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过度依赖法律:1875—2010年的印度农村信贷

来源于 《比较》 2022年第1期 出版日期 2022年02月01日
几年前我曾计算过,在孟买德干的部分地区,1918年的收成只有正常收成的9%,而1920年也几乎没有收获更多。正如通常理解的那样,没有任何正常的银行体系可以处理这种情况。
文|阿南德·斯瓦米

  *Anand V·Swamy,威廉姆斯学院Willmott Family Third Century经济学讲席教授。原文“Overreliance of Law:Rural Credit in India,1875-2010”收录于Kaushik Basu和Robert C·Hockett主编的Law,Economics and Conflicts(Cornnell University Press,2021)一书中。

  在英国,我们认为不能达到80%正常收成的农业季节就属于歉收。几年前我曾计算过,在孟买德干的部分地区,1918年的收成只有正常收成的9%,而1920年也几乎没有收获更多。正如通常理解的那样,没有任何正常的银行体系可以处理这种情况。

  ——哈罗德·曼(Haralod Mann,1957,第78页)19世纪60年代,美国内战切断了对英国的棉花供应。种植棉花可以获得丰厚的利润,于是印度西部孟买德干地区的农民就开始种植棉花。放债人蜂拥而至,为种植棉花提供资金,泡沫随之出现。借款人从多个放债人那里获得贷款。当棉花价格下跌后,泡沫破灭。放债人不再愿意向过度杠杆化的借款人提供信贷。作为回应,德干农民在1875年发起“暴动”,攻击放债人并抢走了贷款文件。英国统治者对贷款违约导致的大量土地权益从农民手中转移到放债人手里十分震惊,并于1879年颁布了《德干农民救济法案》(Deccan Agriculturists Relief Act,DARA)作为回应。该法案的目的是保护借款人免受放债人的侵害,而放债人被认为寡廉鲜耻并且需要受到严格的监管。英国统治者随之建立了特别法庭,法官被赋予“深入调查债务”(即追究放债人的不良动机)的巨大自由裁量权。《德干农民救济法案》还设置了利率上限和贷款偿还额最高不超过本金两倍的规定,印度的这一信贷规则被称为丹都帕特(damdupat)。(*罗马法中有一条相似的规则,被称为Alterum Tantum,或者“只能两倍于此”。)

  德干危机是放债人面对宏观冲击未能提供保护措施的实例,这里的宏观冲击是指棉花价格下跌。这次危机并不意外,因为这些放债人没有雄厚的财力。但是英国统治者将这个问题视作放债人的一种胡作非为。在接下来的75年里,英国统治者颁布了一系列法律,借助高利贷法、债务减免和彻底限制因违约所致的土地转让来约束私人放债人。独立后,印度政府在面对宏观冲击时恰如其分地承担了提供廉价农村信贷和救济的任务。它的行动有助于减轻贫困,但是代价高昂,其中一些代价是由寻租所致。但是,印度政府在立法方面加倍努力,以压制放债人,但事实证明这是无效的。放债人并没有被淘汰,因为只有他们有足够良好的信息来确保农村穷人免受特殊的冲击(idiosyncratic shocks)。

  在过去30年里,新出现的事物是小额信贷。同样,它有两个化身,即国家补贴的自助团体和营利性的小额信贷机构(Microfinance Institution,MFI)。前者得到了很好的报道,并且有可靠的研究证明了它的好处。后者因与放债人相似而被污名化。印度储备银行前行长韦努戈帕尔·雷迪(Venugopal Reddy)在谈到小额信贷机构时说道:“如果它是为了盈利,并且放贷大胆冒进,那就是高利贷。”他指出,虽然高利贷商人出借自己的钱,但小额信贷机构经常借出其成员的存款,因此,小额信贷机构是一个“杠杆化的高利贷商人”,应该受到相同类型的监管。对雷迪这番言论的新闻报道采用了可能简单化其观点的标题:“营利性的小额信贷机构比放债人更糟糕”。(*参见https://economictimes·indiatimes·com/opinion/interviews/for-profit-mfis-worse-than-money-lenders/articleshow/6973551·cms。)雷迪在2010年做出了这番评论,当时小额信贷行业经历了一场与19世纪70年代孟买德干危机非常相似的危机,最终受到了更加严厉的监管。我们似乎又回到了原点。冷静的头脑已经占据主流,对小额信贷的监管也更为合理。(*参见https://economictimes·indiatimes·com/industry/banking/finance/microfinance-industry-is-out-of-an-unprecedent-crisis-thanks-to-regulations-diligent-borrowers/articleshow/51886097·cms。也可参见印度储备银行,https://www·rbi·org·in/scripts/BS_ViewMasCirculardetails·apsx?id=9827#II。)但是风险仍然存在,由不稳定的低收入引发的危机将再次被过度归因于放债人的胡作非为,而适得其反的监管也会随之而来。(*Chaudhary and Swamy(2011)更详细地描述了19世纪后期德干危机和近期小额信贷危机之间的相似之处。)

  我在本文的其余部分详细阐述了这一论点。第1节讨论了殖民时期晚期,描述了试图压制放债人并有限度地鼓励信贷合作组织的法律制度和政策。第2节描述了印度独立后的前20年,当时放债人甚至面临更多的法律限制,而且国家的补贴资金主要由受寻租影响的信贷合作组织提供。第3节描述了得到国家补贴的公共部门银行的扩张时代(1975—1991年)。银行扩张可能减少了农村贫困,但是寻租依然普遍。第4节讨论了从1991年开始的印度经济自由化时期:随着农村银行业务衰退、农村银行业务扩张和小额信贷增长,政策发生了变化。这整个叙述与这里讨论的中心论点相关。核心问题是不确定的低收入。在这样的环境下,放债人要么必须得到国家补贴并接受寻租,要么为了保持财务上的独立生存能力,收取高利率并以残酷手段回收贷款。截至目前,我们必须在这两种情形之间做出选择,任何法规都无法改变这一点。

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版面编辑:刘春辉
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