形成庇护主义。另一方面，缺乏嵌入性减少了官僚可以利用的本地信息（local information），这是之前研究东亚崛起的著作强调的一个关键特征。
组织设计应如何平衡嵌入性与自主性是一个老问题。与此对应的是，许多官僚组织实行地域回避的任命制度（Wade，1985，1992）。现有证据表明，嵌入性的影响有正负两个方面。瓦努泰利（Vannutelli，2021）提供了负面作用的证据。该研究对意大利各个城市随机分派审计员。与市长指定审计员相比，随机分派审计员的市政绩效更好。类似地，徐果等人（Xu et al.，2020）利用印度官僚任命规则导致的随机地域分派差异开展了研究，结果发现，被分派到家乡任职的公务员更难抵御非法政治压力，在腐败严重地区，这种负面影响更强。班迪耶拉等人（Bandiera et al.，2021b）对乌干达的研究发现，基层官僚执行政策时会偏向其社会关系网中的人。与此同时，也有研究证实嵌入性具有积极作用。巴夫南尼等人（Bhavnani and Lee，2018）的研究表明，嵌入性与当地办学投入正相关。徐果（Xu，2021）研究了1918年大流感期间印度殖民当局的行政管理，发现出身本地的行政人员比外来行政人员更积极地采取措施缓解疫情，降低死亡率。巴兰等人（Balan et al.，2020）对税收能力低的刚果（金）进行了研究，发现本地出身的税务人员可以利用本地信息更精准地锁定征税对象，从而征收更多的税收。
3.3.2任务设计：法定权力与实际权力
委托代理模型的标准假设是代理人是知情的一方，委托人试图利用激励机制来控制代理人的行为。但在研究现实情况时，这一假设是不够的。委托人除了设计激励机制，还要做其他决策，这些决策也会影响任务的成功与否。由此，等式（1）变成了等式（3）：
yit=g （θi，eit， Eit，vJ（i，t））（3）
其中，Eit是委托人的努力程度。代理人在决定为完成任务付出多大努力时，需要知道委托人会如何决策。委托人的决策也可能是无法观察的，因此会导致双重道德风险问题。
等式（3）的任务分派表示委托人和代理人的专业分工是基于各自掌握的有关任务的知识和信息，而非严格的层级制指挥链所形成的专业知识分工。在阿吉翁和梯若尔的一篇重要论文（Aghion and Tirole，1997）中，这些信息结构被视为内生的，基于委托人和代理人对知识和信息的投资。因此，对任务掌握更多信息的一方也是内生的。如果一方对任务的相关知识和信息投资要多得多，这种信息结构就决定了关系中的实际权力。
这些思想推动了实证研究，尤其是剖析培训和专业知识积累对官僚组织有效性有何影响的实证研究。拉苏尔和罗杰（2018）收集了尼日利亚行政管理部门的项目完成度与管理实践方面的大量数据，发现项目完成度与公务员自主性呈稳健的正相关。类似结果也出现在班迪耶拉等人（2021a）的研究中，他们研究了巴基斯坦公共采购部门，以实验方式改变采购人员相对于监督者的自主权。尽管该领域已出现了一些重要文献，但还有待未来的进一步探究。
4.系统视角下的官僚组织
第3节基于委托代理框架，讨论了官僚组织在经济发展中的作用，这也是近年来大多数实证研究的对象。本节将有关讨论拓展到系统层面（如图1中虚线箭头所示）。官僚组织并非个体的简单加总，而是更为复杂的系统。第3节研究的委托代理关系是嵌入在该系统内的。现在我们将不再局限于图1中的A部门，转而探讨更广泛的影响因素，包括政府内部不同部门间的关系、政治和公民对官僚问责的作用，以及官僚与私人部门和NGO之间的关系等。
研究组织设计问题，必须考虑组织内各个部分的代理人行为是如何相关的。简单起见，我们将“组织”定义为分配给具体官僚的任务及其产出，N表示在组织中工作的官僚数量。由此，我们可以将等式（1）替换为如下表达式：
