*雷卡·尤哈斯内森·雷恩丹尼·罗德里克Réka Juhász，不列颠哥伦比亚大学经济学助理教授，主要研究领域为国际贸易、经济史、发展和增长、产业政策和工业化。Nathan Lane，牛津大学经济系副教授，牛津大学默顿学院（Merton College）研究员，主要从事经济发展、政治经济学、经济史交叉领域的实证研究，他和Réka Juhász联合创建了The Industrial Policy Group，这是一个围绕产业政策进行实证研究，推动产业政策成为经济学重要研究对象的实验室。Dani Rodrik，哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学福特基金会讲席教授，主要研究全球化、经济增长和发展、政治经济学，目前正着重研究如何在发展中国家和发达国家创建包容性经济。原文“The New Economics of Industrial Policy”刊发于Annual Review of Economics，vol.16，2024，pp.213-242。
近年来出现的大量文献提供了确凿的证据，说明产业政策是如何发挥作用的，本文讨论了这些文献。上一代的实证研究主要考察相关性，因而在解释实证结果时存在瑕疵，目前的文献在这方面有明显的改进。总体而言，最近的这批文献对产业政策持某种更为肯定的态度。我们考察了产业政策的理论依据和对产业政策的批评，概述了新的实证评估方法。我们讨论了最近这批密切关注评估、因果推断和经济结构的文献如何对产业政策的效果提供了细致入微、贴近实情的理解。根据这些最新研究成果，我们重新评价了东亚经济体实施产业政策的经验。最后，在结论部分，我们考察了有关治理的新观点、补贴之外更丰富的政策工具以及去工业化如何重塑产业政策。
1.引言
很少有经济政策像产业政策这样，容易遭到经济学家条件反射般地反对。然而，这并未阻止各国政府大量使用产业政策，哪怕它们在意识形态方面似乎对之抱有敌意。（*里根总统有一句名言“政府是问题所在而非解决方法”，但是他为美国的钢铁业、汽车业和摩托车行业提供保护，使之免受进口商品的竞争，而这种竞争本来会促使受保护企业投资于技术升级。就我们能想象的自由市场自由主义（free market liberalism）的守护神而言，智利的皮诺切特总统最为接近这一形象，但是他也为本国的林业部门提供补贴，以促进其出口。玛格丽特·撒切尔极力取悦日本汽车制造商，并运用财务激励措施推动它们在英国投资。）近些年来，产业政策的地位急剧提高，因为各国政府在应对各种各样的问题时，比如绿色转型、增强供应链的韧性、创造优质工作机会面临的挑战，以及与中国展开的地缘政治竞争，都会越来越多地自觉采用产业政策。在美国制定并实施《芯片法案》（CHIPS）和《通胀削减法案》（IRA）时，学院派经济学家通常袖手旁观，而且往往爱唱反调。
好消息是，对于全世界各式各样的产业政策，有很多经验可以汲取。就产业政策实际上如何发挥作用，以及如何影响经济行为，近年来出现的大量文献提供了可靠的证据。上一代的实证研究主要考察相关性，因而在解释实证结果时存在瑕疵，目前的文献在这方面有明显改进。总的来说，最近出现的这批论文对产业政策持更肯定的态度。更为重要的是，这些论文就产业政策提供了更加细致入微和贴近实情的见解。
我们将本文的内容结构和主要结论概述如下。在第2节中，我们首先提出对产业政策的定义，列出赞同和反对使用产业政策的标准论据。我们认为，对产业政策的支持有强大的一般性经济理由，而对产业政策的批评通常更多地基于实践中存在的问题，而非针对其原理。有鉴于此，经济学中有关产业政策的争论更多地围绕“政府是否应该实施产业政策”，而不是“应该如何实施产业政策”，这的确令人不解。
第3节转向产业政策的实践。我们首先讨论了评估产业政策存在的困难，然后讨论最近为克服这些困难而付出的系统性努力。我们归纳了目前产业政策的特点，并得出了几项重要的结论。第一，将产业政策等同于内向型（inwardlooking）的贸易保护主义政策，即便过去确实如此，现在也是不恰当的，当前的产业政策通常以对外导向和促进出口为目标。第二，产业政策几乎无所不在，在最近得到广泛使用并成为公共讨论的热点之前，就已大行其道。第三，与发展中国家相比，发达国家似乎更倚重产业政策，随着收入水平的提高，产业政策的重要性急剧上升。
