数字时代的竞争与产业挑战

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4.产业政策

　　4.1产业政策的良性过程

　　政府可以使用两大类干预措施来纠正市场失灵：非定向政策（non-target policy）不试图挑选赢家和输家；更确切地说，政府使用技术中性的政策，如碳价格或研发税收抵免。相比之下，产业政策是指针对特定行业、技术甚至公司的政策。

　　支持产业政策的论点很容易找到。它们可能通过共享基础设施创造集群效应，促进非正式的信息共享（*这一点在AnnaLee Saxenian（1994）关于硅谷的著名著作中得到了阐述。）（就像史蒂夫·乔布斯和他的研发人员在参观附近的施乐公园时学习了图形用户界面一样），并通过实践促进共同学习。同样重要但较少被强调的是劳动力市场的存在。大多数初创企业注定失败，即使不会失败，创业者和合作者也会面临新的挑战，而集群可以降低个人工作流动的成本。

　　国家对产业的补贴不仅仅是为了创造集群，也是为了避免失去它们。事实上，这在欧盟发展较弱的地区是被允许的。克里斯库奥洛等人（Criscuolo et al.，2019）研究了一项政策调整，在决定一个地区的项目（主要是制造业）能否获得公共补贴时，该政策增加了社区失业率和人均GDP在决策因素中所占的权重。（*他们的重点是英国的区域选择性援助计划，该计划在贫困地区资助原本不会出现的项目（附加性标准）。）他们发现补贴对小企业就业和经营活动有重大影响（与一些关于不同干预措施的研究结论相似），这些影响并没有以损害邻近地区的就业和经营活动为代价。相比之下，大企业则不受影响，两位作者解释说，这是因为大企业更有能力钻制度的空子（通过跨地区转移工作岗位来获得公共补贴）。

　　另一种观点则涉及公共研发及其溢出效应。这一观点认为，公共部门的基础研究和应用研究可以为私人部门提供帮助，尤其是通过上文所述的集群效应。公共研究既产生显性知识（通过国际会议、科学出版物、开源倡议和过期专利在全球范围内传播并可获得的全球公共品），也产生默会知识（被研究人员领悟的知识）。（*介于两者之间的是其他人在双边讨论、课程和会议中获得的知识；这种形式的知识传播通常涉及更多本地参与者而不是外国参与者。）这种默会知识与有限的流动性（家庭和社会关系网络、文化、语言等）相结合，意味着公共研究的溢出效应对本国的好处大于对世界其他地区的好处。不过问题在于，好处有多少？

　　我们缺乏关于溢出效应受益者所在地区的经验证据。我们知道，美国国防部高等研究计划局（DARPA）、美国国立卫生研究院（NIH）和美国国家科学基金会（NSF）产生的许多突破性技术，对硅谷和更广泛的美国工业的好处超过了对世界其他地区的好处（Moretti et al.，2019）。（*美国是一个出人意料的产业政策榜样，拥有DARPA、NIH和NSF，它们为今天的许多生物技术和信息技术奠定了基础。）另一方面，对于美国在深度学习方面的基础发现，中国公司从中的受益似乎不亚于美国公司（Lee，2018）。

　　最后，产业政策（很可能不利于竞争）偶尔也会起到保护竞争的作用。一个恰当的例子就是空客，它把自己打造成波音不容忽视的竞争对手。

　　有了如此确凿的论据，为什么大多数经济学家（*也有一些明显的例外，比如Mariana Mazzucato、Dani Rodrik或者Joseph Stiglitz。）还是对产业政策持谨慎态度呢？这里的标准回答是“国家挑选赢家，输家挑选国家”。我自己的祖国法国充满了糟糕的经历：协和式飞机、布尔公司、汤姆逊公司、工业创新署、1984年的血液污染事件、柴油补贴……这是傲慢、俘获、保护主义和信息匮乏共同作用的结果。至于哪些项目或行业会被选为政府慷慨补贴的受益者，参加讨论这些问题的会议可能令人不安，除了自己行业的倡导者，与会者掌握的信息很少。然而，有人担心，支持和反对产业政策的证据都只是基于个别案例。有两个很好的理由来确定最佳实践：首先，设计良好的产业政策能带来前面讨论过的好处；其次，政治家无论如何都要推行产业政策，所以专家们有责任就如何正确制定产业政策给出一些建议。

