欧洲未来竞争力

3.脱碳与提升竞争力联合计划

　　欧洲高昂的能源成本是经济增长的一大障碍，而发电和电网容量不足可能会阻碍数字技术和交通电动化的普及。欧盟委员会的评估显示，近年来高昂的能源价格损害了欧洲的潜在增长。³⁴与其他主要经济体相比，能源价格对欧洲企业投资意愿的影响更为显著。约半数欧洲企业将能源成本视为投资的主要障碍，这一比例比美国企业高出30个百分点。³⁵能源密集型产业遭受的打击最为严重：自2021年以来，其产量下降了10%~15%，而且欧洲产业结构正在发生变化，从能源成本较低的国家进口的产品不断增加。能源价格的波动也越来越剧烈，推高了对冲价格，给投资决策增添了不确定性。如果发电量和电网容量没有大幅提升，欧洲在推动生产数字化方面可能也会受到限制，因为训练和运行人工智能模型以及维护数据中心需要大量能源。目前，数据中心的耗电量占欧盟电力需求的2.7%，预计到2030年，其耗电量将增长28%。

　　欧盟的脱碳目标也比竞争对手宏大，这给欧洲工业带来了额外的短期成本。欧盟已经制定具有约束力的立法，要求到2030年，将温室气体排放量较1990年的水平至少降低55%。相比之下，美国设定的是非强制性目标，即到2030年，在2005年（更高）水平的基础上将碳排放量减少50%~52%，而中国的目标是在本十年末达到碳排放峰值。这些差异使欧盟企业面临巨大的短期投资需求，可竞争对手却无须面对。对于四大能源密集型产业（化工、基本金属、非金属矿产和造纸），预计在未来15年内，脱碳总成本将达到5 000亿欧元；至于运输部门“最难减排”的部分（海运和航空），从2031年到2050年，每年的投资需求约为1 000亿欧元。此外，欧盟还是世界上唯一实施较高碳定价的重要地区。目前为止，这一成本因素的影响有限，因为排放交易体系（ETS）下的免费配额已经基本覆盖了重工业生产。然而，随着碳边境调节机制（CBAM）的推行，这些免费配额将逐步取消。

　　脱碳为欧洲提供了一个契机，可以降低能源价格，引领清洁技术（clean tech）发展，同时增强能源安全。欧洲能源系统的脱碳意味着将大规模部署发电边际成本较低的清洁能源，比如可再生能源和核能。欧盟的一些特定区域在发展具有成本竞争力的可再生能源方面潜力巨大：譬如，南欧的太阳能，以及北欧和东南欧的风能。欧洲可再生能源的应用规模一直在扩大，2023年达到欧盟最终能源消费总量的22%左右，而中国这一比例为14%，美国为9%。与此同时，欧洲具备强大的创新潜力，能够满足辖区内和全球对清洁能源解决方案不断增长的需求。尽管欧洲在数字创新方面表现较弱，但在清洁技术创新领域处于领先地位（见图3.2）。这带来了机遇：根据国际能源署（IEA）的数据，到2050年，全球超过三分之一的二氧化碳减排量需求将依赖目前处在示范或原型阶段的技术。³⁶欧洲能源系统的电动化也将促进欧盟可持续交通部门的发展。欧盟企业是可持续交通其他子行业的“先行者”。例如，欧盟持有全球60%的高价值专利，在低碳燃料领域最具创新力企业的全球排名中位居前列；而从中期看，低碳燃料对航空和海运的脱碳至关重要，对重型车辆同样可能产生重要影响。

　　然而，鉴于中国产能和规模的不断扩大，欧盟对清洁技术的需求未必能够由自身的供应来满足。欧盟的目标是到2030年实现至少42.5%的能源消费来自可再生能源，这就要求其太阳能光伏发电装机容量增加近两倍，风力发电装机容量增加一倍以上。此外，欧盟已明确决定从2035年开始全面淘汰内燃机，届时，所有在欧洲注册的新乘用车和轻型商用车必须实现尾气零排放。根据当前政策，中国技术或许是完成部分目标的成本最低的路径。由于创新速度快、制造成本低，且国家补贴规模是其他主要经济体的四倍³⁷，中国如今在全球清洁技术出口领域占据主导地位。预计将出现严重的产能过剩：最迟到2030年，中国太阳能光伏（PV）的年制造产能将是全球需求水平的两倍，电池电芯的年产能将至少能满足全球的需求。另外电动汽车的生产也在以类似的速度扩张。欧盟与中国的贸易逆差已经急剧扩大，这尤其体现在电动汽车、电池和太阳能光伏产品上（见图3.3）。尽管中国企业破产率上升表明其经济正进入产业整合阶段，但产能过剩问题可能会持续存在，特别是考虑到其家庭消费持续疲软和储蓄率居高不下的现状。此外，为应对感知的不公平竞争，越来越多的国家正在提高针对中国的关税和非关税壁垒，这将导致中国的过剩产能转而流向欧盟市场。2024年5月，美国已经宣布大幅上调一系列产品的关税。