第4节聚焦于有关产业政策如何发挥作用的证据。确定产业政策的因果效应存在固有的困难，因为政策干预是有意设计而非随意为之的，在选择特定产业时要考虑经济、政治和行政管理等各种因素，但是这些因素无法被完全观测到。我们要说明的是，直到最近，这类有关相关性的研究都是规范的做法，但是它们无法区分寻租和发展型政府这两种相互对立的情形，也无法辨别实际情形是否处于这两者之间，因为就观测而言，这两种情形是等价的。我们进一步说明，标准的识别技术是有用的，但是并不能解决有关产业政策的系统性运用是否奏效的争论。
我们讨论的新一代研究成果没有那么宏大的目标，它们关注的是评估产业政策在特定条件下是否可以诱发期望的行为反应。我们集中关注三类案例，即促进幼稚产业的发展，比如纺织业、造船业和重工业；大规模公共研发努力，比如美国和苏联之间的“太空竞赛”；以及针对特定产业的选择性区位导向型政策（placebased policy，又译地方导向型政策），比如二战期间美国制造业驱动战略和当代欧洲的区域补贴政策。有趣的是，最近几年极为关注识别问题和观测难题的论文，其研究结论对产业政策的支持远远超过以前的文献。一般而言，这些论文发现产业政策通常会将资源转移至所需的方向，并对经济活动的结构产生巨大的长期影响。
第5节回顾东亚产业政策的经验。东亚奇迹不仅是现代经济发展中最重要的历史事件之一，而且围绕着产业政策是否有效以及是否可取，这段经历目前仍是争论的焦点。有关东亚经验的早期文献有很大分歧。很多研究区域问题的专家，主要是社会学家和政治学家，还有一些经济学家，将该地区的成功至少部分归功于国家在推动工业化方面的强力干预。与此同时，大多数主流经济学家坚持认为，产业政策至多是毫无作用的，严重的则会造成危害。有关该地区产业转型的新一代研究成果开始描绘一幅更细致入微的图景。这些经常使用非总体数据（disaggregated data）的研究，认真关注相关政策的多样性、关联关系的结构，以及生产网络。这类研究表明在日本、韩国和中国等国家，特定类型的产业政策强有力地推动了结构变迁。但是这也表明，如果不考虑制度差异，很难从这一经验中得出适用于其他国家和其他时期的明确的一般性结论。
尽管如此，不能错误地认为东亚的经历是独特和奇异的。正如我们在第5节强调的那样，我们可以汲取其中一些有益的经验。该地区的经验表明，运用产业政策需要使用策略性的动态方法。使用的政策工具、对国内公司与外国直接投资的相对重视，以及进口替代和出口促进之间的平衡，在不同国家和不同时期都有所不同，具体取决于本地拥有的机会和面临的约束。此外，与其他地方盛行的“弱国家”不同，东亚国家传统上被定性为“强国家”。产业政策的东亚模式是当今一些成功做法的先驱，并为未来产业政策的设计提供了有用的指导。
我们在第6节讨论新的经济背景，以此结束全文。这一经济背景正在重塑产业政策的传统概念。我们特别关注三个挑战。首先，我们认为产业政策的实践往往偏离经济学家在思考此类政策时通常采用的自上而下的监管模式。我们借用了社会学家彼得·埃文斯（Peter Evans）“嵌入式自主性”的概念，以此刻画另外一种基于政府与企业之间重复合作的监管模式。其次，我们认为成功的产业政策通常要使用更广泛的政策，这些政策比传统的补贴工具或贸易政策更有效。重要的是，其中包括量身定制的公共服务和投入品，以适应企业的需求并尽量消除为提高生产率而进行投资所面临的具体障碍。再次，我们认为，去工业化过程中出现的就业问题必然重塑产业政策的实践，因为相对于经济中的其他部门，制造业雇用的工人数量将会继续减少。政策制定者必须更加关注服务业的生产率，并制定更适合服务业的产业政策。
2.有关产业政策的争论：定义、理由与批评
2.1定义
