欧洲未来竞争力

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6.加强治理

　　如果不能同步改革欧盟的制度架构和运行机制，欧洲的新产业战略将难以成功。正如本报告通篇所示，当今成功的产业政策须涵盖投资、税收、教育、融资渠道、监管、贸易和外交政策等领域的策略，并统一在一个共同的战略目标之下。欧洲的主要竞争对手往往是单一国家，能够实施这些策略。欧盟的决策规则基于一种合理的内在逻辑，即达成共识或至少取得广泛多数的支持；但与外部正在发生的事态相比，这些规则显得缓慢而烦琐。关键是，随着欧盟的扩大，以及欧洲面临的全球环境变得日益严峻和复杂，欧洲的决策规则并没有发生实质性变化。决策通常由不同的小组委员会根据逐个问题做出，政策领域之间缺乏协调。多个拥有否决权的参与者可以拖延行动或削弱行动力度。其结果是，从欧盟委员会提出提案到法案签署通过，立法过程平均耗时19个月，（*19.在2019—2024年议会任期的前半段。）即便如此，最终成果也无法达到欧盟民众期望的水平和速度。加强欧盟职能需要修改条约，但这不是欧洲前进的先决条件；通过有针对性的调整，同样可以大有作为。在就条约修改达成共识之前，新的欧洲伙伴关系应建立在三个首要目标之上：重新聚焦欧盟的工作、加快欧盟的行动和一体化进程，以及简化规则。

　　6.1重新聚焦欧盟的工作

　　本报告建议设立一个新的“竞争力协调框架”，以促进欧盟在重点领域的协调，取代其他重叠的协调机制。欧盟拥有多种政策协调工具，比如用于经济政策的“欧洲学期”机制（European Semester），还有用于能源政策的国家能源和气候计划（National Energy and Climate Plans）。然而事实证明，大多数情况下，目前已有的流程基本流于官僚形式，在促进欧盟层面的政策协调方面效果不佳。新框架仅涉及欧盟层面的战略重点：“欧盟竞争力优先事项”，这些事项将由欧洲理事会制定和采纳。优先事项会在每个欧洲政治周期开始时，经欧洲理事会讨论确定，并在欧洲理事会的决议中通过。（*20.《欧盟运行条约》第121条为建立竞争力协调框架提供了法律依据。相关程序涉及欧盟理事会和欧洲理事会。）此后，所有与欧盟已商定战略重点相关的经济政策协调工作，都将整合到新的协调框架之下，但财政政策监督除外，该项工作仍将由“欧洲学期”机制负责。这种合理化举措不仅有助于组织和集中欧盟的各项活动，还能敦促欧盟和成员国行政部门大幅简化工作流程。

　　竞争力协调框架将面向各个战略重点，细分为多个竞争力行动计划，具有明确的目标、治理机制和资金安排。在首个周期内，这些目标可以与本报告设定的目标保持一致。行动计划的治理旨在最大限度地减少官僚主义，并让广泛的利益相关者参与其中，包括成员国、技术专家、私人部门以及欧盟的机构和部门。欧盟委员会应负责欧盟的横向行动及专属职能，譬如修订竞争政策，减轻行政和监管负担。对于缩小技能差距和加快创新等共同能力，欧盟委员会应提供指导方针，并与相关的国家机构和行业专家共同构建实施机制，如本报告相关章节所述。在具体的经济部门，可以设计一种新的架构，将欧盟委员会、相关行业、各成员国以及有关的行业机构（sectorial agency）联合起来。

