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过度依赖法律:1875—2010年的印度农村信贷

来源于 《比较》 2022年第1期 出版日期 2022年02月01日
文|阿南德·斯瓦米

  4·自由化和小额信贷的兴起:1991—2010年

  1991年后,农村银行扩张步伐放缓(见图2)。在接下来的10年中,商业银行和区域性农村银行提供的农村信贷份额从29%下降到了24·5%(见表3)。政策变化使2004—2006年的机构贷款再次翻倍。尽管如此,农村借款人似乎又回到了放债人那里,在2013年,约33%的借款来自放债人(表3)。小额信贷这种帮助穷人的新型金融机构开始出现。

  印度的小额信贷始于20世纪80年代后期的自助团体,该团体由10~15名妇女组成。自助团体不以营利为目的,通常与银行有联系,并从政府那里获得补贴。自助团体的会员人数在迅速增长,借款人从2003年的923万增加到2013年的5785万。(*Srinivasan(2016,第109页)。)人们普遍认为自助团体为减少贫困做出了贡献,这一观点也得到了数据的支持。(*Deininger and Liu(2008)·)一些特点似乎促成了自助团体的成功,包括团体成员之间的团结、储蓄与信贷的结合,以及自助团体在经济生活的其他方面进行的合作。然而,自助团体开始面临被精英俘获和违约增加的问题,正如我们所见,合作组织的发展中也存在过这些问题。(*Srinivasan(2016,第110页)。)

  传统的小额信贷有着小团体和共担责任的特点,沿着著名的孟加拉格莱珉银行的路线,最后来到印度。它正处于快速增长阶段,客户从2006—2007年的1 000万人增加到2012—2013年的2 750万人。重要的是,与格莱珉银行不同,印度小额信贷机构通常以盈利为目的。营利性小额信贷机构比自助团体更具争议,其利率往往很高。如前所述,直到最近,印度储备银行才允许利率可以达到年化26%。(*在2014年,印度储备银行改变了规则:收取的最高利率为资金成本加上10%的加成,或者是商业银行基准利率的2·75倍,以其中较低者为准。参见https://economictimes.indiatimes·com/news/economy/finance/rbi-removes-26-interest-rate-cap-on-mfi-loans/articleshow/30004542.cms。)小额信贷机构也因在贷款回收方面使用严酷的方法而受到批评。(*参见http://www·thehindu·com/news/national/karnataka/women-allege-coercive-loan-recovery-by-m icrofinance-firms/article17000680·ece。)米希尔·沙阿(Mihir Shah)等人写道:“我们认为,虽然小额信贷机构模式是不可持续的,而且实际上最终可能会恶化穷人的状况,但是自助团体与银行联动的方法有可能决定性地影响安全和对最弱势群体的赋权。”(*Shah et al·(2007,第2页)。)在目前的统计研究中,即使最正面的评价也只是说小额信贷机构给穷人带来的好处微乎其微。(*Banerjee et al·(2015)运用了随机控制实验。)

  2010年,小额信贷行业在印度安得拉邦受到严重冲击,该事件非常著名。这场危机及其监管回应让人想起本文开头讲到的19世纪70年代孟买德干的故事。安得拉邦小额信贷机构的贷款回收率很高,符合次大陆小额信贷机构的典型特征。它们的利润如此之高,以至于吸引了外国资本。贷款人的数量成倍增加。贫困的城市社区正在受到贷款的“地毯式轰炸”。(*参见Gokhale(2009)。)借款人能够获得多笔贷款,从一个贷方借款以偿还另一个贷方。信贷泡沫由此产生。当一些贷方被控诉采取强硬手段收回贷款时,信贷泡沫随之破裂,据称借款人因此自杀。当地宗教领袖开始鼓吹违约,且有大量借款人言听计从。安得拉邦政府随后介入,对小额信贷机构进行监管。

  监管是严厉的。《安得拉邦小额信贷法案》在其简短的目标陈述中,强调了需要防止贷方使用“不人道的强制措施”。强制的定义非常宽泛,包括“任何挑衅或恐吓行为”:任何胁迫行为都会使小额信贷机构的经理和雇员被判处三年监禁;小额信贷机构不得索取抵押物等。《安得拉邦小额信贷法案》还包含了上文讨论的《德干农民救济法案》中的丹都帕特条款:不得要求借款人支付的利息总额超过本金。如果他或她已经这样做了,贷款就会被清除,而且贷款人需要退还超额的部分。最后,设立“快速通道法庭”以裁决纠纷。

  随着还款率的大幅下降,安得拉邦的小额信贷行业受到严重影响。一大群著名的经济学家担心婴儿会和洗澡水一起被泼出去,因此感到不得不写一篇题为“小额信贷不是敌人”的报纸文章。(*Banerjee et al·(2010)·)他们指出,“新法律”明确表明“借款人无需偿还短期贷款”。最终,印度储备银行介入,通过了更好的监管制度,随后小额信贷行业重回正轨,但是小额信贷机构仍然存在争议。(*参见https://economictimes·indiatimes·com/opinion/interviews/for-profit-mfis-worse-than-money-lenders/articleshow/6973551·cms。)