产业政策得到了广泛的讨论，但很少有明确的定义。我们将产业政策定义为那些明确针对经济活动的结构转型以追求某种公共目标的政府政策。其目标通常是激励创新、提高生产率和经济增长。但是，它也有可能用于促进气候转型、创造良好的就业机会、落后地区的发展、出口或进口替代等目标。由于产业政策针对结构变迁，所以一个关键特征是公共部门行使选择权和自由裁量权，例如，“我们要促进X，而不是Y”，尽管这句话的后半句通常不会明言。
产业政策传统上侧重于促进钢铁、汽车、造船、飞机或者半导体等制造业，并由此得名。但是，我们的定义并不局限于此，它也包括对服务业和特定类型研发的支持。因此，产业政策与其他情形下所谓的区域政策（regional policy，Slattery and Zidar，2020），区位导向型政策（Neumark and Simpson，2015）或者创新政策（Mazzucato，2014）有所重叠。在发展中国家，产业政策通常被称为生产性发展政策（FernándezArias et al.，2016）或结构转型政策，部分原因在于“产业政策”一词具有负面含义，但是这也反映了一个现实，即为了应对工业化之外更广泛的发展挑战，必须采取类似的政策。
产业政策可以采取各种形式，但是通常会给私人部门的行为主体，比如企业、创新者和投资者创造激励，使他们的行动与预想的结构变迁方向一致。对特定类型的出口、投资和研发等经济活动提供补贴，是一种最明显的产业政策。但是，产业政策涵盖的范围非常广泛，从进口保护到特定法规的豁免，再到土地或培训等关键要素投入的公共供给，不一而足。由于政府的注意力是一种稀缺资源，所以需要采用公私合作的方法，以缓解特定部门或企业群体面临的制约，比如协商委员会或者政企圆桌会议，这也可以被视为一种产业政策。
由于产业政策会有意偏向某些类型的经济行为，它通常附带某种条件。这种条件可以是有限度的，受到某种事前资格标准的限制。比如，只有在特定行业或地区，员工人数少于一定数量的企业才能获得事前提供的补贴。或者，这些激励措施也可以以某种行为变化为条件在事后兑现，比如进行特定投资或最终雇用的工人数量达到预定目标。在这种情况下，可能要制定明确的量化绩效标准，或者采用更温和的重复监测的方式，以确保符合基本条件。
2.2理由
产业政策有充分的经济理由。我们可以将之概括为以下三大类，即外部性、协调失灵或集聚失败，以及公共投入品的供给。前两类与众所周知的市场失灵有关，而第三类则与特定经济活动所需的公共投入品有关。我们就每项理由稍作论述。
2.2.1外部性
如果经济活动为社会其他主体带来收益，但无法令从事这些活动的人获益，这时就会产生正外部性。学习的外部性是一种常见现象，在经济学文献中也得到了广泛认可。与学习相关的问题可能包括在某些情形中，比如研发或干中学在生产者之间产生溢出效应时，如何更有效地生产某种商品或提供某种服务；也可能涉及新产品的一般成本和需求条件，由于这些条件存在不确定性，最初的进入者会给后来的进入者提供有价值的信息，比如豪斯曼和罗德里克（Hausmann and Rodrik，2003）所讲的成本发现的外部性。但是外部性也可以有其他形式。在降低对外国供应源的依赖时，比如稀土或者半导体，会使一国总体上更加安全，这时就存在国家安全的外部性。这是一种社会收益，单个企业在决定供应源时无法完全将它内部化。同样，为中产阶级创造就业机会可以产生更强大的社会凝聚力并缓解犯罪和吸毒等社会弊病，这时也存在优质就业的外部性（Rodrik and Sabel，2022）。
2.2.2协调失灵或集聚失败
这类市场失灵是指单个生产者的盈利能力取决于其他人从事的相关经济活动的水平。这些相关活动既可能是需求或生产中的互补商品和服务，也可能是上下游之间的互补商品和服务。协调失灵通常是因为存在某种类型的规模经济。在这种情况下，如果没有政府干预就可能产生多重均衡。
考虑如下情形，在生产商品A时，只有同时生产商品B，才会有利可图。假设生产商品B也同样如此。在一种均衡中，两者都不生产；在另一种均衡中，两者同时生产。如果生产这两种商品的社会价值超过了它们的机会成本，一个经济体就有可能陷入次优均衡。政府政策有助于推动生产者达到一个更好的均衡。
