促进创新的政策工具包

促进研发的税收优惠政策

　　税法对企业研发支出的宽容度往往高于对有形资本投资的宽容度。特别是，由于大多数研发费用都是即期成本，比如科学家的工资和实验室材料，所以可以在发生的当年冲销。相比之下，对厂房、设备和建筑物等长期资产的投资必须在多年内冲销，这使得企业只能在未来的某个时候减少其税收义务。

　　不过，除了这种税收结构优势，许多国家还为研发另行设计财政激励方案，譬如允许对税收义务做额外的扣除。例如，如果企业将100%的研发支出作为即期费用，而企业所得税税率为20%，那么每1美元的研发支出将减少0.20美元的企业税。但是，倘若政府允许150%的超额减税，同样假设企业税率为20%，则1美元的研发支出将减少0.30美元的企业税。1981年，里根总统在美国首次推行了“研究与实验税收抵免制度”。目前，这项政策使美国联邦政府每年减少约110亿美元的税收（National Science Board，2018）；另外，州级研发税收抵免（1982年在明尼苏达州开始实施）也造成每年20亿美元的税收损失。

　　经合组织（OECD，2018）报告称，在其调查的42个国家中，有33个国家为研发提供了一定程度的税收优惠。就优惠程度而言，美国联邦研发税收抵免在经合组织成员国中位列后1/3，使美国的研发支出成本降低了约5%。这主要是因为美国的税收抵免基于一个企业的研发支出增量，而不是基于其研发支出总额。在提供最慷慨资助的国家，比如法国、葡萄牙和智利，相应的税收激励措施可将研发成本降低30%以上。

　　研发税收抵免果真能提高研发支出吗？答案似乎是肯定的。一个相应的狭义问题是：当研发的税收价格下降时，研发的数量是否会增加？这个问题之所以引发兴趣，部分原因是大多数人（以及很多专家调查）认为，研发的驱动力在于基础科学的进步，也许还受到市场需求的影响，而不是税收优惠政策。今天，有大量研究使用各种数据和方法，探索税收优惠规则发生的变化（有关调查参见Becker，2015）。而许多早期研究则采用跨国面板数据（Bloom、Griffith and Van Reenen，2002）或美国的跨州数据（Wilson，2009），将研发的变化与税收规则的变化相联系。此外，最近一些研究使用了企业层面的数据，并考虑政策改变前后税收规则对企业的不同影响。例如，规模低于阈值的企业可能会获得更优厚的税收待遇，因此，可以使用断点回归法比较政策变化前后刚好低于阈值和刚好高于阈值的企业（Dechezleprêtre et al.，2016）。综合宏观和微观研究，可以得出一个合理的总体结论：从长远看，研发的税收价格下降10%，将导致研发支出至少增加10%；换言之，研发资本相对于经税收调整后的用户成本的弹性绝对值等于或大于1。

　　研究和政策方面的一个担忧是，企业可以把现有支出重新标记为“研发支出”，以便享受更慷慨的税收优惠。例如有学者（Chen et al.，2019）发现，随着中国企业税收规则的改变，重新贴标签的现象大行其道。评估研发税收抵免成功与否的一个直接方法是查看其他指标的结果，比如专利申请、生产率或就业机会。令人鼓舞的是，这些更直接的指标似乎也随着税收变化而逐渐增加（虽然有所滞后）（关于美国的证据，见Lucking，2019；Akcigit et al.，2018；关于英国的证据，见Dechezleprêtre et al.，2016；关于中国的证据，见Chen et al.，2019；关于挪威的证据，见Boler、Moxnes and UlltveitMoe，2015）。

　　另一个担忧是，研发税收抵免不会提高总体研发数量，而只是导致企业迁往财政激励措施更慷慨的地区，远离激励力度较小的地区。美国政策制定者可能并不在意税收抵免是否将经济活动从（譬如）欧洲转移到美国，但我们预计，他们会在意各州特定的税收抵免是否能将经济活动从一个州转移到另一个州。在美国各地，五花八门的地方政策毫不隐讳地提供越来越慷慨的补贴，一心想让创新活动落地开花。例如，随着一些城市提供了高达50亿美元的补贴，亚马逊第二总部引爆了激烈的竞争。这或许会造成一些扭曲，毕竟出价最高的地区并不总能产生最具社会价值的研究。

　　有部分证据表明，迁移是对税收优惠政策的响应。从个体发明家的流动性和个人所得税税率切入，莫雷蒂和威尔逊（Moretti and Wilson，2017）发现了美国境内的跨州迁移；另外阿克西吉特、巴斯兰兹和斯坦切瓦（Akcigit、Baslandze and Stantcheva，2016）证明，国际层面存在类似的迁移模式。威尔逊（Wilson，2009）以及布鲁姆和格里菲斯（Bloom and Griffith，2001）也论述了一些响应研发税收抵免而迁移的证据。然而，单单迁移似乎并不能解释我们在创新相关结果中观察到的所有变化。阿克西吉特等人（Akcigit et al.，2018）对迁移进行了明确的检验，并评估了税收优惠变化对未迁移企业的影响。总的来说，这些文献得出的结论是，尽管各地发生了一些迁移，但国家层面的研发税收抵免对研发量和生产率的总体影响是巨大的。