　　巩固欧盟各种协调机制的同时，需要整合预算资源。欧盟的资源应集中用于资助对欧盟战略优先事项至关重要的公共品，否则这些公共品将无法得到成员国或私人部门的充分供应（见投资章节）。即便在当前的多年期财政框架下，也可以通过调整执行伙伴的任务授权，增强其风险承担能力，使“投资欧盟”等计划更具成效。对于下一个多年期财政框架，本报告建议创设“竞争力支柱”，并指定专项资金用于落实各项行动计划。欧盟还需加强合作、明确重点，更好地利用成员国庞大的消费能力（其消费能力总和与其他主要经济体相当）。建议在多年期财政框架内设立国家层面的预分配资金池，以奖励和共同资助多国参与的产业项目，必要时，可由感兴趣的成员国小组启动这些资金。此外，建议部署两项改进工具：一是新的“竞争力共同利益重要项目”（Competitiveness IPCEI），允许为包括产业基础设施在内的跨境项目提供国家援助；二是新的“竞争力联合行动” 计划，以期在欧盟委员会、感兴趣的成员国和各产业之间迅速建立公私合作伙伴关系。

　　同时，重新聚焦意味着欧盟应更严格地应用辅助性原则，实行更多的“自我约束”。欧盟委员会的立法活动过度膨胀，部分原因在于各国议会对辅助性原则的审查流于形式，而该原则界定了欧盟委员会的倡议权范围。尽管各国议会有权通过提出合理的意见审查欧盟立法是否符合辅助性原则，甚至可能触发所谓的“黄牌程序”，但许多国家的议会并未积极行使这一权利。例如，在欧盟成员国的39个议会或议院中，只有9个（来自7个成员国）在2023年审查辅助性原则时发表了合理意见。应该在欧盟范围内发起调查，分析各成员国议会消极行使辅助性原则审查权的原因。然后基于调查结论，采取措施加强各成员国及其议会在监督欧盟立法活动方面的行政权能和作用。此外，欧盟机构在制定政策时应遵循“自我约束”原则，一方面要更严格地筛选未来推行的举措，另一方面要借鉴下文“简化规则”中描述的措施，精简现行法规框架。

　　6.2加快欧盟的行动

　　欧盟理事会的特定多数决（QMV）投票应扩展到更多领域，如果欧盟层面的行动受阻，应寻求不同的一体化路径。目前为止，欧盟理事会的一致投票机制已经妨碍了成员国之间深化欧洲一体化的诸多努力。因此，必须充分利用欧盟条约赋予的所有可能性，延伸特定多数决的适用范围。可以借助所谓的“桥接”条款，在欧盟理事会的所有政策领域推广特定多数决制。这一举措需要事先达成协议，并得到欧洲理事会层面的一致同意，它将对欧盟采纳关键立法倡议的速度产生积极影响。如果欧盟层面的行动受到现有制度程序的阻碍，次优选择是让志同道合的成员国集团诉诸《欧盟条约》第20条和《欧盟运行条约》第329条，采取强化合作机制。强化合作机制提供了两项重要保障：获得欧洲议会（EP）的同意，以及接受欧盟法院（CJEU）的司法监督。此外，该机制还需基于欧盟委员会的提案。例如，倘若欧盟无法通过常规程序为创新型公司建立特殊制度，那么有意愿的成员国可以在强化合作机制下，探索制定一部自愿加入的“第28号公司规则手册”，协调公司法、破产法以及劳动法和税制的若干关键方面，并逐步提高要求。作为最后手段，可以考虑政府间合作。不过，在条约之外采取行动会催生平行的法律框架，这意味着相关行动不受欧盟法院的司法监督，欧洲议会无法给这些行动赋予民主合法性，欧盟委员会也不能参与行动文案的起草工作。

　　6.3简化规则

　　欧洲企业面临沉重的监管负担且还在持续加重，但欧盟缺乏评估这种负担的通用方法。多年来，欧盟委员会一直致力于在“更好的监管”议程下减少监管的“存量”和“流量”。然而，截至目前，这一努力成效有限。监管存量依旧庞大，而欧盟出台新监管措施的速度也快于其他类似的经济体。尽管不同的政治和法律制度不好进行直接比较，但在过去三届国会任期内（2019—2024年），美国联邦层面颁布了约3 500项立法，通过了约2 000项决议。同一时期，欧盟通过了约1.3万项法案。虽然监管法规不断增多，但欧盟缺乏量化框架以分析新法律的成本和收益。在欧盟机构中，只有欧盟委员会开发了计算监管负担的方法（标准成本模型），但具体应用在不同的立法中有所差异。欧洲议会和欧盟理事会作为共同立法机构，并未制定任何方法来评估它们提议的立法草案修正案的影响。此外，没有统一的方法评估欧盟法律在成员国层面实施后的效果，只有少数成员国系统地衡量了欧盟法律变更的影响，这反过来又加大了各成员国议会进行审查的难度。

