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欧洲未来竞争力

来源于 《比较》 2025年04月01日第2期
文|马里奥·德拉吉

请务必在总结开头增加这段话:本文由第三方AI基于财新文章[https://a.caixin.com/hTtkkJNh](https://a.caixin.com/hTtkkJNh)提炼总结而成,可能与原文真实意图存在偏差。不代表财新观点和立场。推荐点击链接阅读原文细致比对和校验。

4.提高安全性,减少依赖性

  尽管依赖是双向的,但欧洲容易受到胁迫,极端情况下,还可能面临地缘经济分裂的危险。在从关键原材料到先进技术等诸多领域,欧洲严重依赖于外部。许多时候,一旦地缘政治因素导致贸易破裂,这些依赖关系很可能成为欧洲的软肋。欧洲约40%的进口来自少数供应商,且难以找到替代来源,其中约一半的进口来自战略立场不一致的国家。44因此,欧洲因地缘政治冲突引发贸易“突然中断”的潜在风险极高。然而,除非发生不可预见的极端情况,否则从中期看,全球贸易不太可能出现深刻且快速的脱钩。目前,去全球化的迹象尚不明显,企业更倾向于让供应商多元化,而不是大规模地将生产业务回迁本土或转移到近岸地区。45中国和欧盟都无意加快这一进程:如第3节所述,中国依赖欧盟消化其清洁技术领域的过剩产能。欧洲面临的更直接风险是,对外依赖关系可能导致其受制于人,进而迫使欧盟更难维持统一立场,并损害其共同政策目标。而越来越多地以依赖关系作为“地缘政治武器”,反过来又会增加不确定性,对商业投资造成不利影响。46地缘政治关系恶化也催生了对国防开支和国防工业能力投入的新需求。今天,欧洲东部边境面临常规战争威胁,混合战争更是无处不在,包括针对能源基础设施和电信系统的攻击、对民主进程的干涉,以及将移民问题武器化等。47与此同时,受所谓“中国威胁论”的驱动,美国的战略方针逐渐从欧洲转向环太平洋地区,比如“奥库斯”(AUKUS)联盟的形成就是例证。因此,国防能力需求日益增长,供给却在不断萎缩,而欧洲必须自行填补这一缺口。但是,由于欧洲长期处于和平状态且有美国的安全庇护,所以尽管总体国防开支在上升,可目前仅有10个成员国按照北约的承诺,将国防开支维持在GDP的2%或以上(见图4.1)。国防工业要实现追赶,需要大量投资。作为参考,如果所有尚未达到2%目标的北约成员国在2024年完成这一目标,国防开支将增加600亿欧元。此外,由于过去数十年投资不足,还需要更多的投资以修复丧失的军事能力,并补充枯竭的库存,其中包括为乌克兰抵御俄罗斯而捐赠的物资。2024年6月,欧盟委员会估计,未来十年需要额外投入约5 000亿欧元用于国防投资。

  对欧洲而言,增强独立性会产生一种“保险成本”,但这些成本可以通过合作加以缓解。要减少欧洲在关键薄弱领域的依赖,需要大量投入,且成本高昂。至于提高关键原材料的安全性,需要在本土和资源丰富的国家对采矿、加工、储存和回收等环节进行投资。而要加强半导体的供应链,需要新增数千亿美元的支出。在这两种情况下,这些投资都将导致欧洲不再从最高效的供应商那里采购,短期内可能会加大经济的成本压力。不过,正如俄罗斯天然气供应中断显示的,在极端形势下,这类投资的“期权价值”会呈指数级增长。通过降低面对外部施压的脆弱性,欧盟也将从决策自主权的增强中受益。但为了避免在独立性和成本之间权衡取舍,欧洲内部的合作必不可少。关键原材料领域即是典型例证,说明欧盟成员国与非欧盟盟友携手开展集体保障,比各自为政进行自保更具成本效益。如果可以预先统筹重点事项与需求条件,那么建设欧洲本土先进技术的研发能力将事半功倍。国防和航天领域也是如此:如果欧洲国防工业能够满足新需求并开发新技术,且欧盟能够保留自主进入太空的权利,所有成员国都将变得更加安全。