yit=g （θ1，…， θN，e1t，…，eNt，τi，vJ（i，t））（4）
其中，τi 是分配给官僚i的任务。等式（4）表明，i的产出取决于组织中的任务分配和每位官僚的类型和努力程度。该等式具有一般性，考虑了某些代理人的努力互补的情形，以及生产过程中不同官僚类型互补的情形，前者在数学上表示为对于任何j≠i，2g/eitejt＞0，后者在数学上表示为对于任何j≠i，2g/θiθj＞0。我们可以将整个官僚组织的总绩效视为某种生产函数：
Yt=F （y1t，…，yNt）（5）
系统层面的组织设计不仅要设法将任务落实到人，而且要有监督这些人的管理结构。除了更复杂以及更需要协同和沟通，系统视角下的核心要素与委托代理视角下的并无本质差别。为了说明这一点，我们考虑等式（5）中的特例“线性加总”，各个官僚各自做出贡献，与其他人的绩效不会相互影响。如果只有一个委托人，这就是霍姆斯特朗研究的标准的团队激励问题（Holmstrom，1982）。那么，第3节阐述的结论，即为了组建一个有效的官僚组织，需要设计合适的激励结构和选拔程序，在系统视角下仍然适用。
然而，在现实中，官僚组织都是复杂的，有许多相互关联的部门、分支和机构。这种复杂性的一个特点是官僚组织的不同部门需要互动，因此不能孤立地考虑对单个代理人的激励。在这种情况下，等式（5）中的中间产出可能是互补的。互补的一个具体例子是，改进居民身份证办理，才能使身份证用于转移支付项目更可行。另一个例子是，班迪耶拉等人（2021a）对政府采购人员的研究表明，在不同条件下，更大的自主权对绩效的影响存在显著差异，具体取决于监督者的身份和立场。
因此，系统视角展现了官僚、任务和组织之间复杂的交互关系，以及任务分派、协同和整合的重要性。任务如何界定、组合以及落实给个体和组织，必定与任务分派相关，并因任务性质的不同而异（例如，是基础设施建设还是医疗服务）；而个体的绩效（或能力）如何转化为组织的绩效（或能力），则必定与协同和整合问题相关（如图1）。(*在图1中，任务分派既包括政治家对不同政府部门和不同代理人的任务分派，也包括对公共机构、企业与NGO的任务分派，后者可视为既是公共服务的接受者也是公共服务的其他提供者。)例如，要提升公众健康水平，就需要解决多个公共机构，如卫生机构和其他私人部门的服务提供者面临的任务分派、协同和整合等诸多难题。这反过来受到两个因素的影响：一是现有的国家能力；二是对国家能力的投资，以更多更有效地提供公共服务（Besley and Persson，2011）。
从个体视角转向系统视角也对实证工作带来了挑战。当我们从个体层面的分析［等式（4）］转向组织层面的分析［等式（5）］时，用大样本可靠地估计官僚组织有效性的驱动因素面临挑战。根据定义，关注组织层面的特征限制了可供研究的样本数量，这反过来又制约了研究结论及其一般性。更现实的情况是，对官僚组织的不同部门或不同层级开展大规模的随机控制实验也非易事。因此，组织层面的可信证据非常有限。
4.1多部门制组织、学习与适应
不同于研究个体层面的委托代理问题，研究作为系统的管理组织需要关注任务之间的协同。高效的政府必须有效整合不同任务，妥善平衡分工与协同的关系。在官僚组织中，一些任务相当具体和专业化，如执照审批；而另一些则突出综合统筹，很难细分，如法治和秩序。典型的处理方法是将技能和职责紧密相关的岗位合并为团队，这也是复杂组织的普遍做法。由于这类组织的范围、规模和层级不明确，许多政府通常在合理地设计组织上大费周章。团队工作也带来了如何设计联动奖励（interdependent rewards）的难题，因为团队成员之间的绩效是相互影响的。
