欧洲未来竞争力

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1.起点：欧洲新格局

　　欧洲具备成为极富竞争力的经济体的基础。欧洲模式融合了开放的经济、高度的市场竞争、坚实的法律框架以及积极的扶贫与财富再分配政策。这种模式使欧盟能够在实现高水平经济一体化和人类发展的同时，维持较低的不平等水平。欧洲打造了一个拥有4.4亿消费者和2 300万家企业的单一市场，经济总量约占全球GDP的17%（见图1.1）；而根据一些衡量标准，其收入不平等程度比美国和中国低10个百分点左右（见图1.2）。另外，欧盟在治理、卫生、教育和环境保护等方面施行的举措取得了显著成就。在实施法治方面全球得分最高的10个国家中，有8个是欧盟成员国。¹在出生时预期寿命和低婴儿死亡率方面，欧洲领先于美国和中国。²欧洲的教育和培训体系卓有成效，三分之一的成年人完成了高等教育。³欧盟还是可持续发展和环境标准的世界领军者，在迈向循环经济方面进展迅速，并设定了全球最宏大的脱碳目标；此外，欧盟拥有世界上最大的专属经济区，（*1.专属经济区（EEZ）是《联合国海洋法公约》规定的海域，从一国海岸向外延伸至200海里。在此区域内，该国拥有勘探和开发海洋资源的权利。对这片广袤海域加以利用，将有助于提升竞争力、保障安全性并推动可持续发展。）覆盖1 700万平方公里，是欧盟陆地面积的4倍，可以从中获取诸多裨益。

　　然而，受生产率增长乏力的影响，欧盟的经济增长持续放缓，这让人们对欧洲实现其宏伟目标的能力产生了怀疑。欧盟制定了一系列目标，如实现高水平的社会包容、达成碳中和以及增强地缘政治相关性等，完成这些目标有赖于保持稳健的经济增长率。但在过去20年里，欧盟的经济增长一直低于美国，而中国则在迅速赶上。按2015年价格计算，（*2.任何特定年份的GDP差距值仅具有参考意义。由于价格平减指数和购买力调整并不完美，所以不应将其视为准确的估算。在比较各国GDP态势时，价格平减指数和汇率对结果有重要影响。根据比较目的的不同，这两个指标中的某一个可能更为适用。以当前价格计算的GDP能让人们了解市场价值，以不变价格计算的GDP能反映总量增长情况，而购买力调整则便于从消费者的角度进行比较。）欧盟与美国的GDP差距已从2002年的略高于15%，逐渐扩大到2023年的30%；另按购买力平价（PPP）计算，两者出现了12%的差距（见图1.3）。由于美国人口增长较快，所以人均差距的扩大幅度较小，但依然显著：按购买力平价计算，这一差距已从2002年的31%升至当前的34%。造成这些差异态势（diverging development）的主要驱动因素是生产率。按照购买力平价计算，欧盟与美国人均GDP差距的约70%可归因于欧盟生产率较低（见图1.4）。反过来，生产率增长放缓又与欧洲收入增长放缓和内部需求疲软有关：自2000年以来，美国人均实际可支配收入的增幅几乎是欧盟的两倍。