　　欧洲必须直面一些根本性的抉择，即在追求脱碳路径的同时，如何维护其产业的竞争地位。在欧洲的背景下，非黑即白的解决办法不太可能成功。效仿美国系统性排斥中国技术的做法没准会阻碍能源转型，进而给欧盟经济带来更高的成本。对于欧洲，触发对等关税的代价也会更高：欧盟超过三分之一的制造业GDP被欧盟以外的地区吸收，而美国的这一比例仅约为五分之一。³⁸然而在欧洲，自由放任政策也未必行得通，因为这有可能对就业、生产力和经济安全构成威胁。根据欧洲央行的模拟，如果中国电动汽车产业获得与太阳能光伏产业类似规模的补贴，欧盟本土电动汽车产量将下降70%，欧盟生产商的全球市场份额将下降30个百分点。³⁹仅汽车产业就直接或间接雇用了近1 400万欧洲人。鉴于欧洲在清洁技术创新方面的强势地位，它还可能失去从该产业未来生产率提升中获益的机会。如果不能在能源密集型产业部门占据一席之地，欧洲的经济安全可能会受到损害，比如粮食安全降低（缺乏化肥和农药），国防部门自主性减弱。最重要的是，“欧洲绿色协议”的前提是创造新的绿色就业岗位，因此，如果脱碳导致欧洲去工业化，包括各种能够支持绿色转型的产业，那么该协议的政治可持续性或将受到威胁。

　　欧洲需要采取一种混合战略，针对不同行业综合运用不同的政策工具和方法。可以区分四种不同的情况。首先，在一些行业，欧洲的成本劣势过大，无法成为有力的竞争者。即使欧盟因外国补贴而失去优势，但进口必要的技术并让外国纳税人承担成本，同时尽可能使供应商多元化以降低依赖性，在经济上也是有意义的。第二种主要情况涉及这样一些产业：欧盟关注其产地，以保护就业免受不公平竞争的影响，但并不在意基础技术的来源。在这种情况下，有效的政策组合是鼓励外国直接投资流入，同时采取贸易措施抵消外国补贴给其产品带来的成本优势。随着近期一些成员国上调关税并公布了外国直接投资项目，这种方法实际上已经在汽车产业得到应用。第三种情况是欧盟具有战略利益的产业，即确保欧洲企业保留相关专有技术和制造能力，以便在出现地缘政治紧张局势时能够扩大生产。在这点上，欧盟应致力于提高欧洲新投资的长期“可融资性”，例如，实施本地化要求，并确保技术主权达到最低水平。后一项可以要求那些希望在欧洲从事生产的外国公司与欧洲本地公司成立合资企业来实现。出于安全考虑，具有战略利益的产业类别划分可能会随时间而变化。第四种情况涉及“幼稚产业”，欧盟在这些产业具有创新优势，并预见其未来有很高的增长潜力。对于这种情况，有一套成熟的策略，即采取各种扭曲贸易的措施，直到该产业发展到足够规模，届时保护措施即可撤销。

　　要实施这一战略，需要制订联合的脱碳和竞争力计划，使所有政策与欧盟的目标保持一致。应该优先处理的领域包括：首先，转移脱碳带来的好处，从而降低终端用户的能源成本，同时利用所有可行的解决方案，以经济高效的方式加快能源部门的脱碳进程。其次，抓住绿色转型创造的产业机遇，包括保持清洁技术创新的前沿位置，大规模制造清洁技术产品，以及借助循环经济发掘潜在机会等。最后，为更容易遭受国外不公平竞争和（或）面临比国际同行更严苛的脱碳目标的产业打造公平的竞争环境，包括在必要时征收关税和实行其他贸易措施。