2.2.3特定经济活动所需的公共投入品
私人生产依赖公共品的供给，比如法律和秩序、适当的监管、教育和基础设施。经济学家一般将这类公共品视为“横向”政策，不优先考虑特定的活动，也不需要做出选择和判断，并给方方面面都能带来好处。公共品的确通常是这样的。但是，在很多现实情形中，生产商的需求因其活动的性质或区位而有所不同。举一个简单的例子，建设基础设施的资金可以用于修建或者扩建港口，也可以用于扩展公路运输网络。由于所做的选择不同，受益的生产者类型会有所不同。如果政府决定修建一个港口，它可以选择将港口建在铜矿、钢铁厂或者未来的绿色氢能设施附近。同样，不同行业对工人技能的需求也有很大的差异，政府必须决定应该优先考虑哪种专业培训。在这种情况下，政府基本上“注定要做出选择”（Hausmann and Rodrik，2006），决定哪些活动更值得为其提供公共品。在有意识地做出这类选择时，实际上就是在制定我们定义的产业政策。
这三个理由要求采取不同的补救措施。外部性最好通过庇古式补贴来处理，这类补贴从源头入手，引导企业将其产生的溢出效应内部化。协调失灵原则上不需要借助补贴或者经济激励来解决：政府可以简单地将不同的企业群体聚集在一起，并呼吁它们同时做出投资的承诺。或者，可以为潜在的投资者提供公共担保（倘若正如这一问题的逻辑所预测的，这些投资事后被证明是可盈利的，政府就无须支出这笔钱）。最后，公共投入品需要政府本身进行专有投资。除了这些最优补救措施，还有数量繁多的次优工具，即使效果没有那么好，至少可以部分解决这些问题。
2.3批评
正如本文的讨论所表明的，产业政策有广泛而坚实的理论依据。经济学家普遍认可实施产业政策的这些理由，有关的争论主要围绕实践中遇到的两个难题。一个难题与信息缺陷有关，另一个难题则与政治俘获有关。关注信息问题的批评者断言，即使政府能够采取措施予以应对的市场失灵现象普遍存在，现实世界中的政府也不太可能充分了解这些失灵的范围和程度，从而做出正确的决策。关注政治问题的批评者认为，即使政府拥有或者能够获得相关信息，产业政策也将为自利的游说活动和政治影响打开大门，使政府从事的活动服务于私人利益，而不是做大整个社会的蛋糕。无论出于哪种原因还是两种原因皆有，该观点认为政府都无法挑选成功者。
这类争论正是实证分析可能有助于解决的。实际上，产业政策的支持者和反对者在论证自己的观点时，都会举一些自己喜欢的例证。更系统地考察产业政策是否有效的任务受到了很多复杂因素的阻碍。首先，对于产业政策干预，缺乏可以跨国比较的评估。传统上，实证研究往往侧重于直接评估进口关税或信贷补贴等措施，但是这可能只是产业政策的一个组成部分，也可能服务于除结构转型之外的很多其他目标。正如我们在下文讨论的，在最近的研究中，这类估量的缺陷正在逐渐得到纠正。
其次，确认成功很困难。大多数研究关注一项干预是否会对某些变量产生影响，比如投资、出口或全要素生产率。在判断是否成功时，这种“有效性”检验至多能反映整个图景的某个局部。成功的产业政策不仅需要实现预定的结构变化，还需要以真正缓解潜在市场失灵的方式来实现这一点，并且对经济中的其他部分不能造成太多扭曲。比如，某种产业政策使钢铁行业的投资有所增加，同时又使制药行业出现了市场失灵，那么这种产业政策虽然有效果，但是没有效率。在实践中，对产业政策进行全面分析是相当困难的，即使事后分析也是如此，因为市场失灵很少能直接观察到。
产业政策要想发挥作用，需要的并不是从始至终都能选中“成功者”的能力。在政策有效性和外部性的范围与程度都存在不确定性的情况下，最终的检验不在于政府是否能够挑选“成功者”，而在于它们是否拥有（或发展出）让“失败者”离场的能力。与任何投资组合决策一样，如果政府未能支持一些事后失败的企业，表明政府实施的是一种次优政策。在美国，能源部对太阳能电池制造商索林卓（Solyndra）的贷款担保惨淡收场；但为特斯拉提供的类似贷款担保使之幸存下来，并成为今天的巨头。在智利，由智利基金会支持的四个项目取得了成功，包括最引人注目的三文鱼项目，据说其收益已经可以覆盖所有其他项目的成本。