　　在以前的一篇文章中，我（2017）提出了八项建议，并解释了如果准备实施产业政策，应当遵循这些建议的理由：

　　1.识别市场失灵，从而设计合适的政策；

　　2.让独立的高水平专家选择项目和公共资金的接受者；

　　3.关注供给侧（人才、基础设施），不要只关注需求侧（*地区和市政当局可能希望在生物技术、绿色技术或人工智能领域建立一个集群，但没有足够的人才来实现这一目标。集群应该避免“梦幻之地”的思维模式，在《梦幻之地》这部电影中，凯文·科斯特纳（Kevin Costner）饰演的主角在艾奥瓦州中部建造了一个棒球场，他说：“如果你建造它，他就会来。”这里的“他”是指著名棒球运动员乔·杰克逊（Joe Jackson）。不幸的是，在现实中，如果“他们”原先不在那里，往往也就不会来。）；

　　4.采取竞争中性的政策；

　　5.不要预先判断解决方案，而是要确定目标（*想想新冠疫苗!）；

　　6.对项目进行事后评估，评估结果要公开，并在每个项目中加入“日落条款”，在出现负面评估的情况下强制终止项目；

　　7.让私人部门参与风险承担，避免无谓的浪费；

　　8.增强大学的实力，拉近它们与初创企业的距离。

　　这样的产业政策行为准则提出了一个问题，即如何确保当局（比如欧盟）遵守这些原则，特别是，在民粹主义和再度肯定政治主导公共决策的呼声高涨的时代，一些建议强调了独立决策的必要性。至少，这些原则应该得到清晰的描述（类似的例子可能是欧盟关于公共合同的指令），并由一个独立机构监督产业政策行为准则的遵守情况。

　　4.2国际贸易、倾销和国家补贴

　　当存在持久的贸易战并且世界贸易组织（WTO，以下简称世贸组织）也没法解决这个问题时，或者当一个国家的企业和政府关系特别密切时，产业政策是否更有理由获得支持？如果是这样，我们应该采取什么保护措施吗？

　　在国际事务中，经济学家更倾向于采用多边主义来解决冲突。然而，世贸组织并不总是很灵活，更不用说在民粹主义盛行的时代，多边主义的概念已经不再流行。（*事实上，由于特朗普政府阻止新的提名，世贸组织的上诉机构失去了仲裁贸易争端的能力，这意味着在贸易纠纷中败诉的一方可以提起上诉，并且肯定不会得到任何裁决结果。）

　　人们普遍认为，与中国和美国相比，欧洲在执行世贸组织关于补贴和倾销的规则方面过于严格，这是搬起石头砸自己的脚。前者更倾向于国家补贴，并采取补偿性措施。最近一个很好的例子就是美国保护主义色彩浓厚的《降低通胀法案》（Inflation Reduction Act）。首先，欧洲在确定不公平竞争的标准清单中加入了欧盟利益的概念。较低的进口价格有利于进口商和消费者，这使得识别产业损害和证明地方对产业补贴的合理性变得更加困难。这种利益概念（与已在执行范围内的跨期视角相结合）在理论上确实有道理，但它将使欧盟在同那些仅满足于最低限度地遵守世贸组织规则的国家打交道时处于不利地位。我的直觉是，如果可行的话，让世贸组织改变规则，将比放弃欧盟利益的概念更为合适。

　　其次，欧盟委员会需要得到欧洲理事会的批准。违反规则的国家可以尝试采用分化瓦解的策略来阻止欧洲理事会同意欧盟委员会的意见。孔布等人（Combe et al.，2019 a-c）建议取消欧洲理事会的否决权，使反倾销和反补贴政策更有效，并与其他国家的政策更具可比性。他们进一步建议，对有关商业行为的决定应由欧盟竞争总局负责，这似乎是有道理的，但需要增加案件处理人员的数量，而欧盟相关人手又非常不足。对于未向世贸组织通报的国家补贴带来的侵害，他们还建议增加对侵害的推定，并使世贸组织关于服务和商品的规则保持一致。