　　3.1能源价格高企的根本原因

　　结构性原因是能源价格差距的核心，甚至可能因为新旧挑战而加剧（见能源章节）。相较于美国，欧洲能源价格偏高，主要是由于欧洲缺乏自然资源，以及尽管欧洲是全球最大的天然气买家，但其集体议价能力有限。不过，欧盟能源市场存在的一些根本问题也造成了这种价格差距。无论是可再生能源还是电网建设，基础设施投资都明显进展缓慢且不尽如人意。市场规则阻止企业和家庭在能源消费中充分享受清洁能源的好处。衍生品市场的金融和行为因素加剧了价格波动。相比世界其他地区，欧洲更高的能源税进一步推高了能源价格。此外，过去两年的能源危机恶化了这些结构性问题，而倘若未来发生危机，可能会令这些问题再度凸显。随着新的全球供应能力逐步启动，天然气市场的紧张局势有望缓解，但欧盟能源系统仍需应对电动化和新的能源供应安全。

　　欧盟是全球最大的天然气和液化天然气进口方，但其潜在的集体议价能力未能得到充分发挥，甚至过度依赖现货价格，以致欧洲面临更剧烈的天然气价格波动风险。这种议价能力欠缺在管道天然气方面尤其明显，正如俄罗斯最近的失败尝试表明的，重新调配管道天然气流向的可能性更小。譬如在2022年能源危机时期，欧盟内部各行为主体为获取天然气竞相出价，导致价格出现了过度和不必要的上涨。作为回应，欧盟推出了一种协调机制AggregateEu，（*16.AggregateEU（欧盟天然气联合采购计划）是需求汇总的第一步，它使欧盟可以汇集需求、协调基础设施使用以及与国际合作伙伴进行谈判，促进欧盟开展更集中的联合采购，以进一步发挥欧盟的市场影响力。）将需求汇总，然后与有竞争力的供应报价进行匹配，但并不强制要求在平台上开展联合采购。与此同时，尽管天然气价格已从能源危机期间的峰值大幅跌落，但欧盟仍然面临日益动荡的前景。随着俄罗斯管道天然气供应的中断，2023年欧盟42%的天然气进口来自液化天然气，高于2021年的20%。由于液化和运输成本，在现货市场上，液化天然气的价格通常高于管道天然气。此外，因为俄罗斯管道天然气供应的减少，欧盟和全球液化天然气现货市场上的天然气购买量增加，导致竞争加剧。即便通过长期合同购买天然气，价格也主要与现货市场挂钩，而现货市场越来越受到供应中断和亚洲需求模式的影响。

　　天然气衍生品市场的金融和行为因素可能会加剧上述价格波动，放大冲击的影响。在欧洲天然气市场，少数非金融企业主导了大部分交易活动。欧洲证券和市场管理局（ESMA）近期提供的证据表明，无论是在交易头寸还是在交易场所层面，都存在高度集中的现象，且在2022年天然气价格大幅飙升时期，这种集中度有所上升。在某些交易场所，前五大公司持有约60%的头寸，2022年2月至11月，它们的空头头寸大幅增加了近200%（见图3.4）。⁴⁰或许可以改进对这些公司活动的监管。虽然受监管的金融实体（如投资银行、投资基金和清算市场参与者）受到行为和审慎规则的约束，但很多从事大宗商品衍生品交易的公司可以享受豁免。特别是，当大宗商品公司的主要业务并非交易时，它们可以免除作为受监管投资公司所需的授权（即所谓的“附属”豁免）。美国的相关做法更为严格。豁免适用于某些类型的合约，但大宗商品公司并不免于监管，因此可以进行更加精准的审查。此外，能源大宗商品交易设有持仓限制，包括亨利枢纽（Henry Hub）天然气合约。

　　欧洲的市场规则将这种波动转嫁给终端用户，可能会阻止他们充分获得脱碳发电带来的好处。即便欧洲减少对天然气的依赖，并加大对清洁能源发电的投资，但其电力部门的市场规则没有使可再生能源和核能的价格与更高、波动更大的化石燃料价格完全脱钩，继而导致终端用户无法从电费账单中充分享受清洁能源带来的收益（见图3.5）。在能源危机最严重的2022年，尽管天然气在欧盟电力结构中的占比仅为20%，但63%的时间里它是电价的决定因素。使用长期合同解决方案，如电力购买协议（PPA）市场或差价合约（CfDs），有助于削弱边际价格决定因素与终端用户能源成本之间的联系。然而在欧洲，此类解决方案尚不成熟，这反过来限制了加速推广可再生能源带来的收益。如若不采取行动，这种脱钩问题至少在本十年剩余的时间里仍将严峻。即使实现了可再生能源装机目标，预计到2030年，化石燃料决定能源价格的时间占比也不会显著降低。