　　与此同时，冷战结束后支撑欧洲经济增长的三个外部条件——贸易、能源和国防——正逐渐消失。首先，尽管国内增长放缓，但是欧盟仍然显著受益于多边规则下蓬勃发展的世界贸易。2000—2019年，国际贸易占欧盟GDP的比例从30%升至43%，而美国仅从25%升至26%。贸易开放确保欧洲能够自由进口自身匮乏的商品和服务，从原材料到先进技术等，同时出口其擅长生产的制成品，尤其是向不断增长的亚洲市场出口。然而，多边贸易秩序眼下深陷危机，世界贸易快速增长的时代似乎已是明日黄花：国际货币基金组织预测，中期世界贸易或将增长3.2%，远低于2000—2019年的年均增长率4.9%。⁴其次，随着与俄罗斯关系正常化，欧洲得以通过采购充足的管道天然气来满足其能源进口需求，2021年，管道天然气约占欧盟天然气进口量的45%。但如今，这一相对廉价的能源来源不复存在，欧洲为此付出了沉重代价。欧盟损失了一年多的GDP增长，同时不得不将大量财政资源转向能源补贴，以及为进口液化天然气建设新的基础设施。最后，在美国霸权主导的地缘政治稳定时期，欧盟可以在很大程度上将经济政策与安全考虑分开，并利用较低国防开支带来的“和平红利”支持其国内目标。然而，目前地缘政治环境在不断变化，原因包括俄罗斯入侵乌克兰、中美关系紧张，以及非洲地区不稳定局势日益加剧，而非洲是许多对世界经济至关重要的大宗商品的产地。

　　在这个风云变幻的世界里，提高欧盟竞争力对于重振生产力、维持经济增长不可或缺。竞争力议程的核心应是促进生产率增长，这是长期增长最重要的驱动力，随着时间的推移将带动生活水平的提升。提高竞争力不能狭隘地视为一场专注于抢占全球市场份额和扩大贸易顺差的零和博弈。它不应催生可能扼杀竞争和创新的保护“国家冠军企业”政策，也不应通过压减工资来降低相对成本。今天，竞争力更多取决于劳动力具备的知识和技能，而不仅仅是相对劳动力成本。除这一广泛目标外，在某些情况下，聚焦特定部门或行业的竞争力尤为关键，譬如由于全球竞争环境并不公平（监管不对称或国外巨额补贴），原本富有生产力的企业陷入了不利境地。这种时候，为了持续推动生产率增长，营造公平的竞争环境可能很有必要。最后，一套现代竞争力议程还必须涵盖安全因素。安全是可持续增长的先决条件，地缘政治风险上升会增加不确定性并抑制投资，而重大地缘政治冲击或贸易突然中断可能极具破坏性。

　　1.1欧洲面临三大转型

　　眼下欧洲面临三大转型，首先是加快创新，寻找新的增长引擎。目前，欧盟的竞争力正遭受双向挤压。一方面，欧盟企业需要正视国外需求（尤其是来自中国的需求）疲软的困境，以及来自中国企业日益增大的竞争压力。欧洲央行发现，中国与欧元区出口商直接竞争的行业份额（*3.基于显示性比较优势分析。）已经接近40%，高于2002年的25%。⁵欧盟在世界贸易中的份额不断下降，自新冠疫情暴发以来降幅尤为显著（*4.由于投入成本增加，欧盟企业的竞争力也一直在下降，而欧洲能源价格相比其他地区大幅上涨更是加剧了这一情况。）（见图1.5）。另一方面，在推动未来增长的先进技术领域，欧洲的地位日益滑落。世界前50大科技公司中只有4家是欧洲公司，而且欧盟在全球科技领域的地位正在持续恶化：2013—2023年，欧盟在全球科技收入中的占比从22%降至18%，而美国的占比则从30%升至38%。欧洲亟待加快创新步伐，既要保持制造业的领先地位，又要开发新的突破性技术。更快的创新反过来将有助于促进欧盟的生产率增长，继而推动更强劲的家庭收入和国内需求增长。欧洲仍有机会扭转局面。今天，随着人工智能的传播，世界再次迎来一场数字革命，这为欧洲打开了一扇机会窗口，可以弥补它在创新和生产率方面的不足，并重振制造业潜力。