  我在本文开篇时指出,在印度,以营利为目的的放债人历来被认为是残忍的。公共部门银行更加人性化,但是需要补贴并且容易受寻租影响。我们现在已经看到,小额信贷领域也出现了同样的情况,只不过程度也许没那么深:营利性小额信贷机构被认为是剥削性的,而受补贴的自助团体被认为更可取。一位备受尊敬的评论者、前国家农业和农村发展银行行长,得出了一个显而易见的结论:政府通过补贴一类小额信贷机构(即自助团体)的运营和资金成本,使竞争环境变得不公平。由于小额信贷机构和自助团体有相同的客户,因此任何信贷成本的降低都应该让客户受益,而不是让中介机构受益。(*Srinivasan(2016,第113页)。)银行和小额信贷机构之间的区别现在开始变得模糊。例如,一家在西孟加拉邦经营的重要小额信贷机构(即Bandhan)现在已获得开设私人银行的许可。如今银行和小额信贷机构正在争夺同一批借款人,并使用类似的方法收回贷款。这种趋同可能导致了过去20年印度农业困境最明显的象征:农民自杀率升高。我以对这个问题的简要讨论结束本文。

  今天,农民运动席卷全印度。高投入成本、低价格和生产率冲击迫使农民债台高筑,有的农民在无法还债后自杀。这些农民欠谁的债?印度国家犯罪记录局2015年的报告写道:“在3 097起农民或耕种者因‘破产或负债’而自杀的事件中,有2 474起是农民或耕种者从‘银行或注册的小额信贷机构等金融机构’获得贷款(80%),其中302起(10%)是从‘放债人’那里获得贷款。”其余的人同时从放债人和正规金融机构获得贷款。参见National Crime Records Bureau(2015,第267页)。计划委员会前委员阿比吉特·森(Abhijit Sen)指出:“最新的数据很有趣,因为我们所有人都认为放债人是罪魁祸首。甚至在今天,仍有一半以上的人从放债人那里获得贷款。”他对与放债人借贷有关的自杀率较低给出了如下解释:组织化的部门不太灵活,因为规则不允许其灵活。小额信贷部门更糟。他们告诉自助团体中的其他人,如果一个人不及时偿还贷款,他们的份额将被削减,以此施加还贷压力。这也会造成社会压力。许多人还派暴徒到附近吓唬借款人。(*参见http://indianexpress·com/article/india/farmer-suicides-due-to-debt-in-80-percent-cases-loans-taken-from-banks-not-monelenders-4463986/。)与自杀原因相关的数字需要谨慎对待,因为记录信息的警察在这件事上没有特别的专业知识。农民的家人也可能不敢怪罪放债人,因为放债人可能就在村里,也是他们可能再次求助的对象。(*关于这个观点,我要感谢P·Sainath。)尽管如此,这些数字确实让人们怀疑将放债人视为十恶不赦之徒的传统叙事。根本问题在于民众的收入不仅低而且不稳定,面对这种情况,有盈利压力的放债人,无论是机构还是个人,都会残酷无情地收回贷款。人道贷款只能是国家补贴的贷款,它容忍延迟还款,有时还容忍违约,但是伴随着寻租风险。农村信贷部门必须容忍这两种罪恶中的一种。没有理由将非机构的个人放债人单独挑选出来,实施专门的更严厉的惩罚性监管。

  法律制度肯定是有作用的,它不应允许放债人使用欺诈方法诱导贷款或在贷款回收中施加胁迫。它还需要解决与相关学者(Meena Menon and Uzaramma,2017)描述的案件相类似的案件,在该案件中,据称放债人每月收取超过10%的利率。(*参见https://indiankanoon·org/doc/1879287/。)我们也希望,印度政府最近宣布的备受瞩目的农作物保险计划(Pradhan Mantri Fasal Bima Yojana)将在农作物保险的难题上击败传统观点,并取得成功。根据这一计划,贷款违约水平以及关于贷款回收方法的争议可能会平息,印度可能会像哈罗德·曼所说的那样更加接近于“正常的银行体系”。

  关于农村信贷,我认为法律总是试图做得太多,印度最高法院最近的一项判决也支持了我的看法,不过,该判决的影响尚未显现。正如我们所见,邦政府已经通过了多部立法,为从放债人那里借款的农民提供事后债务减免。农民可能被要求支付少于合同欠款的费用,而放债人则要“割肉”。此外,根据1918年的《高利贷法案》,如果法院认为合同欠款过多,就可以判决放债人收到的金额少于合同欠款。然而,1949年的《银行监管法案》(第21A条)保护银行不受此类立法的影响:“不论1918年的《高利贷法案》或者任何与债务有关的其他邦立法有何规定,任何法院都不得以银行类企业收取过高利率为由,重组银行类企业与其债务人之间的债务。”在“库玛(Jayant Kumar)等人诉印度联邦等”(Jayant Kumar and Others vs·Union of India and Others)一案中,最高法院于2018年2月裁定,只要邦政府通过的债务减免立法明确提及对银行的债务,那么第21A条就不适用于银行。换言之,可以减少法院判给放债人的还款金额的立法现在也可以适用于银行。这一判决对银行向农村借款人放贷的意愿有何影响还有待观察。

  (中国政法大学黄健栓译)

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版面编辑:刘春辉
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