鉴于不可避免的政治压力，让失败者离场可能仍然是一项艰巨的任务。以索林卓为例，实际上，很久之前该公司在财务上无法自立就已昭然若揭，但是仍然得到了政府的支持。不过，这并不要求政府是全知全能的。确保政府能够停止支持显而易见的失败者，需要一套制度保障措施，包括清晰的标准、严密的监督和明确的转向机制。本文稍后将回过头来讨论产业政策得以成功的制度基础。
除了对产业政策在实际操作层面的批评，还有一些更技术性的批评。巴特尔梅等人（Bartelme et al.，2019）在一个规模递增的量化交易模型中，重新考察了经典的庇古式干预的案例。尽管作者发现各个部门都存在相当可观的外部规模经济，但是他们的分析框架表明，生产补贴可能只会带来总福利的少量增加。效果不大是由需求无弹性导致的，这意味着产业政策几乎不会产生结构性变化，尽管在考虑投入产出关联的情况下可以产生更大的总体效应。拉斯克海利普尔和卢戈夫斯基（Laskharipour and Lugovsky，2023）的一项类似研究使用了一个量化交易框架，以强调另一种潜在的权衡，即单方面干预获得的分配性收益可能会被贸易条件的损失所抵消。另一方面，全球协调的产业政策可能会产生巨大的收益。（*读者还可参见Itskhoki and Moll（2019）以及Liu（2019），他们在一个量化模型中，对一个存在扭曲的经济中的经典产业政策案例进行了形式化分析。）
2.4这对我们意味着什么？
产业政策与很多其他的政策领域没有太大区别，在这些领域中，政府干预有明确的理论依据，但是对于哪些政策是有效的，证据并非一清二楚。以教育政策（人力资本的外部性），医疗政策（道德风险、逆向选择），社会保险和安全网（不完全的风险市场、行为因素），基础设施政策（自然垄断）和稳定化政策（凯恩斯主义的“黏性”）为例，在所有这些政策领域，人们都认识到，对市场失灵的干预可能会被有权势的内部人利用，并且严重受制于信息不对称。同样，尽管每个领域都有丰富的经验文献，但对于不同补救措施的效果如何，仍然是有争议的。不过，这些领域的政策讨论通常并不关注政府是否应该这样做，而是关注如何做。争论的焦点在于哪些政策是有效的，以及在什么条件下会有效。
理论驱动的量化研究可以提供更丰富多彩的分析，超越非此即彼的争论。正如我们在下文将要讨论的，这种产业政策研究需要将细致的实证分析和理论相结合。
3.我们对产业政策的实践有哪些了解？
直到最近，我们对产业政策实践仍缺乏系统全面的了解，数据是导致这种缺失的一个关键因素。本节讨论为何评估产业政策是困难的，并说明新的研究如何克服了很多众所周知的挑战。然后，我们描述了当前全球产业政策实践的一些普遍特征。
3.1评估的难题
产业政策复杂多样，在自然状况下对它们进行评估可能也很复杂。为了说明这些，可以考虑单项政策的复杂性，即中国最近在促进造船业的发展。2006—2010年中国的“十一五规划”将造船业确定为“战略性产业”。（*这部分内容基于Kalouptsidi（2018）和Barwick et al.（2021）的研究。）为了在十年内成为世界上最大的造船国，中国使用了大量的政策工具，包括生产补贴、投资补贴和进入补贴。2009年，政府公布了《船舶工业调整和振兴规划》，这一规划将政策从促进企业进入转向关注行业整合。从2013年开始，政府定期考察哪些企业符合标准，可以优先获得奖励。
这个例子揭示了为什么评估产业政策可能是困难的，尤其是在规模方面。针对某一个行业的单一发展战略也可能涉及很多工具，而这些工具的构成可能会随着时间的推移而变化。考察这些不同工具是一项颇具挑战性的任务。产业政策可能包括政府以补贴和财政拨款的形式提供的资金流。研究者可以根据数据的可得性，透过财政支出来跟踪此类政策资金的流向。此外，产业政策也可以借助关税或出口限制等工具来实施。这些工具不需要财政支出，而是试图通过改变相对价格来支持某些活动，并且需要不同类型的数据。另一些产业政策可能试图影响预期，并通过行政指导来协调企业的行为。此类“行政指导”是很多国家产业政策的固有内容（Johnson，1982），但也可能是最难监测和量化的政策之一。