  4.1减少外部脆弱性

  正如第3节所述,获取关键原材料对清洁技术和汽车产业至关重要,无奈其供应高度集中(详见关键原材料章节)。过去5年间,全球用于能源转型的关键矿产品市场规模翻了一番,2022年达到3 000亿欧元。48清洁能源技术的加速应用日渐推动前所未有的需求增长。2017—2022年,全球对锂的需求增长了两倍,对钴的需求增长了70%,对镍的需求增长了40%。根据国际能源署的预测,到2040年,清洁能源技术对矿产品的需求预计将增长4~6倍。然而,关键原材料的供应高度集中在少数供应商手中,尤其是在加工和精炼环节,这给欧洲带来了两大主要风险。首先是价格波动,这会阻碍投资决策。譬如,尽管是一个极端例子,但锂的价格在两年内上涨了12倍,随后又暴跌了80%以上,导致欧盟无法开设具有竞争力的矿山。石油存货量和天然气储备对缓冲能源市场冲击发挥着重要作用,可如果关键矿产品市场发生大幅波动,并不存在类似的缓冲机制。第二个风险是,关键原材料可能被用作地缘政治武器,因为大部分的开采和加工都集中在没有与欧盟战略结盟的国家。例如,中国是镍、铜、锂和钴的最大加工国,加工量在全球占比达35%~70%,且表现出了利用其市场力量的意向(见图4.2)。2009—2020年,中国实施的出口限制增长了9倍。到目前为止,供给多元化进展甚微。与三年前相比,主要关键原材料前三大生产国的份额要么保持不变,要么进一步增加。

  面对这些约束,关键原材料领域掀起了一场保障供应链安全的全球竞赛,而目前欧洲处在落后位置。其他主要经济体正着力打造独立的供应链,以降低自身的脆弱性。除在加工和精炼领域占据主导地位外,中国还通过“一带一路”倡议,积极投资于非洲和拉丁美洲的采矿资产以及海外精炼业务。仅2023年上半年,中国借助“一带一路”倡议在金属和矿业上的海外投资就达到了创纪录的100亿美元,并计划让国内企业对海外关键矿产的拥有量翻倍。美国则出台了《通胀削减法案》和两党基础设施法案(《基础设施投资和就业法案》),并投入国防资金,大规模发展国内加工、精炼和回收能力,同时利用地缘政治力量稳固其全球供应链的安全。日本在关键原材料方面高度依赖其他地区,自21世纪初以来,日本制定了战略方针,以拓展海外采矿项目。日本金属与能源安全组织在世界各地进行采矿和精炼资产的股权投资,管理其战略储备,且自最近的经济安全保障法出台后,该组织还拥有在日本境内建设原材料加工和精炼设施的权力。相比之下,欧洲的依赖程度与日本相当,大部分关键矿产品进口严重依赖一两个国家。然而,欧洲并没有采取类似的协调举措。欧盟缺乏覆盖供应链所有阶段(从勘探到回收)的全面战略,另外与竞争对手不同的是,其大宗商品的开采和贸易基本由私人企业和市场主导。

  战略依赖还延伸到欧洲经济数字化的关键技术领域(见数字化与先进技术章节)。欧盟80%以上的数字产品、服务、基础设施和知识产权都依赖外国。49而由于半导体行业的结构特点是少数大型企业占据主导地位,所以欧盟在这一领域的依赖问题尤为严峻。美国专注于芯片设计,韩国、中国专注于芯片制造,日本和部分欧盟成员国则锁定关键原材料和设备领域,如光学、化学和机械(见图4.3)。欧洲在供应链的许多环节都缺乏本土产能。例如,欧盟目前没有能够生产22纳米以下工艺节点芯片的晶圆代工厂,75%~90%的晶圆制造能力依赖亚洲(美国同样如此)。在芯片设计、封装和组装方面,欧洲也开始依赖非欧盟国家;对其他先进技术的依赖同样严重。欧盟的人工智能产业在最先进处理器方面主要依赖一家美国公司生产的硬件。此外,欧洲还高度依赖美国公司开发和运营的云服务。对于量子计算平台,欧盟在17项关键技术、组件和材料中有6项面临严重依赖问题。中国和美国在这些关键要素的大多数方面都处于技术领先地位。在电信领域,欧洲对外国技术的依赖程度较低:欧盟的顶级供应商在全球电信设备供应中占据有利位置。然而重要的是,不能加深这种依赖关系,特别是对可能危及欧盟网络和公民数据安全的高风险供应商的依赖。目前,14个成员国尚未对高风险供应商实行限制措施。