等式（5）刻画的分析框架虽然简单，但考虑了非常多的可能性，可以说明为什么聚焦于解决具体的委托代理问题（比如，某个具体部门中某类工人的薪酬体系发生小变化）也许不能完整地说明是什么创造了一个有效的国家。一个极端例子就是官僚组织的O形环“生产技术”，任一环节的失败都会导致整个系统的失败（Kremer，1993）。
说明这一点的一个经典例子是区域发展战略，该战略要求协同提供技术、资金、产业政策和基础设施等。让一个官僚机构分别负责一项职能但又无法协同运作，显然是没有好处的。如果存在瓶颈效应，那么简单地放大局部官僚组织改革的效应可能会低估由此带来的整体效应。因此，要想把委托代理理论的研究成果（即第3节）与官僚组织如何影响经济发展的基本问题联系起来，就有必要理解政府的生产函数的性质。
如果将官僚组织视为一个系统，那么研究官僚组织与研究更一般的组织设计并没有根本差别，可以采用标准的多部门M型结构。如钱德勒（Chandler，1977）指出的，在组织规模扩张的情况下，这种结构能提供一定程度的协同。每个部门都试图在为协同而构建的层级制内有效运行，组织的中心则进行某种形式的一般性协调。同时，生产绩效主要在每个部门内评估，然后再跨部门加总。大多数政府官僚组织都采用这种模式来设置部门，其中有的按职能进行专业化设置，有的则按地理区域来设置（Qian et al.，2006）。
层级制的多部门组织有利于协同，但分权化带来的好处也需要考虑。官僚组织总会遇到新技术和政策挑战，因此需要快速适应中央政府无法观察到的当地环境。官僚组织做出最优应对通常需要一定的时间，在多大程度上吸取自身和他人的经验教训也是高度不确定的。与分权式组织相比，集权式官僚组织经常因反应迟缓而受人诟病。另一个问题是，允许地方官僚拥有更多控制权的政治分权的潜在好处与决策中的政治经济格局是否一致。当然，分权式官僚组织也带有碎片化和缺乏协同的弊端。理解这些权衡取舍是公共部门组织设计的另一个重要领域。(*探讨了关于此类援助机构（aid agencies）的讨论，读者可参考Honig（2019）。)
在研究官僚组织时，还有一个重要的问题是如何将控制权分配给不同的委托人。多个委托人带来的复杂性已经有大量的理论研究（例如Dixit，1997；Gailmard and Patty，2012）。其风险主要在于委托人之间缺乏协同。由于官僚系统中官僚的政策偏好不稳定，当政治介入时，协同问题可能更为突出。如果委托人之间存在职责重叠，也可能引发协同问题，如图1所示。
4.2政治影响与独立机构
官僚组织嵌入政治体系之中，政治控制引发了另外的问题。官僚组织通常接受政治家的问责。如果政治家倾向于支持特定地区或群体，官僚组织的履职效果就会受到影响。此外，正如上文所述，政治上的优先事项决定了不同任务的轻重缓急。
官僚与政治家的一个关键区别是，只有政治家直接接受他们所服务的公民的问责（Alesina and Tabellini，2007）。在民主制度下，政治家的问责机制主要以选举的方式发挥作用。(*关于选举问责模型的讨论，参见Besley（2006）。)根据其工作性质，官僚必须认识到政治家是委托人，政治家作为委托人的合法性来自公民对他们的问责。
有一种观点认为，一个完美的官僚能够将上级政治家的目标完全内化。(*但是，他们的任期更长，而且他们对政策的认识更深入也更专业（Weber，1922，1978）。)在这种情况下，官僚在执行任务的过程中完全不受自身偏好的影响。但在实践中，官僚往往有自身的政策偏好，这就提出了政治家如何维护政治控制权的问题，尤其是在需要官僚专有的专业知识时。政治学对这一问题展开了大量研究（McCubbins et al.，1987）。(*Gailmard and Patty（2012）全面综述了相关理论文献。)一个关键议题是，当政治家察觉到官僚的偏好与政策目标不一致时，能在多大程度上理解并策略性地应对。
