过度依赖法律：1875—2010年的印度农村信贷

　　1·殖民时期

　　在印度早期的殖民时期（1765—1857年），土地信贷立法的目标是温和的。国家的最大兴趣是征税，由谁支付税款并不特别重要。土地从一个社会群体转移到另一个社会群体，无论是通过出售还是通过债务违约，都是受欢迎的，尤其是如果新的所有者拥有更多资本的话。但是，在1857年的暴动之后，殖民政府的态度完全改变了，它放弃了在土地和信贷方面的自由放任，试图通过保护传统的土地所有者免受放债人的盘剥来维持社会稳定。20世纪初，反对殖民统治的民族运动兴起，这一运动也拥护对放债人的上述看法。独立后的印度继承了这些看法。本节讲述的就是这个故事。

　　尽管在前殖民时代印度的土地也可以转让，但早期的英国统治者明确了所有权，以至于放债人对作为抵押物的土地所有权的价值充满信心。与以前的政权相比，殖民政府在执行合同方面也发挥了更大的作用。前殖民时代的放债人可能不得不依靠个人资源或村民委员会从债务人那里收回资金。贷款基本上依赖于小地理区域内的个人关系。在英国统治下，放债人可以通过诉诸地方法院来收回资金。他们可以迁居到信贷需求高的地区，借助国家来执行合同。

　　需求端也发生了巨大的变化。东印度公司希望出口印度农产品，如棉花、鸦片、靛蓝、茶叶等。这得益于交通的改善，尤其是18世纪下半叶铁路的引入。它还必然带动农民更多地参与商品经济。以前大量消费自产农作物的农民种植谷物类庄稼，现在可能种植棉花、出售棉花并购买食物。由于棉花比传统作物更加资源密集型，农民现在需要借钱。尤其是在19世纪上半叶，以现金形式征收的土地税很高。这也迫使农民借钱，特别是因为与以前的政权相比，英国统治者在征税方面更加无情和高效。在所有这些原因的作用下，信贷的需求随即增加。在降雨量不确定且灌溉有限的相对贫困地区，放债人通常是来自英属印度其他地区的“移民”。

　　前两段描述的过程通常被称为“商业化”，它对农民命运的影响一直是争论不休的话题。商业化当然导致了耕作面积的扩大，但是也有人认为，受变幻莫测的国际价格的影响，商业化对印度农民来说是危险的。市场风险、天气变化和高额土地税叠加在一起，迫使农民不得不借钱。通常，他们无力偿还，需要放债人的宽容。放债人也经常这样做，但是当信贷泡沫出现时，放债人和贷款都太多（或者借款人无法生存），放债人会取消抵押赎回权并没收土地，或者拒绝进一步放贷。这可能会导致针对放债人的暴力行为。一个典型的例子就是本章开头讨论的1875年的德干暴动。

　　对英国人而言，这些骚乱是一个政治问题。统治当局总是由极少数统治印度次大陆的欧洲人组成。他们相信农民是印度社会的支柱，并认为农业骚乱会危及他们的统治。英国官场也开始接受一个仍有很大影响力的论点。根据这一论点，印度农民在金融和法律问题上欠缺经验，尤其是与专业的放债人相比更是如此。正如一位官员所说，通过促进以土地作抵押的借贷，英国统治者给鲁莽的印度农民带来了“致命的福音”。因此，这个福音必须收回。那么，如何才能将之收回呢？

　　如上所述，在英国统治的时期出现了使借贷变得更加容易的两个创新：一是支持非个人借贷的法院系统的运作；二是促进土地流转。如引言中讨论的，在孟买德干，英国统治者1879年通过的《德干农民救济法案》改变了法院执行合同的方式。如上所述，该法案的两个重要元素是利率上限和不超过本金两倍的总还款上限。但是如果借款人的收入低且不稳定，他往往会违约。设置利率上限可能会使贷款无利可图，并且，即使借款人最终还款，如果还款总额限制在本金的两倍以内，放债人的回报也会很低。《德干农民救济法案》可能驱逐了通常是移民的专业放债人，因为他们需要诉诸法院，并迫使贫穷农民依赖富裕邻居的怜悯，而这些富裕的邻居有更多“非正式”的方式来执行合同。因此，旨在保护农民的法案可能在某些方面加剧了他们的脆弱性。（*关于《德干农民救济法案》如何影响借款、土地抵押面积和投资的分析，参见Chaudhary and Swamy（2017）。）

　　但是，《德干农民救济法案》绝不是英国统治者最激进的干预。许多英国官员认为这部法案太软弱了。它给聪明的放债人留下了太多可以钻的漏洞。例如，贷款可以通过回购协议来伪装：A方可以按100卢比的价格将其土地“卖”给B方，并以120卢比的价格“买回”。贷款违约将使土地留给债权人/购买者。英国官员尤其担心放债人和部落人群进行交易时的信用问题，这些部落人群地处偏远，在文化上不同于印度教社会的主流文化。部落农民被认为无法抗衡精明的移民放债人。在这种情况下采取的政策是完全禁止部落成员转让土地，或者限制土地只能转让给部落的其他成员。政治敏感的边境地区旁遮普邦也颁布了类似的政策。英国人特别关注旁遮普邦西部，那里的放债人是印度教徒，而借款人是穆斯林，且放债人和借款人之间的紧张关系以及印度教徒与穆斯林之间的紧张关系有可能相互强化。英国统治者于1901年颁布了著名的《旁遮普邦土地转让法案》，禁止土地从“农业种姓”转移到“非农业种姓”。这部法案非常复杂，除了其他事项，还要求按地区界定哪些种姓是“农业种姓”，哪些种姓是“非农业种姓”。