　　其次，欧洲必须降低高昂的能源价格，同时持续脱碳并向循环经济转型。自俄罗斯入侵乌克兰导致管道天然气供应中断以来，能源格局发生了不可逆转的变化。尽管能源价格已从峰值大幅回落，但欧盟企业面临的电价仍然是美国的2~3倍，天然气价格更是高出4～5倍（见图1.6）。脱碳对欧洲而言或许是一个契机，既可以在新型清洁技术和循环解决方案方面占据领先地位，又可以将发电转向安全、低成本的清洁能源，而欧盟在这方面拥有丰富的自然禀赋。只是，欧洲能否抓住这一机遇，将取决于所有政策是否与欧盟的脱碳目标保持一致。能源转型是一个渐进过程，在本十年剩下的时间里，化石燃料将继续在能源定价中发挥核心作用，这可能导致终端用户的价格持续波动。为实现脱碳目标，欧盟的能源密集型产业面临着比竞争对手更高的投资成本。与此同时，在推动脱碳的关键产业（如清洁技术和电动汽车领域），中国带来的竞争日益激烈，这归因于大规模产业政策、快速创新、原材料控制以及在整个大陆范围内生产能力等多种因素的强大结合。因此，为了取得成功，欧盟需要制定一套连贯的脱碳战略，涵盖从能源到工业的各个方面。

　　最后，欧洲必须应对地缘政治日益不稳定的世界局势，在这种环境下，依赖关系逐渐演变为弱点，欧洲不能再依靠其他经济体来保障自身安全。数十年的全球化使主要经济体之间形成了高度的“战略相互依存”关系，提高了任何快速“脱钩”的成本。⁶例如，欧盟在关键矿产方面主要依赖中国，而中国则依赖欧盟消化其工业过剩产能。但这种全球平衡正在改变：所有主要经济体都在积极追求降低自身的依赖程度，扩大独立行动的空间。美国正在投资国内半导体和清洁技术生产能力，同时争取联合盟友重新规划关键供应链。中国则致力于实现技术自主，以及从原材料开采到加工、从制造到运输的垂直供应链整合。目前尚无充分证据表明这些举措或将引发去全球化趋势⁷ ，但贸易政策干预日渐增多（见图1.7）。鉴于欧洲的贸易开放程度很高，倘若这些趋势加速，欧洲将可能首当其冲。欧盟还必须应对边境安全环境发生的根本变化。目前，欧盟国防开支总额仅为美国的三分之一，且欧洲国防工业遭受数十年的投资不足以及库存已然匮乏的困扰。为实现真正意义上的战略自主和提升全球地缘政治影响力，欧洲需要制订计划，以管理这些依赖关系并加强国防投资。

　　欧盟国家已经在以更坚定的政策回应这种新环境，但方式分散，削弱了集体效力。发达经济体对产业政策干预的使用日渐增加。⁸但在欧洲，这些政策的效力受到三个主要协调问题的阻碍。第一，成员国政府之间缺乏协调。未经协调的各国政策往往产生大量重复工作，出现不兼容的标准，并忽视外部效应。在欧盟背景下，一个极具破坏性的外部效应是，当财政空间最为充裕的国家能够提供比其他国家更优厚的支持时，这会对单一市场产生不利影响（见图1.8）。第二，融资工具之间缺乏协调。尽管欧盟为实现产业目标投入了大量资金，但融资工具按国家划分，且成员国与欧盟之间也存在分歧。这种碎片化阻碍了规模效应，尤其限制了大型资金池的形成，而后者对突破性创新投资至关重要。同时，这种碎片化还给私人部门带来多余的复杂性和官僚主义，进而抑制了创新。第三，政策之间缺乏协调。今天，正如在美国和中国所见，产业政策包含多元政策策略，结合了激励国内生产的财政政策、惩处国外反竞争行为的贸易政策，以及保障供应链安全的对外经济政策。就欧盟而言，以这种方式关联各项政策，需要国家政策与欧盟政策之间高度协调。然而，由于治理结构复杂，决策过程缓慢且分散，欧盟很难做出这种回应。