如果研究人员认为某种特定的政策工具总是被用作产业政策，就会带来一个相关的难题。实际上，研究人员的这种做法可能会混淆各种政策。例如，尽管关税可以而且也确实被用作产业政策，但是实施关税还有很多其他动机，包括增加财政收入（Cagé and Gadenne，2018），特殊利益集团的政治博弈（Goldberg and Maggi，1999），以及贸易条件方面的理由（Broda et al.，2008）。因此，即使我们可以跟踪所有可能用作产业政策的政策工具，实际上也只有其中的一部分作为产业政策在使用。
鉴于这些问题，相关文献一直在努力对产业政策实践进行量化分析，尤其是不再限于分析单个案例。特别是，一些学者错误地将产业政策视为毫不掩饰地保护国内市场的贸易保护主义政策的代名词。虽然历史上确实有内向型产业政策的例子，例如进口替代工业化（ISI），但是将产业政策等同于内向型政策使我们忽略了各开放经济体制定的当代产业政策。
3.2当代产业政策实践的核算
产业政策的回归促使人们关注系统性数据的匮乏，学术界开始盘点全球的产业政策实践。一些研究项目雄心勃勃地试图通过仔细核算政府活动来评估产业政策（Criscuolo et al.，2022；DiPippo et al.，2022；Hanson and Rodrik，2023）。这些项目的一个核心任务是区分用于产业政策的政府支出。比如，战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）致力于对中国和其他七个经济体的产业政策进行定量描述（DiPippo、Mazzocco and Kennedy，2022）。这七个经济体包括巴西、法国、德国、日本、韩国、中国台湾和美国。迪皮波等人（DiPippo et al.，2022）估计，在这些经济体中，产业政策是决策者工具箱的重要组成部分，占政府支出的0.3%~1.57%。
类似地，经合组织（OECD）利用其成员国的政府支出数据，开发了对产业政策进行跨国量化分析的方法（Criscuolo et al.，2022）。除了对资金流动的量化分析，汉森和罗德里克（Hanson and Rodrik，2023）还就区位导向型政策的组织状况提供了美国各地区可供比较的证据，并跟踪劳动力发展局等单一目的实体以及地方经济发展局等协调机构的行动。总之，这些努力远远超出了早期对产业政策的核算，强调了主要经济体产业实践的深度和多样性。
尤哈斯等人（Juhász et al.，2022）采用了不同的方法，他们使用自然语言处理程序，利用可以公开获取的政策清单［Global Trade Alert（GTA）数据库；Evenett，2009］，从国家-行业-年份层面对产业政策进行极为细致的分类。（*与更宏观的核算方法不同，这种方法得出的结果与贸易学者使用的覆盖率（coverage ratio）相似。因此，这类研究与评估非关税措施的文献有共同之处。）尤哈斯等人的核心思想是，政策的文本描述通常会传递与政治主体的目标有关的信息，从而使研究人员能够辨别一项政策是有产业政策的目标，还是有其他目标。
尤哈斯等人（2022）应用监督机器学习算法（supervised machine learning algorithm）对GTA数据库中的政策描述进行分类，这使他们可以构建一个从2010年到2022年的全球产业政策数据库。他们训练了简单的逻辑回归模型和大型语言模型（尤其是不同版本的Bidirectional Encoder Representations from Transformers，简称BERT），发现这两类模型都表现良好，但是大型语言模型辨别细微差别和上下文的能力使其性能得到了提升。