一种可能的应对是按照政治偏好，让官僚担任关键的政治职位。美国的总统行政办公室是将关键职位的官僚组织进行政治化的典型案例。但大多数政治体系不同程度地在官僚组织中设置由政治家直接任命的职位（Gailmard and Patty，2007；Forand et al.，2020）。这种方式虽然有利于协调政治家和官僚的偏好（Spenkuch et al.，2021），但通常被认为会助长政府里的裙带关系（patronage rents，Mueller，2015）。即使没有直接的政治控制，政治家也能通过职位调动，将政治偏好不同的人边缘化。
区分政治家和官僚是一种选择，不同的体系可以有不同的做法。法律体系内的职位安排就是一个好的例子，比如在美国，法官和检察官普遍由选举产生（Besley and Coate，2003；Besley and Payne，2013；Lim，2013；Lim et al. 2015）。其重要性在于，许多法庭裁决会产生重要的政治家想要影响的政治和分配结果。投资激励也会受到如下认识的影响，即任何商业纠纷都将得到政治上公正的解决，而不会偏向政治领导人的亲信。独立的法官遴选制度和违宪审查制度对此发挥了关键作用（La Porta et al.，2004）。(*有关官僚组织独立于政治的问题，最具共识的例子当数央行。即便如此，央行独立性是仅限于操作层面还是在目标层面也具有独立性，仍然是争议的（Tucker，2019）。)
在非民主制度下，对政治家的问责机制相对模糊，政治家与官僚的界限也并非泾渭分明。例如，中国各省的省长，他们在党内的晋升激励与经济增长表现相关（Li and Zhou，2005；Francois et al.，2020）。但中国的体制相对独特，官僚接受关键政治领导人的问责，但后者不依赖于民选（Besley and Kudamatsu，2007）。
在谈及官僚体系的设计时，如果政治家是委托人，我们也许会认为，政治有效运转是官僚组织实现有效管理的前提条件。但在现实中，这是一个相当复杂以至于难以评价的问题，因为政治家的动机复杂多样。对许多政治家而言，尤其是在专制体制下，持续执掌权力是最主要的目标。实现这一目标有两种大致互补的策略：压制和建立社会契约。第一种策略倾向于把国家的优先任务放在通过警力和军事建设增强国家权力。其结果是，压制型国家与某些维度上的有效官僚控制并存。(*以Finer（2002）为代表的政治学家指出，在许多政治系统中，军队构成一种强有力、准独立的控制力量。)有一些国家则以建立社会契约为目标，由此继续掌握权力就依赖于向公民提供基础设施、医疗卫生、教育等形式的公共品，以换取他们的支持。这为建设一个官僚组织能提供公共品的国家提供了激励。
长期看，许多国家经历了类似的历史模式，即监管职能从法律体系中独立出来，逐步由专业化的政府机构承接（Glaeser and Shleifer，2003）。设置独立监管机构的一个核心依据就是政治过程失灵，原因有二：一是让官僚避免短期主义，这一点在公共投资管理领域尤其重要；二是避免时间不一致性，即政治家可能无法对未来政策做出承诺，正如公用事业价格管制政策中曾经发生的情形。此外，独立监管机构还有利于提高监管专业性。政治过程能否保证监管独立性并无定论，但许多国家已经建立起有效运行的独立监管体系。其中重要的经验就是尊重法治。
4.3国家、企业与NGO的互动关系