　　新建供电设施和电网的审批流程冗长且不确定，是加快新产能建设的主要障碍。从可行性研究到项目完成，对发电和电网的投资均需数年时间。不过，各成员国在许可时间方面差别很大。在一些成员国，陆上风电场的整个许可授予过程可能长达9年，而在效率最高的成员国，这一过程不到3年。在一些国家，地面安装太阳能光伏系统的审批可能需要3~4年，而在另一些国家只需要1年。表现最佳者和最差者之间的差距，主要体现在用于环境影响分析的时间上。欧盟已经推出旨在缩短审批时间的举措（如第122条紧急提案），但实施过程仍然存在重大障碍，特别是行政能力不足和数字化水平偏低。69%的市政当局表示缺乏与环境和气候评估相关的技能。

　　最后，随着时间推移，能源税成为预算收入的重要来源，并导致了零售价格上涨。虽然税收可以作为鼓励脱碳的政策工具，但各成员国在税收和价格减免计划方面差异显著。与欧盟不同，美国不对电力或天然气消费征收联邦税。此外，由于发电属于欧盟碳排放交易体系的范畴，因此碳强度计入了发电成本。在欧盟，这一成本高昂且波动较大（欧盟燃气发电的成本达到20~25欧元/兆瓦时），而在美国加利福尼亚州，同样的成本为10~15欧元/兆瓦时。不考虑生产商支付的二氧化碳成本（据估计，2022年这部分成本占商品成本的15%～20%），发电成本占家庭零售电价的45%，占工业零售电价的65%。其余成本大致在网络费用和税收之间平均分摊。

　　3.2欧洲清洁技术行业面临的威胁

　　尽管欧洲在清洁技术创新领域处于世界领先地位，但由于其创新生态系统存在弱点，欧洲正在浪费早期优势（详见清洁技术章节）。全球超过五分之一的清洁和可持续技术由欧盟研发，且后续储备依旧强劲：约一半的欧盟清洁技术创新处在启动或早期创收阶段，22%处在规模扩张阶段，10%已经成熟。⁴¹然而，自2020年以来，欧洲低碳创新领域的专利申请速度放缓，到了近年，该领域的早期优势受到了挑战。例如，2015—2019年，欧盟占全球氢和燃料电池早期风险投资的65%，但在2020—2022年，这一比例降至10%。在欧洲，清洁技术行业面临与数字行业相同的创新、商业化和扩大规模的障碍：43%的中型企业和55%的大型企业表示，单一市场的统一监管是促进商业化的主要途径，而43%的小企业认为资金短缺是企业发展的拦路虎。⁴²与数字行业类似，欧盟清洁技术公司扩大规模的能力较弱，导致欧盟与美国在后期融资方面出现差距。

　　尽管欧洲的国内市场规模庞大，但其创新潜力并没有转化为清洁技术的制造优势。就太阳能光伏、风能和电动汽车的需求而言，欧盟是全球第二大市场。在许多这类领域，欧盟拥有产业“先发优势”并确立了主导地位，但它未能始终保持这一领先位置。在某些领域，比如太阳能光伏，欧盟已经丧失制造能力，目前是中国在主导生产（见图3.7）。在其他领域，比如风力发电设备，欧洲的地位虽然稳固，但正面临着越来越多的挑战。譬如，尽管欧洲在风力涡轮机组装方面依然保持主导地位，满足了85%的本土需求，并成为净出口方，但过去几年里，其大量市场份额被中国抢占，从2017年的58%降至2022年的30%。在若干领域，欧盟保留了技术优势，比如电解槽以及碳捕获与封存技术。然而，由于欧洲的建设成本较高、审批拖延以及获取关键原材料的渠道更为受限，许多欧盟企业还是倾向于在中国进行大规模生产。例如，电解槽生产需要至少40种原材料，而目前欧盟本土只生产其中的1%~5%。总体来说，虽然欧盟有志于维持和发展清洁技术制造能力，但诸多迹象表明，事情正朝着相反的方向发展：欧盟企业不断宣布减产、停产，部分或全部搬迁。