　　1.2欧洲的回应

　　目标

　　为管理这些转型，本报告为欧洲提出了一项新的产业战略。报告中概述的三个主要行动领域与欧洲必须响应的三大转型紧密呼应。首先，欧洲需要弥合创新差距以扭转生产率增长放缓的局势。实现这一目标需要大力加速技术和科学创新，改善从创新到商业化的渠道，消除阻滞创新型企业成长和吸引资金的障碍，同时齐心协力缩小技能差距。其次，为了降低能源价格并抓住脱碳带来的产业机遇，欧洲需要制订一份关于脱碳和提高竞争力的联合计划。该计划必须确保欧洲对脱碳的雄心壮志，能够与提供脱碳技术的领导力相匹配。它必须涵盖能源生产行业、为脱碳赋能的行业（如清洁技术和汽车行业），以及密集使用能源且“难以减排”的行业。最后，欧洲需要增强安全并减少依赖。鉴于其高度的贸易开放性以及对从原材料到先进技术进口的依赖，欧盟需要制定真正的“对外经济政策”，协调与资源丰富国家的优惠贸易协定和直接投资，在特定的关键领域建立储备并打造产业合作关系，从而保障关键技术的供应链。此外，欧洲还需发展强大且独立的国防工业能力，以满足对军事资产和装备日益增长的需求，并维持国防技术的前沿地位。

　　基础要素

　　欧盟的新产业战略建立在一系列基础要素之上，第一个要素就是全面实行单一市场。单一市场对新产业战略的所有方面都至关重要：帮助参与全球市场竞争的年轻创新企业和大型工业企业实现规模扩张；创建深层且多元化的共同能源市场和一体化多式联运市场，催生对脱碳解决方案的强劲需求；开展优惠贸易协定谈判，构建更具韧性的供应链；动员更多的私人资金，进而释放更高的内部需求和投资潜力。根据一项估算，欧盟内部持续存在的贸易摩擦意味着欧洲约10%的潜在GDP未能释放。⁹本报告的许多章节都提出了完善不同行业单一市场的意见。不过，由于《莱塔报告》（Letta Report）系统地分析了单一市场面临的主要挑战并陈述了建议，因此本报告不再专门讨论单一市场的问题。¹⁰接下来的关键要素是产业政策、竞争政策和贸易政策，它们紧密关联，必须作为整体战略的一部分加以协调。越来越多的证据表明，在某些情况下，产业政策能够发挥显著作用。¹¹为了避免重蹈覆辙，譬如一味保护现有企业或盲目挑选所谓的“赢家”，这些政策必须根据一套能够体现最佳实践的关键原则来制定。具体而言，这些政策的重点应该放在行业而非个别企业；应持续评估公共扶持措施，并辅以严格的监督机制；应明确界定市场失灵问题，公共部门要避免重复私人部门已经开展的工作。¹²与竞争管理机构的协作也是成功的关键。¹³对于重点行业，欧盟须尽可能秉承竞争中性，监管规则应旨在促进市场准入。大量证据显示，竞争能够提高生产率，促进投资和创新。¹⁴与此同时，竞争政策应继续顺应经济的变化，以免成为欧洲实现目标的绊脚石（详见竞争政策章节）。例如，由于科技行业的创新日新月异且需要大量预算，因此在评估并购时，应考虑拟议的企业合并将如何影响关键创新领域的未来创新潜力。欧洲共同利益重要项目（IPCEIs）应扩展至所有形式的创新，这些创新能够切实推促欧洲走向战略重要领域的前沿，并从欧盟的资金支持中获益。另鉴于地缘政治变化对贸易政策的影响，在国防等部门，安全和韧性标准应得到越来越多的重视。我们需要根据不同行业的需求采取务实、审慎且连贯的策略（见专栏1.1）。