企业是经济增长的重要驱力，理解企业与监管它们的国家和官僚组织之间的互动关系至关重要。埃文斯的开创性研究（Evans，1995）讨论了国家与公民社会的关系，并高度聚焦于产业转型。根据这一研究，最成功的国家都密切联系社会，他由此提出了“嵌入性自主”（embedded autonomy）的概念。经济学文献通过拓展委托代理模型，也间接触及了这一概念。例如，梯若尔和拉丰（Tirole，1986；Laffont and Tirole，1993）构建了“政治家-官僚-企业”关系模型，其中，政治家制定法律法规，官僚负责执行。为了实现最优监管，官僚必须与企业互动，才能获得非公开信息（如成本结构、污染、市场环境）。有价值的非公开信息需要官僚组织通过努力去获得，这一事实引出了一些相关问题：一是无效的官僚组织无法获得最优监管所需的信息；二是即使政治家因信息缺失而制定了次优的经济政策，官僚组织也能够通过与企业的互动获得更好的信息，然后通过良好的政策执行矫正政策。因此，企业对官僚组织的影响既可以是提供有价值的信息，也可以是提高官僚组织的效率，尤其是在经济政策失当的羸弱国家（weak states）（Leff，1964；Bardhan，2017；Lyu and Singh，2021）。三是企业为了获得有偏向的监管，可以影响或贿赂官僚，让他们谎报信息。从系统层面看，这种现象被称为“监管俘获”或“国家俘获”（state capture）。继施蒂格勒（Stigler，1971）和佩尔茨曼（Peltzman，1976）的开创性研究之后，这一现象得到了广泛研究。(*监管俘获的相关文献综述，参见Dal Bó（2006）。)这类文献普遍面临的一个难题是难以严格划分政治家和官僚组织。在实践中，法律通常由立法机关和官僚组织共同起草，两者都影响了立法。
监管俘获的相关实证文献大多关注案例研究。例如，贝茨（Bates，1981）研究若干非洲国家的农业政治经济学。他观察到，官僚组织设立农产品营销委员会（marketing board）来制定农产品价格，而且通常是唯一的买方和卖方，以此深度参与农业市场的组织。他还描述了官僚组织如何为当地企业提供市场保护，从而减少了竞争。弗赖伊和施莱弗（Frye and Shleifer，1997）以后苏联经济体为背景，提出了官僚组织的三种类型，即无形之手、扶持之手和掠夺之手。他们的研究结果表明，在转轨后的俄罗斯，官僚组织扮演了“掠夺之手”的角色，寻租伴随着功能失调的法律体系和掠夺式监管。施莱弗等人（Frye and Shleifer，1997；Hellman et al.，2003）对俄罗斯等一系列转轨经济体给出的调查证据表明，存在着一个俘获型经济，其中公共部门官员和政治家向企业寻租，有政治关联的企业受到保护。但在后来的研究中，布朗等人（Brown et al.，2009）发现，在转轨后的俄罗斯，私有化成效较好的地区往往具有较大的官僚组织，而较大的官僚组织提供了更好的制度支持，减少了腐败机会。
在许多国家，交通运输、信息通信、卫生设施等基础服务原先由国家提供，而后逐步由私人企业承接（Galiani et al.，2005）。近几十年，NGO也逐步涉足公共服务领域，尤其是在发展中国家。因此，讨论官僚组织与企业、NGO间的关系对理解经济发展至关重要。
NGO通常作为利益相关群体发挥影响政策的作用。同时，NGO还部分替代政府的公共服务提供，因此日益受到关注，并引发了一系列战略性思考。NGO的雇员被认为与政府官僚有相似的工作动机，他们也必须解决官僚组织面临的激励、选拔、绩效评估问题。但与官僚组织相比，NGO解决上述问题是否更具比较优势，因此是更有效的公共服务提供者，这些问题的相关研究证据仍然有限。尽管NGO在财务上独立于政府，但通常依赖公众捐款，这使NGO的运作受到捐助者的显著影响。这种现象引发了新的讨论：捐助者介入NGO运作是否构成对受捐者的某种新殖民式影响。