　　欧洲在清洁技术领域的地位受到威胁，关键在于缺乏与其他主要地区相当的产业战略。欧盟制造商尤其受到需求不稳定和生产成本差距的困扰，而其他主要经济体提供大量补贴并设置贸易壁垒，造成不公平的竞争环境，加剧了这些问题。欧盟委员会估计，长期以来，中国清洁技术制造业补贴占GDP的比例是欧盟的两倍，同时，中国一直在保护国内的太阳能光伏、风力发电设备和电动汽车电池市场。另据预测，美国《通胀削减法案》（IRA）将为清洁技术制造业提供400亿~2 500亿美元的支持，并有望帮助弥合美国与中国生产商之间的成本差距。这些政策使欧盟面临显著的成本劣势：例如，中国的太阳能光伏制造成本比欧洲低35%~65%，电池制造成本低20%~35%。⁴2023年，欧盟出台《净零工业法案》（NZIA），以此做出全面回应。然而，欧盟的财政支持分散在不同项目中，不仅复杂性更高，筹备周期也更长，而且通常不包括成本差距最大的运营成本。总的来说，欧盟层面的制造业融资仅为美国在《通胀削减法案》下投入的1/10～1/5。最后，尽管《净零工业法案》规定了欧盟的制造业目标，但没有像其他地区的惯常做法那样，明确设定本地产品和零部件的最低配额，这意味着欧盟很难将需求稳定地导向本土清洁技术产品。

　　欧盟电池产业前景的改善表明，即便非欧盟企业可能受益最大，但政策聚焦发力一样可以收获成功。尽管欧盟在全球锂离子电池市场的份额仅为6.5%，然而2023年其电池制造产量达到65吉瓦时左右，较前一年增长了约20%。相比之下，美国的产量为80吉瓦时，增幅相似；而中国的产量为670吉瓦时，增幅达50%。政府对电池发展的支持，是巩固欧洲市场地位的关键。过去十年里，欧盟公共部门对电池技术的研发创新投入平均每年增长18%，在电池储能技术专利申请方面，欧洲仅次于日本和韩国。2023年，欧盟相关计划投资额增长了两倍多，国际能源署预估，到2030年，欧盟有望满足自身的电池需求。这种产能增长将提高欧洲的战略韧性，并通过缩短供应链，使汽车等邻近产业获益。不过，目前这些项目大多还停留在公布阶段，实际的发展将有赖于从项目许可到融资的一系列扶持政策。此外，在已宣布的投资中，约有一半来自非欧盟企业，且大多数情况下，相关项目并非以合资企业的形式展开。因此，欧盟或许即将错失良机，没能在欢迎外国直接投资流入的同时，推动欧洲制造商掌握关键的技术诀窍（know-how）。

　　3.3不对称脱碳的挑战

　　“难减排”行业不仅面临高昂的能源价格，还缺乏实现脱碳目标所需的公共支持，以及可持续燃料方面的投资（见能源密集型产业和运输章节）。尽管能源密集型产业面临巨大的投资需求，且在“难减排”领域进行投资的商业前景充满挑战，但欧洲对这一转型的公共支持十分有限。目前欧洲碳排放交易体系的资源只有一小部分专门用于能源密集型产业，优先考虑住宅能效、可再生能源开发以及最近的降低能源支出。而其他地区的能源密集型产业既不需要面对同样的脱碳目标，也不需要类似规模的投资，却能享受更优厚的政府支持。例如，在全球700亿美元的铝业补贴中，中国提供的补贴超过90%，同时大力扶持钢铁产业。另外对于运输业“最难减排”的部门（航空和海运），脱碳也是一种竞争劣势。欧盟以外的航班和海上航行部分被排除在碳排放交易体系之外，这意味着这些行程的价格尚未反映它们对气候的影响。因此，存在碳泄漏以及业务从欧盟交通枢纽转移到欧盟周边地区的风险，除非在国际层面找到确保公平竞争环境的有效解决方案。同时，虽然低碳燃料对这些产业的脱碳至关重要，但提高现有的边际产能是一项挑战。特别是，欧盟需要着手构建替代燃料供应链，否则，实现各项目标的成本将十分高昂。

　　总体而言，交通运输可以在欧盟经济脱碳进程中发挥关键作用，但它能否成为欧洲的机会，取决于规划。交通运输占所有温室气体排放量的四分之一，且与其他产业不同，运输业的二氧化碳排放量仍然高于1990年的水平（见图3.8）。只是，欧盟层面缺乏提升运输竞争力的规划，这日益阻碍了欧洲利用多式联运降低碳排放的潜力。可持续出行需要综合解决能源网络、充电基础设施、制造设备标准化、电信（包括卫星和导航技术）以及融资等问题。然而，尽管交通运输是欧盟委员会2040年气候目标计划的一部分，却被排除在各成员国概述其脱碳战略的强制性国家能源和气候方案之外。这种协调缺失的结果