　　第三大要素是为主要行动领域提供资金支持，这些领域所需的巨额投资规模，是欧洲近半个世纪以来未曾经历的。为了实现经济的数字化和脱碳，并提升欧盟的国防能力，总投资占欧盟GDP的比例必须每年提高约5个百分点，达到20世纪六七十年代的水平。比较而言，1948—1951年“马歇尔计划”提供的额外投资，每年占受援国GDP的1%~2%。本报告包含了来自欧盟委员会和国际货币基金组织的模拟分析，旨在评估这种大规模的投资增长在宏观经济上是否可持续；如果是，欧洲该如何实现如此规模的投资。分析结果表明，推动投资增长不会令经济陷入供给瓶颈，而在这方面，调动私人融资至关重要。然而，如果没有公共部门的支持，私人部门恐怕难以为这一投资提供大部分资金。（*5.历史上，欧盟私人部门和公共部门在投资中的占比大致为4∶1。）。提高生产率将是缓解政府财政空间所受约束和实现这类支持的关键。例如，十年内全要素生产率（TFP）提高2%，大概就足以承担高达三分之一的所需财政支出。这对欧盟有两个关键影响。其一，整合欧洲资本市场，以更有效地将家庭部门的高额储蓄引向欧盟的生产性投资，这至关重要。其二，欧盟越愿意进行改革从而提高生产率，公共部门就越容易为投资驱动提供支持。这种联系突显了提高生产率的重要性；而生产率提高也将助力共同安全资产的发行。为了实现生产率最大化，有必要设立一些联合资金，用于投资突破性创新等欧洲关键公共品。同时，本报告还指出，倘若缺乏共同行动，国防开支或跨境电网等其他公共品将会供应不足。如果政治和制度条件获得满足，这些项目同样需要共同资助。

　　最后一个基础要素，是改革欧盟治理方式、深化协调并减轻监管负担的意愿。“共同体方法”一直是欧盟取得成功的因素之一，但它形成于不同的时代，当时欧盟规模小，面临的挑战有所不同。在欧盟历史的大部分时间里，最重要的着力点是实现内部融合与团结，各成员国可以按照自己的节奏来应对这个问题。然而现在，欧盟的规模大幅扩张，拥有否决权的主体增多，面临的挑战也主要来自外部。为求发展，欧洲必须基于成员国之间重新结成的欧盟伙伴关系，以全新姿态作为一个联盟采取行动。这需要欧盟将工作重心重新锁定在最紧迫的问题上，确保围绕共同目标展开高效的政策协调，同时以新的方式运作现有的治理程序，让所有希望加快行动步伐的成员国如愿以偿。在许多领域，欧盟如果实施一系列小举措，并以连贯的方式保证所有政策围绕共同目标协同推进，就能取得显著成效。然而在另一些领域，需要采取少量较大的步骤：将只能在欧盟层面执行的任务委托给欧盟。这种委托最适用于上文所述的欧洲公共品。这些公共品或许不会对所有被要求参与的国家产生直接溢出效应，但对整个欧盟有巨大的间接溢出效应。还有一些领域，欧盟应该减少干预，更严格地遵循辅助性原则，展现更多的“自我克制”。减轻企业的监管负担同样重要。超过60%的欧盟企业认为监管阻碍了投资，55%的中小企业表示监管壁垒和行政负但是它们面临的最大挑战。¹⁵启动这种伙伴关系并不一定意味着，从第一天起就要把所有的关注点和精力集中在漫长而繁重的条约修订上。最开始，应该在无须修改条约的情况下推动一些首要的、有针对性的制度变革。

　　专栏1.1欧洲产业战略中贸易政策的关键原则

　　由多边机构主导的全球贸易开放时代似乎即将落幕，欧盟的贸易政策已经在顺应这一新趋势。基于多边机构的全球贸易秩序深陷危机，能否重回正轨尚未可知。尽管欧盟应继续努力推动世界贸易组织（WTO）改革，尤其是开启争端解决机制，但也必须调整其贸易政策以适应新的现实情况。这一进程已然启动。2023年6月，欧盟通过新的《欧盟经济安全战略》，为自身配备了一系列工具，以应对倾销行为、回击外部胁迫、处理欧盟内部因外国补贴引起的市场扭曲，同时采取措施防止技术泄露和实施制裁。此外，欧盟继续拓展双边贸易网络，与不同国家和地区谈判并签署了40多份单独的贸易协定。