贝斯利和加塔克（Besley and Ghatak，2001）以及哈特等人（Hart et al.，1997）从理论上探讨了公共服务应由政府部门还是独立的私人机构（如NGO）提供的决策问题。这两个理论均采用经典的格罗斯曼-哈特-穆尔（Grossman-Hart-Moore）专用资产投资模型。所有权是重要的，因为它创造了影响激励的剩余控制权。如果NGO的员工比政府雇员更积极地投身于公共服务，那么NGO的私人公共服务提供就是极为有益的。
与发展中国家的NGO和援助组织相关的一个问题是他们与官僚组织的人才竞争。这取决于薪酬待遇等一系列因素。令人担忧的一个问题是，NGO在改善公共服务质量的同时，可能通过争夺稀缺的人才和建立并行的公共服务提供体系降低官僚组织的绩效。(*以乌干达农村为背景，Deserranno et al.（2021）利用不同村落NGO派驻医务人员的随机变化，考察NGO对政府医疗服务的挤出效应。他们发现，NGO向村落派驻医务人员减少了当地的政府医务人员供给，降低了当地的医疗服务总供给。与此相一致的情况是，NGO为员工提供的薪酬待遇更高，对商业活动有更强的激励。)这种风险在国家能力不足的脆弱社会中通常更高，这些社会往往止步于国际组织代为提供公共服务的权宜之计，放弃了培育官僚组织能力和建设有效国家的长期目标（Comm. State Fragility Growth Dev.，2018）。虽然从公共服务的并行提供体系转向国家提供体系颇具挑战，但并非毫无可能。在一些发展中国家，如孟加拉国，提供公共服务的本土NGO在政府服务缺位的情况下一度快速发展，但随着经济实力和国家能力的提升，越来越多的公共服务转由国家提供。
还有一个被广泛讨论的问题是国家的边界应该在哪里，政府是否应当参与组织私人产品的生产。一个典型的争论是，政府是否应当设立和经营金融机构。在这些争论中，各种市场失灵论最为突出，但对于政府是否有能力经营金融机构，必须慎重考虑这些论点。政府即使不直接从事私人产品生产，也可以给私人部门提供咨询，并（或）协调生产活动，正如东亚和其他地区在实施工业化战略时所做的那样（Wade，1990）。然而，政府为企业提供有关技术、培训和出口推广的建议需要具备特定的专业知识，也要防止被滥用政治关联的企业俘获。例如，选择性信贷或信贷补贴计划被指摘为导致企业利用政治关联寻租，引发了人们对此类干预的质疑，使自由放任政策重新获得支持。(*因篇幅所限，本文没有涵盖关于国有企业的大量文献。读者可以参阅其他文献，如Shirley（1999）和Huang et al.（2017）。)
5. 构建组织经济学视角的国家研究
主流经济学文献仍然扎根于委托代理问题，其中的许多研究探讨绩效评估、激励、选拔和匹配对官员行为的影响。费南等人（Finan et al.，2017）综述了从人事管理经济学视角研究国家的文献。一个重要的结论是，传统建议强调的激励和选拔的重要性，基本上在私人部门得到了证实。虽然官僚因其肩负的公共任务被认为比私人部门的雇员更亲社会，更由使命驱动，但鲜有证据表明经济激励挤出或导致了不胜任的员工被录用。越来越多的研究表明，从显性激励和职业关切的角度看，公共部门的公职人员对激励也是敏感的。
正如从人事管理经济学视角研究国家的文献表明的，对官僚组织改革的研究提出了如何利用已有知识提升研究结果的外部有效性和拓展适用范围的问题。正如一个半世纪前威尔逊（Wilson，1887）指出的，“行政部门改革必须多方扩展，不仅要致力于提升个人层面，而且应改进组织，优化政府部门的工作方式”。探讨不同官僚活动间的相互依存关系需要更多地研究组织层面的议题，如多个部门和机构如何互动，官僚组织如何与政治体系、私人部门和非营利部门建立关系，并受它们的影响。
