2·以信贷合作组织代替放债人：1950—1975年
印度储备银行作为印度的中央银行，成立于1935年。印度独立后，印度储备银行开展了全国农村信贷调查，这是一份雄心勃勃的事业，旨在为将来的政策制定收集可用的证据。调查委员会制作了大量文件，调查报告产生了巨大的影响。印度储备银行的结论是，除了信贷合作组织之外，别无选择，信贷合作组织失败的原因是它没有得到足够的国家支持。信贷合作组织面临着一系列强大且相互关联的力量。放债人、贸易商、地主和较低级别的行政管理阶层经常利用种姓关系沆瀣一气。一个由贫农组成的信贷合作组织很难与他们竞争。印度储备银行认为：“转型的力量必须至少与那些力图抗衡的力量一样强大。这种力量不仅可以通过私人的合作产生，也可以通过与国家的合作产生。”（*印度储备银行（1954，第279页）。）
调查报告中使用的一个类比最能说明其家长式态度，这一类比解释了为什么国家必须支持信贷合作组织（*同上。）：
人们可以考虑建立一个机构，用于因小儿麻痹而瘫痪的儿童的康复治疗。该机构研究儿童患者，制定并执行疗程，逐渐增强儿童患者的肌肉，尽一切努力使他们康复并恢复正常生活。目前还没有人建议这些孩子应该尽可能地依靠自己，自行组成个人康复的互助协会。
目前尚不清楚为什么印度储备银行和包括计划委员会在内的印度政府其他部门信心满满地认为，随着国家支持的增加，信贷合作组织会取得成功。意识形态方面的考虑，而不是印度合作组织运动的历史，似乎发挥了一定作用。村庄社区被圣雄甘地理想化了。印度独立后，甘地主义领导人阿查里亚·维诺巴·巴韦（Acharya Vinoba Bhave）在全国巡视，说服富裕农民为贫困农民（Bhoodan）捐赠土地，还提出了一个将整个村庄归社区（grandan）所有的计划。1959年，印度下议院（Lok Sabha）甚至表示希望出现合作农业（即耕种本身，而不仅仅是买卖和信贷）。当时的社会主义国家可能是这一想法的灵感来源。相比之下，信贷合作组织并不是那么雄心勃勃的事业！
鉴于国家的参与和信贷补贴，农村社会中更有权势的村民试图夺取合作组织的权力，法律变化为此推波助澜。如上文所述，在英属印度，信贷合作组织在无限责任下运作，这往往使富有的农民望而却步，他们不愿背负较贫穷邻居的债务。这种做法在独立后马上被放弃。1947—1948年，《孟买合作组织法》（1925年）得到修订，使无限责任成为可选项。印度储备银行提出了同样的建议，随着时间的推移，大多数印度合作组织都以有限责任的方式运作。
1958年12月至1959年6月，美国经济学家丹尼尔·索纳（Daniel Thorner）走访了印度117个合作组织，请求官员将他送到运作最好的合作组织。他写道：“总的来说，我发现合作组织的负责人是村里的大人物，他们染指了合作组织和其他很多方面。”印度储备银行曾希望国家支持的信贷合作组织能够抗衡放债人、贸易商和地主。事实上，后者似乎经常俘获合作组织。弄权者有特别大的影响力。索纳抨击首字母缩写词“MLA”（立法会议员），并指出南印度的合作组织正遭受“立法会议员”之苦。（*Thorner（1964，第83页）。）
信贷合作组织的数量及成员数量迅速增加（见表2），但系统运行得很差。到1971年，官方机构（“机构融资”）仅提供了总信贷的29%。合作组织提供了其中的大部分，占所有农村信贷的20%（表3）。存款仍然只有贷款的一小部分，且营运资本的利润非常低（表4）。如前所述，由于贫困、风险和寻租，违约率非常高，如表4所示。细致的村级调查得出了同样的结论。在20世纪70年代和80年代最受人尊敬的研究也许是国际半干旱热带作物研究所（ICRISAT）的研究，该研究所的调查人员就居住在村里，因此掌握了非常多的信息。国际半干旱热带作物研究所发现，印度农村存在一种不偿还合作组织贷款的“文化”。（*Bhende（1983)·）
从法律上讲，合作组织（出于信贷或其他目的）摆脱国家并独立运作并不容易。1985年，这一点在达曼·辛格（Daman Singh）等人诉旁遮普邦的案件中受到了法律的考验。起诉者质疑旁遮普邦合并合作组织的决定，而旁遮普邦声称合并是为了更好地发挥合作组织的作用。争论的焦点是印度宪法保障了结社的权利。如果国家将这个组织与公民没有选择加入的组织合并，那么这项权利就会受到侵犯。然而，最高法院的依据是印度宪法第31条的规定，根据该条，不得以侵犯基本权利为由对符合“公共利益”的两家“公司”合并提出质疑。法院裁定合作组织是一家公司，起诉被驳回。