　　是，例如，针对汽车制造商和企业物流建立了精确且有约束力的监管框架，增加了对电动汽车和充电基础设施的需求，但没有对能源供应商提出类似的义务，要求其提供容量充足、稳定且强大的电网接入服务。基础设施之间缺乏互操作性、车队和设备部署的技术要求偏低，以及数字化应用有限，进一步阻碍了向可持续出行的转型。在欧洲，只有1%的跨境海运业务和5%的铁路运输业务实现了完全无纸化。（*17.单一运输模式之间存在差异，航空业40%的信息交换通过电子方式进行，铁路为5%，公路和海运领域不到1%。数据来源：European Environment Agency，Transport and Environment Report 2022，Digitalization in the Mobility System：Challenges and Opportunities（2022）。）

　　汽车产业是欧盟缺乏规划的一个典型例子，该产业在没有配备产业政策的情况下实施气候政策（见汽车行业章节）。技术中立原则在汽车产业并未始终得到贯彻。到2035年实现尾气零排放的宏伟目标将事实上导致新注册的内燃机车辆被逐步淘汰，电动汽车迅速占领市场。然而欧盟空有凌云壮志，却并未同步推进供应链的转型。譬如，直到2017年欧盟委员会才启动“欧洲电池联盟”，以在欧洲打造电池价值链，而整个欧洲在充电基础设施建设方面也远远落后。相比之下，自2012年以来，中国一直专注于完整的电动汽车供应链建设。因此，中国的发展速度更快、规模更大，如今在几乎所有电动汽车技术领域都领先一代，同时生产成本更低。欧洲企业已经不断丧失市场份额，随着航运瓶颈的克服，这一趋势可能还会加快（见图3.9）。中国汽车制造商在欧洲电动汽车市场的份额从2015年的5%上升至2023年的近15%，而欧洲本土汽车制造商在欧洲电动汽车市场的份额从80% 降到了60%。

　　3.4脱碳与竞争力联合计划

　　能源部门的首要关键目标，是通过传递脱碳带来的好处，降低终端用户的能源成本（见能源章节）。从中期看，天然气仍将是欧洲能源结构的一部分，预计到2030年，欧盟的天然气需求将下降8%~25%；因此，实现这一目标需要减少天然气价格的波动。本报告建议加强联合采购（至少面向液化天然气），进而发挥欧洲的市场力量，并与可靠且多元化的贸易伙伴建立长期合作关系，以作为欧盟天然气战略的一部分。欧洲还应鼓励逐步摆脱与现货挂钩的采购方式，从而减轻对现货市场的依赖；同时，通过限制潜在的投机行为来降低欧盟天然气市场的波动。借鉴美国的做法，当欧盟能源现货或衍生品价格与全球能源价格明显偏离时，监管机构应启动金融头寸限制和动态上限管控。欧盟还须制定一套适用现货和衍生品市场的通用交易规则手册，确保对能源及能源衍生品市场进行综合监管。最后，欧盟应重新审视“附属活动豁免”条款，确保所有交易实体接受相同的监管并遵循相同的要求。

　　同时，传递脱碳的好处需要出台相关政策，进一步切断天然气价格与清洁能源价格的关联。欧盟应借助新电力市场设计中引入的工具，如电力购买协议和双向差价合约，使可再生能源和核能发电的收益与化石燃料发电脱钩，并以统一的方式逐步将电力购买协议和差价合约扩展到所有可再生能源和核能资产。不妨采用边际定价机制，以保证能源系统实现有效平衡。为促使工业部门更多地采用电力购买协议，本报告建议开发市场平台，从而推动资源交易并整合发电商与承购商之间的需求。这一举措可与相关方案结合，提供担保，以减轻使用此类平台产生的金融交易对手方风险，从而扩大中小企业的市场准入机会。例如，欧洲投资银行和成员国的国家促进银行可以为信用评级不足的小客户或供应商提供反担保和特定的金融产品。与此同时，降低终端用户能源成本的一个关键要素是降低能源税，这可以通过在欧盟范围内采用统一附加费上限来实现（包括税收、征费和网络费用）。这方面的立法改革需要全体成员国一致同意，但可以考虑部分成员国之间开展合作，或就能源税制定相关指导意见。