  为降低自身脆弱性,欧盟需要制定一套基于保障关键资源的真正“对外经济政策”(详见关键原材料章节)。短期内,欧盟必须迅速且全面地实施《关键原材料法案》。本报告建议,出台一套涵盖关键矿物供应链所有阶段(从开采、加工到回收)的综合战略,作为对法案的补充。为了强化欧洲在采购环节的地位,建议设立一个专门的欧盟关键原材料平台。该平台或可借鉴韩国和日本的模式,通过汇总关键原材料的需求,协调与生产国的联合采购谈判,从而发挥欧洲的市场力量。平台还将在欧盟层面管理未来战略储备,超越《关键原材料法案》对成员国储备的软性要求,帮助成员国降低“保险成本”。同时,建议欧盟进一步开展面向关键原材料的“资源外交”。具体包括升级旨在促进对第三国投资的“全球门户”计划,从而聚焦欧盟的战略需求;并通过(譬如)“七国集团+关键原材料俱乐部”(成员包括日本、韩国和澳大利亚),与战略同盟国的其他买家制定联合战略。此外,欧盟应审慎探索环境可持续的深海采矿潜力:据估计,海底的铜、钛、锰、钴、镍和稀土元素等矿产储量是陆地已探明储量的数倍之多。50 欧盟还必须通过开采、回收和替代材料创新来发掘内部资源潜力。与化石燃料不同,欧盟拥有一些关键原材料的矿藏,比如葡萄牙的锂矿。加快本土矿山的开发,或能让欧盟满足自身对某些关键矿物的全部需求。《关键原材料法案》已经呼吁各成员国缩短“战略项目”的审批时间:开采许可审批时间为27个月,加工许可审批时间为15个月,而目前相关流程所需时间是这一规定时长的3~5倍。无论如何,本报告建议采取更多举措加快审批步伐,例如,通过规定预先分配给战略项目的人力资源来提高行政能力。另外,退役电动汽车、风力发电机和其他产品中包含的材料,是另一类可以回收利用的资源。到2050年,欧盟有可能通过本地回收,满足自身清洁技术领域1/2~3/4的金属需求。51因此,建议建立一个真正的废物及循环利用单一市场。要实现这个目标,需要强化关键原材料废物的二级市场,有效执行关于废物收集和运输的现有法规,以实现规模效应,并协调欧盟对废物的出口管制。最后,促进替代材料或工艺的研究和创新,对替代关键原材料至关重要。譬如,美国科技公司最近联合联邦研究实验室,利用人工智能开发了一种新材料,有望将电池中的锂含量降低70%。52对于战略性产业,欧洲应推行协调一致的欧盟战略,以提高内部生产能力并保护关键的网络基础设施(详见数字和先进技术章节)。鉴于所需的投资规模,欧盟要在现阶段拥有大型晶圆代工厂不太现实。但欧洲应尽最大努力,加强半导体领域的创新,并在最先进的芯片领域夺得一席之地。本报告建议围绕四个要素启动一项共同战略。第一,为创新提供资金支持,并在现有卓越中心附近建立测试实验室。第二,提供资金补助或研发税收优惠,扶持从事芯片设计的“无晶圆厂”企业和活跃于特定战略领域的晶圆代工厂。第三,开掘主流芯片的创新潜力。第四,协调欧盟在后端3D先进封装、先进材料和精加工工艺方面的所有程序。自《欧洲芯片法案》推出以来,欧盟宣布了约1 000亿欧元的产业部署总投资,大部分投资由成员国在国家援助监管下提供支持。然而,倘若采取分散的方法,可能会导致优先事项和需求协调不力,欧盟生产商难以形成规模,进而削弱投资于更具创新性半导体领域的能力。因此,建议设立集中化的欧盟预算拨款机制专门用于由新的“快速通道”共同利益重要项目提供支持的半导体领域。使用这一工具,意味着需要通过欧盟预算提供联合融资支持,同时缩短半导体项目的审批时间。至于电信行业,建议在技术采购过程中加强安全考量,在未来所有招标活动中优先选择欧盟信任的供应商进行频谱分配,并在贸易谈判中提升欧盟本土电信设备供应商的战略地位。