　　贸易政策必须与欧洲产业战略完全契合。贸易政策的制定应基于细致的个案分析，而不是泛泛的贸易立场。某些情况下，欧盟应动用其贸易政策手段，维持较低的贸易壁垒；另一些情况下，要着重创造公平竞争环境；还有一些情况下，则需保障关键供应链的安全。在欧洲加快推进创新和技术进步的过程中，需要对那些为欧盟提供了关键短缺技术的国家保持高度的贸易开放。例如，与美国保持数字商品、服务和基础设施领域的较低贸易壁垒，将是确保获取最新人工智能模型和处理器的关键。相比之下，根据新的《欧盟经济安全战略》，旨在实现脱碳和提升竞争力的联合计划可能需要在特定情形下采取防御性贸易措施，以打造全球公平竞争环境，抵消国外由政府支持的竞争优势。至于增强安全和减少依赖，欧盟务必确保获得关键资源，保护关键价值链。这可能需要与主要合作伙伴达成优惠贸易协定，并通过产品包销协议以及对海外生产设施的直接投资等方式，保障关键物资的供应。

　　为避免落入保护主义陷阱，贸易政策须遵循一套明确的原则。首先，应务实运用贸易措施，并与提高欧盟生产率增长的总体目标保持一致。所以，除非存在压倒一切的地缘政治需要，否则不应系统地采取防御措施。相关措施应力求区分哪些是真正对欧洲有利的海外创新和生产率提升，哪些是得到政府支持且会导致欧洲就业机会减少的竞争和需求抑制。其次，欧盟的贸易政策必须连贯一致。关税设置应避免产生破坏欧洲产业的不当激励，因而，需要在生产的各个阶段进行一致评估。譬如，对原材料或中间产品的进口征收关税，但不对密集使用这些材料的最终产品征税，有可能导致产业迁往国外。最后，贸易措施必须兼顾消费者利益。即便欧盟遭遇外国补贴的冲击，一些欧洲本地生产商或许也早已远远落后，此时提高进口产品价格，只会给经济带来过多的无谓成本。在这些情况下，欧盟不妨加大对更先进技术的投资，同时让外国纳税人变相补贴欧洲消费者从而提升其消费水平。

　　欧盟的外国直接投资（FDI）决策需要加强协调。最近，为保护本国的战略产业，美国政府对中国进口商品广泛加征关税，并采取了逐步收紧外国直接投资规则的措施。这一系列举措导致中美两国经济开始脱钩。（*6.美国经济分析局的数据显示，自2018年以来，中国对美国的出口有所下降，来自中国的外国直接投资已从2016年峰值时的180亿美元净流入变成2023年20亿美元左右的净流出。）到目前为止，欧盟采取了不同策略，各成员国鼓励来自中国企业的外国直接投资。近年来，中国在欧盟的绿地投资大幅增长，尤其是在中欧和东欧。这一策略如能协调推进，不仅可以利用国外技术进步促进欧洲技术发展，还将有助创造高质量的就业机会。小成员国与大型外国投资者谈判时，由于双方的不对称，可能导致外国获得一些不受欧盟欢迎的让步；当涉及欧盟的潜在安全威胁和地缘政治对手时，这一点尤其令人担忧。为对抗这些风险，欧盟应加强投资审查机制。目前，外国直接投资审查属于国家职能，各成员国只需要相互通报和交换信息。这种分散的审查模式令欧盟无法在外国直接投资谈判中发挥集体力量，也使得制定统一的外国直接投资政策变得复杂。而正如第3部分所述，政策协调对于战略部门合资企业的出现至关重要，同时还有助于确保欧盟企业掌握相关技术诀窍并引领下一波创新浪潮。