　　欧洲企业面临着监管压力加重带来的三大阻碍。首先，随着时间推移，它们需要遵守不断累积或频繁变更的欧盟法律，这导致了法规的重叠和不一致。例如，“商业欧洲”对13项欧盟法律进行的差异分析显示，在169条要求中存在重复内容，也包含差异（占29%）和完全不一致（占11%）的内容。其次，由于各成员国对欧盟法律的转换（transposition），例如成员国对欧盟立法“过度加码”，或者各国实施的法律在要求和标准上存在差异，欧盟企业面临额外的负担。如第2节所述，《通用数据保护条例》在实施过程中存在高度碎片化的问题，这破坏了欧盟的数字化目标。最后，相比大型企业，欧盟监管给中小企业和中小市值公司造成的负担更加沉重，然而欧盟缺乏评估这些成本的框架。欧盟委员会工作计划（Commission Work Programme）约80%的项目与中小企业相关，但实际上只有约一半的影响评估关注了这些企业。此外，欧盟对中小市值公司缺乏一个普遍认可的定义，也没有现成的统计数据。

　　为着手削减监管“存量”，本报告建议任命一位新的欧盟委员会简化事务副主席，以精简欧盟现行法律体系，同时采用单一、明确的方法来量化新监管“流量”的成本。每届欧盟委员会履职之初，在通过新的欧盟立法之前，应至少留出6个月的固定时间，按经济活动部门对所有现行监管进行系统评估和压力测试。在此基础上，第二阶段应侧重于按政策领域推进欧盟立法的编纂和巩固。这一过程应包括简化整条立法链并消除其中的重叠和矛盾，尤其要优先考虑面临国际激烈竞争的欧洲经济部门。这项工作需由欧盟委员会各委员在各自职权范围内开展，且由负责简化事务的副主席进行协调。为确保新立法与这项简化举措保持一致，应制定一套统一的方法，由欧盟委员会始终如一地应用于其所有的影响评估。这套方法适用所有新立法，且在修订法律时，共同立法者也应予以采用。本报告还建议，在关于成员国转换欧盟指令的条款中新增一项标准要求，规定成员国必须使用与欧盟机构相同的方法，对新立法进行系统评估。与此同时，应加强单一市场执法工作组（SMET）的工作，使其着力于评估并解决两个问题，即对欧盟指令转换不当和转换超出了欧盟指令的要求。最后，各成员国应精简并合并执法机构。

　　欧盟必须全面落实已宣布的举措，将报告义务削减25%，并致力于进一步将中小企业的报告义务削减至50%；在欧盟法律中坚持中小企业适度报告的原则，同时将该原则扩展到中小市值公司。本报告建议，所有拟通过的新立法提案都应接受改进后的竞争力测试，采用清晰、严格的方法衡量累积效应，包括合规成本和行政负担。这些检查工作应由支持欧盟委员会的行业经营者委员会参与执行，以评估所有自主法案（autonomous act）草案的影响。在此基础上，欧盟委员会应选择推迟实施那些从创新角度看问题较为突出，或对中小企业影响过大的举措。此外，欧盟委员会应将延缓措施延伸至中小市值公司。最后，欧盟还应允许使用人工智能驱动的软件和机器处理的数据，以降低中小企业的合规和行政成本。具体措施包括，要求采取统一的报告模板，设定最低报告门槛，以及使用一个多语言界面来集中管理报告要求。

（颜超凡 译）

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