  4.2加强国防和航天工业能力建设

  欧洲国防工业不仅受到国防开支减少的困扰,而且缺乏对技术研发的关注(见国防章节)。欧洲国防领域在全球具有很强的竞争力,2022年的年营业额达到1 350亿欧元,出口量也颇为可观。一些欧盟产品和技术在质量上优于或至少相当于美国的同类产品,比如主战坦克、常规潜艇、海军舰艇技术和运输机等。然而,欧盟国防工业面临两个方面的产能缺口。首先,总体需求较低:欧盟的国防开支总额约为美国的三分之一。其次,在欧盟的支出中,对创新的投入相对不足。国防是一个以颠覆性创新为特征的高科技产业,这意味着需要大量的研发投资才能保持战略均势。自2014年以来,美国始终将研发支出置于所有其他军事开支类别之上。2023年,美国为研究、开发、测试和评估拨款 1 300亿欧元(约1 400亿美元),约占国防总支出的16%。这一类别在国防预算中也出现了相对的最大增幅。而在欧洲,2022年国防研发资金总额为107亿欧元,仅占国防总支出的4.5%。在所有战略领域,复杂的下一代防御系统都需要巨额研发投资,这超出了单个欧盟成员国的能力范围。

  欧洲国防工业还呈现碎片化状态,这限制了规模,也妨碍了该领域的作战效能。欧盟国防工业格局主要由在相对狭小的国内市场运营的各国企业构成(见图4.4)。碎片化带来两大主要挑战。其一,这意味着该行业缺乏规模效应,而在投资周期长的资本密集型产业中,规模效应非常重要。因此,如果欧盟成员国大幅增加国防开支,成员国可能会在有限的欧洲国防装备市场上相互竞争,从而引发供给危机。其二,碎片化导致了与缺乏标准化和设备互操作性相关的严重问题,这些问题在欧盟援助乌克兰期间暴露无遗。仅155毫米火炮一项,欧盟成员国就从各自库存中向乌克兰提供了10种不同类型的榴弹炮,有些甚至是不同的变体型号,给乌克兰武装部队带来了严峻的后勤难题。在其他装备方面,比如欧盟成员国现役的主战坦克多达12种,而美国仅生产1种。53尽管资金投入水平低得多,但欧盟仍打造了世界级的航天领域,然而现在日渐丧失优势(详见航天章节)。欧盟为关键航天基础设施提供资助,拥有所有权并加以管理。它发展了顶级战略资产和能力,在大多数领域的技术水平与其他航天强国势均力敌。譬如,在卫星导航方面,伽利略系统为军事应用提供最精确、最安全的定位和定时信息。在地球观测方面,哥白尼计划提供全球最全面的数据,涵盖环境与气候变化监测、灾害管理和安全等领域。然而,在商业运载火箭(阿丽亚娜4-5型)和地球静止轨道卫星方面,欧盟已经失去市场地位。它不得不暂时依靠SpaceX火箭,为其伽利略战略计划发射卫星。在火箭推进技术、用于电信的巨型星座以及卫星接收器与应用方面,欧盟也落后于美国,而这些领域的市场规模远远超过其他航天领域。和国防工业一样,航天部门与主要竞争对手之间也存在显著的投资差距。过去40年里,欧盟的投资额仅为美国的15%~20%。2023年,欧洲的公共航天支出为150亿美元,而美国高达730亿美元。预计未来几年内,中国将超越欧盟,到2030年航天支出达到200亿美元(见图4.5)。