　　第二个关键目标是以经济高效的方式加速脱碳进程，并通过技术中立的方法，充分利用所有可行的解决方案。这种方法应涵盖可再生能源，核能，氢能，生物能源，以及碳捕获、利用和封存等领域，且需要大规模动员公共和私人资金予以支持（基于投资章节中提出的建议）。然而，如果不加快安装项目的审批速度，则增加清洁能源部署的资金供应将无法取得预期效果。可以通过多种途径减少新能源项目的许可延误。系统地执行现有法规可以产生重大影响：例如，自“第122条紧急条款”生效以来，多个成员国的陆上风电许可发放量实现了两位数的增长。本报告建议，将加速措施和紧急监管范围延伸至供热网络、热力发生器、氢能以及碳捕获与封存基础设施。此外，还需更加关注欧盟各国许可审批流程的数字化，并解决许可审批部门资源不足的问题。例如，增加审批程序的行政费用，以确保相关部门具备足够能力迅速完成审批。另一个可行途径是，欧盟将可再生能源加速区和战略环境评估设为可再生能源扩张的常规要求，从而取代单独评估各个项目的做法。可以针对性地更新欧盟相关环境立法，在欧盟环境指令中提供（时间和范围上）有限的豁免，直到实现气候中和。这项经修订的立法应指定兜底的国家机构，以便在地方当局经过预定时间（比如45天）后仍未答复的情况下，项目也能获得审批。

　　加速脱碳的核心要素之一，是欧盟集体关注电网建设，进而释放清洁能源的潜力。在能源领域，有一个横向领域的重要性怎么强调都不为过，那就是欧盟的能源电网。要实现电网部署的重大突破，欧盟和各成员国需采取新的规划方法，包括具备有效做出决策和加快审批的能力，动员足够的公共和私人融资，以及在电网资产和流程方面进行创新。从欧洲的角度看，迅速增加互联电网设施的建设应该成为重中之重。本报告倡议，首先，为那些被视为欧洲“共同利益重要项目”的互联电网设施设立“第28种制度”，即在27个成员国法律框架之外，创建一个特殊的法律架构。这一制度应缩短各成员国审批流程的时长，并将它们整合为一个单一程序，避免项目因为个别国家利益而被阻碍。一些超大型可再生能源项目，如北海的大型海上风电项目，也可以通过这一程序申请，绕过地方层面的审批延误。其次，下一个多年期财政框架（MFF）须强化欧盟专门用于资助互联电网设施的工具（“连接欧洲基金”）。最后，设立一位常任欧洲协调员，协助获取各种必要的许可。协调员将负责监督许可审批流程的进展情况，促进区域合作，确保跨境基础设施得到所有相关成员国的政治支持。

　　与此同时，欧盟应切实打造能源联盟所需的治理体系，以便集中执行具有跨境影响的决策和市场功能。一个更强大稳健的制度框架需要加强欧盟层面的监测、调查和决策权力，从而对所有具有直接跨境影响的决策和流程进行全面监察。真正的能源联盟应确保与一体化市场相关的核心市场功能得到集中执行，并接受适当的监督管理。

　　虽然“难减排”行业将从能源价格下降中获益，但欧盟应采取务实的脱碳方法，减轻潜在的权衡取舍（详见能源密集型产业和运输章节）。为了引领能源密集型产业的脱碳进程，欧盟和各成员国政府都必须更加重视提供充足的财政资源。本报告建议，将更大份额的碳排放交易体系的收入分配给能源密集型产业，把资源投向资产和生产流程创新，并提升脱碳所需的技能，比如支持应用绿色氢能或碳捕获与封存解决方案。碳排放交易体系的收入还应该用于支持运输部门的脱碳，帮助欧盟实现将更多活动转向可持续运输模式的各项目标。整个欧盟的脱碳资金投入应基于通用、有竞争力且简便的工具，比如碳差价合约，或欧洲氢能银行组织的竞争性拍卖。必须制定一揽子可选方案，为运输脱碳提供资金支持。这些方案或将包括：使用碳差价合约以减少低碳燃料投资的风险；将欧盟拨款与欧洲投资银行和各成员国国家促进银行的援助结合起来；以及基于监管资产的模式，对（高速）铁路基础设施进行投资。与此同时，在转型过程中，应确保为能源密集型产业和运输运营商打造全球公平的竞争环境。虽然相较于面对更低碳价或零碳价的国际同行，碳边境调节机制是欧洲企业保持竞争力的重要工具，但其成效尚不确定。欧盟应在转型阶段密切监测和改进碳边境调节机制的设计，如果实施效果不佳，应考虑推迟取消针对能源密集型产业的碳排放交易体系免费配额。