因此，显然有理由支持通过更自由的立法允许组建更独立于政府的合作组织。布拉姆·普拉卡什委员会（Brahm Prakash Committee）于1991年顺势而为，提出了类似的示范立法（model legislation）。安得拉邦和其他一些邦通过了类似的立法。尽管如此，2009年，合作组织的更高权力委员会（Higher-Powered Committee on Cooperatives）还是建议颁布宪法修正案的非常规措施，将合作组织从国家手中解放出来。保障各种自由的宪法第19条被修改。该宪法条款现在特别提到“以自愿、成员民主控制、成员经济参与和自主运作的原则，组建和经营合作组织”的权利。（*Patil（2009，第vii页））。总理于2012年1月批准了印度宪法的第97修正案。这显示了合作组织受国家主导的程度之深，需要由宪法修正案来纠正。
陪审团仍然没有重新评估这些法律变化对允许形成更多自治合作组织的影响。根据瓦迪亚纳丹委员会（Vaidyanathan Committee，2005）的建议，信贷合作组织也获得了新的资金注入，以解决债务积压问题。尽管如此，不良资产（NPAs）仍然很高。2011—2012年，村级信贷合作组织的短期贷款比例为26·8%，长期贷款比例为36·7%。（*Srinivasan（2016，第84页）。）
总之，印度的合作组织运动在两个方面表现欠佳：贷款回收率低，合作组织被富人俘获。我们没有关于合作组织如何影响贫困的统计证据，也不知道它们是否发挥了保险功能，例如，在穷人需要时重组债务。下一节将在公共部门银行的背景下考虑这些问题。
与此同时，职业放债人又如何呢？印度政府可能在某种程度上已经成功地将职业放债人边缘化。从1951年到1971年，来自他们的信贷比例从大约45%下降到14%（见表3），但必须对这些数据的真实性保持怀疑。在令人信服的批评中，克里夫·贝尔（Clive Bell，1990）指出，从表面上看，印度储备银行的债务总量数据暗示了难以置信的信贷紧缩水平，但这与严谨的本地研究并不一致。很有可能的是，在反高利贷立法（见下文）通过之后，许多放债活动直接转入了地下。
印度各邦要么保留了殖民时期与放债人相关的立法，要么通过新的立法保护借款人免受盘剥。（*根据印度宪法，邦政府有权力监管放债人。被通过的法案包括1958年《喀拉拉邦放债人法案》、1961年《卡纳塔克邦放债人法案》、1963年《拉贾斯坦邦放债人法案》。印度储备银行在其2007年的出版物Report of the Technical Group to Review Legislations in Money Lending的第70页提供了一分完整清单。我在本自然段引用了这份清单。）放债人必须获得执照，并以特定形式维护账户，不得“骚扰”借款人，并受法定最高利率的限制。一些邦和地区（如拉贾斯坦邦、泰米尔纳德邦、孟买和卡纳塔克邦）应用了丹都帕特规则（如前所述），根据该规则，法院不能判给贷方超过未偿还本金的金额。法院有很大的自由裁量权重启交易并审查交易，以评估交易的公平性。据《浦那地方志》（Gazetteer of Poona）报道（Bombay，1954），1947年的《孟买放债人法案》不受放债人的欢迎。许多放债人拒绝申请执照。
因此，他们中的许多人很可能已经放弃了自己的业务，或者一直在非法经营。在这种情况下，那些主要以放债人作为重要信贷来源的人现在很难获得信贷。在农村地区，最近政府贷款的申请数量显著增加，这至少部分是放债人业务收缩的结果。（*Bombay（1954，第359页））。
零碎的统计数据与这种印象是一致的。例如，科尔哈帕区（Kolhapur）有执照的放债人数量从1945年至1950年的8 000多个下降到1955年至1956年的不足3 000个。（*参见马哈拉施特拉邦政府（1960）。）
各邦也通过了类似于殖民时代晚期的债务减免立法。这些立法允许农业借款人偿还给放债人的金额低于合同正式规定的金额。例如，1966年《迈索尔农业债务减免法案》允许1941年1月1日之前发生的债务减少40%，1941年1月1日至1950年1月1日之间发生的债务减少30%。其他立法包括1972年《古吉拉特邦农业债务人救济法案》、1975年《旁遮普邦农业债务人（救济）法案》、1977年《安得拉邦农业债务（救济）法案》以及其他邦的一系列类似法规。（*Vijay Kumar（1997）提供了一个有用的视角。）对农民的债务救济至今仍然是重要的政策。