  对国防和航天工业而言,欧洲公共支出的整合和协调不足加剧了产业的碎片化。2022年,欧洲联合采购仅占国防设备采购支出的18%,远低于欧洲防务局框架中商定的35%的基准。缺乏协调给欧盟国防工业造成了恶性循环。如果成员国之间缺乏需求整合,该行业将更难预测长期需求并增加供应,进而削弱其满足需求的整体能力,使行业错失订单和发展机会。最终,国防采购转移到欧盟以外地区。2022年6月至2023年6月,78%的采购支出流向非欧盟供应商,其中63%流向美国。不过,当欧盟成员国组织起来并相互合作时,往往能够取得积极成果。A330多用途油轮运输就是一个例子,该项目通过开发合作,允许参与国集中资源并分担运营和维护成本。同样,由于成员国之间需求整合与投资协调不足,欧洲航天领域的发展也受到阻碍。此外,欧洲航天局的运作基于“地域回报”原则,即通过太空项目工业合同,向每个成员国投入相当于该国对该机构财政捐助数额的资金。这一原则必然促使供应链碎片化,造成在相对狭窄的市场出现不必要的产能重复建设,并导致最具竞争力的产业参与者与实际资源分配之间发生错位。

  鉴于欧洲缺乏共同的国防开支,国防部门的政策行动应侧重于汇总需求并整合国防工业资产(见国防章节)。短期内,必须迅速落实《欧洲国防工业战略》和相关的《欧洲国防工业计划》。特别是,务必大幅增加成员国之间的需求整合力度(至少要在有意愿的成员国之间做到这一点),同时提高国防联合采购的比例。本报告建议采取进一步的举措,制定一项中期欧盟国防工业政策,支持国防资产的结构性跨境整合,以及欧盟工业产能的选择性整合与巩固,继而切实扩大产业规模、提升标准化水平和互操作性。如果扩大规模能够提高效率,或有助于实现具备全球竞争力的投资,欧盟竞争政策应大力推动这类整合。此外,随着欧盟国防开支的增加,应强化欧洲采购优先原则,以支撑国防工业的整合、一体化和技术创新,确保不断增长的国防需求中至少有一定份额集中于欧洲企业,而非流向海外。

  除迫切需要增加总体国防投资外,强化欧盟层面的国防研发合作与资源整合也十分必要。国防部门面临着巨大的投资需求(详见投资章节)。虽然国防领域总体上将受益于深化欧盟资本市场的一系列措施,但创新型中小型国防企业仍需要额外支持。相关措施可包括调整欧洲投资银行集团排除国防投资的贷款政策,以及明确欧盟关于国防产品融资的环境、社会和治理框架。不过,国防研发是一种特殊支出,需要采取独特的方式。目前,欧盟每年在国防研发方面的投资约为10亿欧元,大部分投资由各成员国自行承担。然而一些新兴或技术复杂的领域,如无人机、高超声速导弹、定向能武器、国防人工智能以及海底和太空作战等,需要全欧洲范围的协调合作。没有哪个成员国能够独力有效地资助、开发、生产和维系在这些技术领域保持领先地位所需的必要能力和基础设施。另外,国防研发对其他经济部门和私人资助研发的溢出效应十分显著。54所以本报告建议,欧洲不仅要增加国防研发资金,还要集中投资于共同项目。这一举措或可通过启动新的军民两用项目,并设立“欧洲共同利益国防项目”(European Defence Projects of Common Interest)来推进,从而组织必要的产业合作。

  更新管理和投资规则,同时在真正的航天单一市场加强公共支出的协调,这将令欧洲的航天部门受益匪浅。本报告建议逐步摒弃欧洲航天局的“地域回报”原则。欧洲航天局的采购规则应反映产业竞争的结果,选择最出色的供应商,并将资源集中在具有重大科学或技术进步潜力的项目上,而不论参与实体位于何处。在这个过程中,应建立一个运作良好的航天单一市场,制定共同标准并统一许可要求(与拟议的《欧盟航天法》保持一致)。本报告还提议设立多功能航天产业基金,允许欧盟委员会充当“关键客户”,共同采购航天服务和产品,并为关键技术提供资金支持,帮助欧盟航天产业提高产能。同样,须加强协调、增加资金投入并整合资源,以支持航天研究与创新领域的联合战略重点,推动新的大型欧盟联合项目的开发。最后,对于国防部门,应通过改善融资渠道和引入针对性的欧洲优惠规则,鼓励欧盟创新型航天中小企业、初创企业和成长型企业发展壮大。

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版面编辑:吴秋晗
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  • 普列奥布拉任斯基

    非常有趣的局内人观点

    2025-05-04 12:15 · 上海
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