　　历史学家认为，《旁遮普邦土地转让法案》使贫困的旁遮普农民的生活变得更糟，原因与上述讨论类似。专业的非农民放债人对拥有土地不感兴趣，因为土地锁定了资本。由于贫穷的农民脆弱不堪，他们被迫向富裕农民借钱。富裕农民对拥有土地更感兴趣，更有可能取消抵押赎回权。《旁遮普邦土地转让法案》也被巧妙地规避了。想借钱给农民的非农民寻求另一位农民朋友的帮助，该农民朋友将成为表面上的债权人，在债务人违约的情况下没收土地。腐败以保护借款人的名义在这一借贷系统中滋长。这种以他人名义交易财产所有权的伎俩被称为匿名交易（benami），时至今日仍被用于规避政府监管。

　　20世纪30年代发生了另一起重大事件，也就是印度独立运动。在圣雄甘地的领导下，这场运动吸引了农民群体。大萧条之后，随着农业时代的印度陷入危机，农民无法偿还债务。一系列新法案被颁布，特别是由邦政府颁布，根据1935年的《印度政府法案》邦政府由印度人管理。在上半场，放债人的行为是《德干农民救济法案》的核心，该法案规定了利率上限，要求放债人登记，等等。下半场更加激进。各邦通过了债务减免法案，提供事后保险，要求农民向放债人偿还明显少于后者应获得的钱。旁遮普邦政府于1938年提出立法，干脆取消了1900年之前获得的抵押贷款，并将《旁遮普邦土地转让法案》的一些条款扩展适用到了农民放债人。这导致抵押贷款急剧下降，如图1所示。为了揭示立法对抵押贷款的影响，该数字包括了没有出现任何下降的土地售卖。

　　随着时间的推移，在旁遮普邦和其他地方，放债人的经营变得越来越困难。谁将代替他们？手头拮据的英国统治者不愿意做太多事情。它通过1883年的《土地改良贷款法案》和1884年的《农民贷款法案》提供了一些农业信贷，但总量非常小。19世纪后期可怕的饥荒迫使英国统治者更加积极主动。英国统治者为调查这些饥荒的原因和可能的解决方案而设立的饥荒委员会必须解决信贷问题。委员会很自然地关注欧洲的经验。农村信贷合作组织已经在几个欧洲国家诞生，最著名的是德国。1901年饥荒委员会为信贷合作组织提供了极具现代特色的理由，类似于为小额信贷和自助团体提供的理由：（*以下摘录自R·Gandhi的演讲。参见https：//www·bis·org/review/r106217a·pdf。）

　　我们推荐的所有互助信贷协会（Mutual Credit Associations）背后的思想是，许多人联合起来创造一种新的有价证券，而这是他们以前作为个人都不曾拥有的……债权人更容易与以50人或100人为一组的联合耕种者交易，更难与相同数量的耕种者分别交易；他从小组中获得回报比从每个小组成员那里获得回报更容易；小组与其每个成员做出安排比放债人尝试与每个小组成员做出安排要简单得多。

　　原则上，信贷合作组织也允许其成员重新安排偿付或为其他成员偿付，从而相互保障以防止特殊风险。1904年，印度联邦政府通过了允许组建农村信贷合作组织的法案。其模式是莱弗森合作社，以其德国创建者的名字命名。会员既可以存钱，也可以借钱。其重要特点是无限责任（即每个成员对合作组织的所有债务负责）。

　　信贷合作组织移植自欧洲，没有明显的印度本土先例，因而它们的引入是自上而下的，是由国家而不是村庄社区带头的。所以，虽然原则上希望合作组织由其成员的主动性和资源驱动，但实际上政府官员发挥了非常重要的作用。外部干预同合作组织运行的另一个关键方面密切相关：它们严重依赖国家资源而不是成员的存款。

　　在殖民时期，农村信贷合作组织的数量虽然增长很快，但运作并不理想。其最明显的症状是违约率高。合作组织在一些灌溉地区运作良好，但在农业低产且风险大的地区则陷入了困境。尽管英国统治者有时愿意使用极端强制的方法收回贷款，但是在大萧条之后，许多合作组织的逾期贷款比例非常高（见表1）。除了生产率之外，还有两个其他因素也很重要。在种姓制度根深蒂固且种姓之间充满敌意的印度农村，合作是非常困难的。此外，拥有资源的富裕农民因要承担无限责任而不愿加入。（*参见Quereishi 1943，第143页）。在殖民时代结束之际，合作组织的失败是社会共识。

　　英国统治者还制造了另一个问题：国家不清楚谁对某一块特定的土地拥有什么权利，该问题虽然在政治上不是什么大问题，但对信贷市场的运作非常重要。土地权利被记录在两个不同的地方：一是追踪未缴纳土地税的土地税务部门，二是诸如出售和抵押等土地交易由登记部门记录。原则上，土地税务部门应当根据登记部门记录的交易变更纳税记录。但这种协调往往不会发生，所以谁拥有某块土地并不清楚。这一情况至今依然存在，这增加了抵押或出售等土地交易的成本。（*Wadhwa（1989)·）

　　综上所述，殖民时期留下了五个重要的遗产：第一，对放债人持非常负面的态度，并颁布了压制他们的相关法案。第二，债务减免法案是政策制定者的工具包的一部分。第三，限制土地转让也是政策工具包的一部分。第四，即使合法的土地，其转让的交易成本也很高。第五，国家主导的信贷合作组织制度。鉴于殖民时期合作组织的糟糕表现，我们可能原本期望印度独立后的政策制定者对它们保持警惕。而事实上，如下文所述，他们热情地拥护信贷合作组织，甚至更加强烈地攻击私人放债人。