　　为充分利用脱碳行动的契机，欧洲应重新调整对清洁技术制造业的扶持，重点关注自身占据领先地位或对发展本土产能具有战略意义的技术领域（见清洁技术章节）。下一个多年期财政框架应精简用于清洁技术制造的资金种类，聚焦于欧盟具备优势且增长潜力强劲的技术领域，比如电池带来的机遇。欧盟预算范围内的支持措施应采用统一的申请程序和资助条件，为企业获取支持提供统一入口（single point of entry）；此外，这种支持应同时覆盖资本支出和运营支出。为吸引更多私人部门资金投向清洁技术领域，特别是投向创新企业，应采纳第2节讨论的融资策略以制订专门的融资计划。在国家层面，为确保对欧盟清洁技术产业的可预测需求，并抵消国外的贸易扭曲政策的影响，本报告建议，在公共采购、差价合约拍卖和其他形式的本土产品承购中，为选定产品和部件的本土生产引入明确的最低配额。这个配额应与欧盟层面制定的标准结合，从而引导本土生产采用最具创意和最可持续的解决方案。这一举措可辅以创建合资企业或合作协议，进而推动欧盟与非欧盟企业之间的知识转移和共享。对于“新兴产业”，建议成员国规划即将开展的拍卖和公共采购程序，充当新技术的“启动客户”。

　　对于兼顾脱碳与竞争力提升、保障供应链安全、开拓新市场以及应对政府支持的竞争，贸易政策至关重要。鉴于部分清洁技术的供应链高度集中，欧盟有机会与其他地区在清洁技术供应链的关键环节开展战略合作，从而实现双赢。观念相近又能获取低成本可再生能源和原材料的邻近地区，可望帮助欧洲以合理的成本达成能源和气候目标，并增加供应的多元化。与此同时，欧盟应利用在清洁技术领域的强势地位，寻找机会在其他国家进行投资，以拓宽该地区正在开发的技术应用市场，比如材料生产的近零排放工艺。为实现这些目标，本报告建议欧盟与第三方国家建立产业合作关系，签订覆盖整个供应链的承购协议，或共同投资于制造业项目。欧盟可以借助“全球门户”（Global Gateway）计划获取必要的投资。而当富有成效的欧盟企业受到他国政府支持的竞争威胁时，欧盟应准备好依据上述原则启用贸易举措（见专栏1.1）。

　　作为脱碳战略的一部分，欧盟应为汽车产业制订产业行动计划（详见汽车行业章节）。短期内，该产业的主要目标应该是在持续推进脱碳的同时，避免生产大规模迁离欧盟，或防止获得政府补贴的外国生产商快速收购欧盟的工厂和企业。最近，欧盟委员会针对生产电池电动汽车的中国汽车企业征收反补贴关税，一方面有助于打造该领域的公平竞争环境，一方面也顾及了中国真实的生产率提升。展望未来，本报告建议欧盟制定一份产业路线图，清晰阐释汽车生态系统价值链的横向融合（电动化、数字化和循环化）与纵向融合（关键原材料、电池、运输和充电基础设施）。作为这项行动计划的一环，欧盟应评估对汽车产业“共同利益重要项目”的支持情况。规模化、标准化与合作，对欧盟制造商在经济实惠的小型欧洲电动汽车、软件定义汽车和自动驾驶解决方案以及循环价值链等领域提升竞争力至关重要。应制定一套涵盖数据生态系统的统一数字政策以支持这些发展。在绘制这样的路线图时，欧盟必须秉持技术中立的方针，确定二氧化碳和污染物的减排路径，并对市场和技术发展态势进行评估。

　　欧盟在跨境与多式联运整合以及可持续运输方面的更广泛战略，不仅需要着眼于区域融合，还需要规划竞争力的提升（见运输章节）。运输规划应基于欧盟和成员国层面全新的统一方法，重点关注协调一致、互联互通以及区域融合。与此同时，必须加强与相邻网络行业（能源和电信）的协调，并在欧盟预算中设立新的激励机制，敦促成员国在相关目标超出欧盟法律适用范围时消除欧盟一体化的壁垒，确保所有运输领域的互联互通和良性竞争。欧盟还应启动应对脱碳挑战的产业创新项目，继续巩固其在创新运输领域的领先地位；譬如，创建产业示范项目［作为新的竞争力联合行动计划（Competitiveness Joint Undertaking）的一部分，以取代当前的公私合作模式］，或者开展面向未来零排放飞行的共同利益重要项目。