将研究拓展到这些新领域帮助我们更好地理解“官僚组织质量呈聚类分布，并与经济发展正相关”的韦伯式事实，以及社会科学中关于官僚组织和经济发展的更广泛的叙事性文献和历史文献。整合微观视角和宏观视角去发现卓有成效的官僚体系改革方向，将带来巨大的回报。最后，我们提出了有待进一步研究的五个领域。
第一，是绩效度量领域，因为官僚和官僚组织的产出难以度量。近期的研究在这方面取得了一些进展，但还有更多问题有待解决。例如，使用遥感数据（Donaldson and Storeygard，2016）和经济普查数据（Asher and Novosad，2020）作为GDP和其他重要结果的代理变量。研究者越来越多地使用行政管理数据来刻画某个地区或国家的官僚群体，并在这些数据与观测到的官僚行为之间建立联系。因此，无论是测算经济增长还是度量服务提供，转向反映官僚行为产生的具体影响的微观数据都是一个挑战，而新的度量方法开启了新的可能性。
第二，收集整个经济中的这类微观数据，将有可能评估官僚推动的官僚体系改革，以及它们如何影响政府通常关心的那些结果。研究者还可跟踪分析行政部门的各种改革是否影响了公众关心的结果。这也使研究者可以更深入地研究官僚和官僚组织如何影响经济结构转型和其他宏观结果，这正是第2节讨论的叙事性研究和历史研究关注的重点。
第三，本文已经说明，有必要更清晰地区分政治家与官僚的角色。在许多政治经济学文献中，这两者通常被统称为“政府”，但他们通常扮演不同的角色，并受制于不同的问责机制。在未来对发展中国家的研究中，更好地从理论和实证角度理解这些角色是一个重要领域。此外，这将使我们更深入地理解广泛的政治特征，如民主、媒体对政治家的监督、官僚组织受到的政治监督等，如何影响官僚组织的有效性。理论上，政治家对官僚问责，改进政治运行可能是提升官僚组织有效性的关键。但目前，我们对此所知甚少。
第四，私人部门与官僚之间的关系有待更多关注。两者合力推动私人部门发展的事例屡见不鲜，而私人部门俘获政治家和官僚的情况也非个案。官僚与私人部门之间的关系有多个维度，值得进一步研究的一个关键领域涉及官僚和政府相对于私人部门的职能是什么。例如，公用事业私有化和公私合作提供基础设施对发展中国家的经济发展有重要作用，但只得到了有限的研究。另一个问题是，发展中国家的官僚能否像东亚的官僚那样，把新的发展理念灌输给私人部门。继发达国家重新燃起对产业政策的兴趣后，这一问题变得愈加重要。
最后，还有关于官僚是否能够创新并适应未来挑战的问题。新冠疫情暴露了官僚组织良莠不齐的应变能力。如果我们考虑未来的挑战，比如气候变化，显然我们必须确定，发展中国家应对这些关键挑战需要官僚组织具备什么特征，这些挑战可能不同于20世纪时面临的挑战。目前正在出现的一系列问题则与创新型官僚组织如何学习运用最新知识来应对当前和未来挑战有关。
通过组织经济学视角研究官僚组织的有效性，将众多微观研究与官僚组织如何影响经济发展的宏观问题联系在一起。跨学科的联系也还有待加强。经济学方法虽然强大，但刻画丰富多样的个人动机以及社会规范和身份认同的作用，是一个需要跨学科研究的领域。此外，近年来的经济学文献与公共管理文献似乎存在脱节。
如果是在20年前撰写此文，我们会发现，在经济学领域很少有关于官僚组织与经济发展的文献可资借鉴。随着经济学拥抱用田野实验和翔实的行政数据研究官僚的动机和绩效，情况大为改观。但是，依然有很多未解决的问题和我们知之甚少的议题，尤其是在研究那些涉及多个相互关联维度的重大官僚体系改革时。我们希望，未来20年将取得显著进步，使我们可以更深入地理解如何创建和维系鼓励经济发展的官僚体系。
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