放债人不仅被视为普通商人，而且从根本上被视为反社会人士。这种看法在1977年的法塔赫钱德等人（Fatehchand Himmatlal）诉马哈拉施特拉邦案中得到了明确的体现。由于最高法院法官坦率地解释并证明了他对放债人的敌意，此案值得详细讨论。1975年的《马哈拉施特拉邦债务减免法案》减少或清算了对私人放债人的债务，但没有减少或清算对政府、银行或银行类公司的债务。该法案受到质疑，理由是它侵犯了交易权（right to trade）。原告律师问道：“如果立法的目的是救济农村过度负债者和减轻工人阶级的负担，那么信贷机构的债务也应当被豁免，现在只针对非机构放债人的债务，这是否公平？”
克里希纳·艾耶（Krishna Iyer）法官驳回了这一质疑，指出涉及“交易自由”的印度宪法第301条同样允许对“公共利益”予以限制。他写道：请求没有任何价值。拖欠政府或地方当局的债务与债务人受到的剥削无关。同样，拖欠银行类公司的债务通常也与贪婪奸诈、不择手段和残酷对待不相关。显然，法官认为放债人“通常”不择手段。他继续表明，“某些个别放债人可能是好人”，但立法机关无法“一丝不苟地挑出例外情形”。
放债人可能是坏人，这当然是正确的，但是如果利率上限、丹都帕特和债务减免使合法放贷无法生存，守法的放债人将放弃这一职业，只有不择手段的人才会留下来。印度储备银行（2007，第44页）也指出，“（放债）立法规定的既有上限与市场现实不符”。它建议，法律不应规定利率的具体上限，而应当允许邦政府根据市场情况调整上限。尽管如此，2015年一家重要报纸上的一篇文章称，在卡纳塔克邦的两个地区，放债人因收取的利率超过担保贷款的14%和无担保贷款的16%这一法定最高利率而被捕。（*利率上限在2014年生效，https：//sahakara·kar·gov·in/faqML&PB·html。在安得拉邦，放债人索要的利率可以比银行高2%：http：//wwwthehansindia·com/posts/index/Warangal-Tab/2017-08-22/Law-against-lenders-rarely-enforced/320732，发布于2018年3月24日。喀拉拉邦采用了类似规则：http：//www·thehindu·com/news/national/kerala/provision-in-law-against-moneylenders-rarely-enforced/article6024791·ece。）这一点引人注目，因为直到2014年，印度储备银行对小额信贷机构制定的利率上限为26%。即使非营利的格莱珉银行也收取了高达24%的年利率。（*参见David Roodman，“Quick：What s the Grameen Bank s Interest Rate？”https：//www.cgdev.org/blog/quick-whats-grameen-banks-interest-rate。）事实上，即使在美国的低通胀环境下，我的信用卡提供的无担保贷款，每年收取的利率往往也超过16%。在安得拉邦，放债人只能收取比商业银行高2%的利率。（*参见http：//www·thehansindia·com/posts/index/Warangal-Tab/2017-08-22/Law-against-lenders-rarely-enforced/320732。）类似的规则也适用于喀拉拉邦。（*参见http：//www·thehindu·com/news/national/kerala/provision-in-law-against-moneylenders-rarely-enforced/article6024791·ece。）当印度储备银行在2014年改变小额信贷机构的利率上限时，该上限也与商业银行的利率挂钩，但允许小额信贷机构的利率为商业银行基准贷款利率的2·75倍或者高于成本10%，以较低者为准。很难理解为什么放债人会受到如此严格的对待。高利贷的确存在，但立法不应严格到使合法放贷无利可图。值得注意的是（见表3），放债人（职业放债人以及农村放债人，即富裕农民）目前提供了33%的农村信贷。
从殖民时期继承下来的土地转让限制又有什么影响呢？印度宪法识别了部落人口众多的地区，并特别立法以防止部落成员的土地被转让。这种限制可能会减少部落成员获得信贷的机会，因为他们的土地不能用作抵押品。但是，如前所述，从殖民时期到现在，这一立法的支持者提出的辩护理由都是财务和法律上都不成熟的贫穷部落很容易受到掠夺性放债人的侵害。部落土地转让已成为一个更大的问题，卷入了土地征用权的争论中，因为工业发展需要占用部落的土地，这些土地通常位于矿产或森林丰富的地区。与部落土地权利有关的大量单独立法已经颁布。这类问题有待全面的讨论。
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