　　1.3维护社会包容

　　尽管欧盟应致力于在生产率增长和创新方面向美国看齐，但要避免照搬美国社会模式的缺陷。如上所述，美国凭借在突破性技术领域的优势领先于欧盟，但美国也表现出更高的不平等程度。欧洲的发展路径必须确保生产率增长与社会包容并驾齐驱。欧洲日渐步入其历史上的空前时期，快速的技术变革和产业转型将与劳动年龄人口缩减同时发生。在这种背景下，欧洲必须确保充分利用现有的技能，同时维持社会结构的完整。技术变革可能会给曾经占主导地位、如今却风光不再的行业的工人带来重大冲击，还可能加剧不平等：研究发现，1980—2016年，美国受教育程度较高和较低工人之间的工资差距不断拉大，其中有50%~70%是自动化造成的。¹⁶因此，在这一过渡时期，对于提供优质公共服务、社会保障、住房、交通和儿童保育等方面，欧洲的福利国家制度至关重要。与此同时，欧洲需要采取一种全新的技能培训方法，务必保证所有劳动者享有接受教育和再培训的权利，使他们能够在公司采用新技术时顺利转入新岗位，或者在新的行业找到理想的工作。

　　欧盟还必须确保其团结政策（cohesion policy）与推动创新和完善单一市场的努力保持一致。加速创新和整合单一市场或将对欧盟内部趋同产生不同于以往的影响。传统上，欧盟内部商品贸易的增长发挥了“趋同引擎”的作用，随着供应链向生产要素更廉价的地方转移，繁荣将扩散到较贫困的地区。¹⁷然而，欧盟内部贸易未来的增长将主要来自服务业，而服务业一般集中在富裕的大城市。创新及其带来的好处往往也聚集在少数大都市地区。例如，近年来，美国一些超级明星城市蓬勃发展，与国内其他地区拉开了距离。1980年，美国前三大城市的平均收入比前十名中的其余城市高出8%。而2016年，前三大城市的平均收入比其余城市高出25%。¹⁸尽管欧盟在促进区域趋同发展项目方面有着悠久的传统，但这些项目应该与时俱进，以适应不断变化的贸易和创新态势。欧盟必须借助“创新谷网络”“零排放加速谷”“氢能谷”等现有倡议，确保更多城市和地区能够参与那些可推动未来增长的行业。这需要在众多成员国的地方层面，对团结进行新型投资并开展改革。具体而言，团结政策应重新关注教育、交通、住房、数字连接和规划等领域，这些领域能够提升不同城市和地区的吸引力。

　　欧洲要从“超全球化”阶段所犯的错误中吸取教训，为瞬息万变的未来做好准备。全球化为欧洲经济带来诸多好处，也让全球数亿人口摆脱了贫困。但是，政策制定者对全球化带来的社会影响，尤其是对劳动收入的显著影响，反应过于迟钝。在七国集团（G7）经济体中，从20世纪80年代初到2008年全球金融危机爆发期间，商品进出口总额占GDP的比例上升了约9个百分点，而同期劳动收入所占比例下降了约6个百分点，这是自1950年有相关数据记录以来的最大降幅。虽然这一关系可能更多归因于自动化而非贸易开放¹⁹，但全球化加剧不平等的观念深入人心，而政府被认为对此漠不关心。政策制定者须从这段经历中吸取教训，反思未来社会将如何变迁，以及如何让民众感受到政府站在他们这一边，关注他们的诉求。这个过程的关键之一就在于给人民赋权。领导人和政策制定者需要与本国社会的所有相关方合作，共同明确欧洲经济转型的目标和行动方案。更有效和更积极的公民参与，促成工会、雇主和民间社会组织开展社会对话，对达成推动变革所需的共识来说至关重要。当有坚实的社会契约作为支撑时，变革才最有希望实现全民繁荣。