这种基于文本的方法克服了第3.1节所述的一些评估难题。首先，由于全球贸易预警（GTA）数据库覆盖的政策措施范围广泛，所以研究人员可以刻画不需要政府支出的补贴和政策，例如关税。类似地，协调政策的案例，如上文提到的中国在造船业的协调政策，也出现在数据中，并被归类为产业政策。其次，能在政策措施中区分产业政策和其他原因的干预（例如用作产业政策的补贴和用于管理经济冲击的政策）。再次，这一方法可以使用现成的文本数据，对大量政策进行分类。但是，这一方法的局限性在于它会得出计数式产业政策干预措施。这意味着，对单个企业的补贴和一项重要的行业政策，如中国的造船业整合，都会被算成GTA中的一项政策。然而，有关贸易政策中非关税措施的文献说明了计数式非关税措施如何有可能用各种方法被转变成从价式干预措施（ad valorem equivalencies，AVEs）。（**读者可参考Heid et al.（2021）和Herman（2022）最近提出的引力模型（gravity-based model）。)
3.3国际产业政策实践初探
尤哈斯等人（2022）的研究结果让我们初步了解了全球产业政策的实践，特别是很好地涵盖了G20（二十国集团）成员。（*此处提供的数据来自尤哈斯等人（Juhász et al.，2022）第二版的更新。有关第二版的说明，请访问https：//osf.io/tp6ak。）首先，产业政策确实已经回归并呈上升趋势。图1显示，在整个21世纪第二个十年，产业政策干预的数量有所增加，并在2018年和2021年大幅上升。这一趋势似乎并不是由GTA数据的覆盖范围随着时间扩大而导致的，因为产业政策在GTA所有政策中的占比也有所提高。
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其次，收入较高的国家，比如G20成员，是产业政策的主要使用者。图2根据收入五分位数（基于2010年人均GDP）和地区对产业政策进行了分解。该图清楚地表明，发达经济体的产业政策干预占压倒性多数。鉴于迪皮波等人（2022）评估产业政策支出的绝大多数样本与尤哈斯等人（2022）发现的最密集地使用产业政策干预措施的样本是重叠的，我们有一个粗略的方法来设定产业政策干预可能需要多少财政支出的基准。在迪皮波等人（2022）研究的除中国之外的七个经济体中，根据尤哈斯等人的计数式评估，除韩国和中国台湾，其余经济体都位列使用产业政策最多的前十名。这表明在一些最广泛地使用产业政策的经济体中，相关的财政支出占GDP的0.3%~0.7%。
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图2呈现的结果表明，产业政策干预的数量随着人均收入的提高而增加。这一关系可以用一系列因素来解释。例如，这些研究也发现，当代产业政策通常通过高成本的补贴和出口促进措施得到实施（见下文）。在低收入经济体中，如果产业政策以政府支出的方式实施，财政约束将很快发挥作用。然而，基于政策措施数量进行跨国比较，并不能说明全部情况，而且GTA的样本可能也不完整。
尤哈斯等人（2022）的研究结果也支持下述观点：现代产业政策是复杂的，而且通常由很多不同的外向型政策工具组成；这一发现可能与本文第3.2节的讨论最为相关。不同形式的补贴和出口相关措施一起，构成了产业政策干预的主体，在不同收入组别的所有干预措施中几乎占90%。需要注意的是，根据这些数据，进口关税并不是主要的产业政策工具，在产业政策干预中的占比不到1.2%。
有趣的是，不同收入组别的国家往往使用很多相同的政策工具。图3展示了不同收入组别使用的产业政策类型，并分别绘制了高收入、中等收入和低收入国家最常用的10种政策工具。贸易融资是一种促进出口的政策措施，在各个收入组别的国家都非常盛行。提高本地增加值的激励措施（一种与贸易相关的投资措施），是低收入国家使用率第二高的工具，占产业政策干预措施的16%。发展中国家似乎正在用增加国内本地关联的方式来利用外国直接投资；这与外国直接投资和产业政策的文献是一致的（参见Harding et al.，2019）。
图3按措施类型划分的产业政策占比
注：该图绘制了在特定收入组别内部，每类措施在产业政策中的占比，图中报告了前10项措施。收入5分位是基于2010年人均GDP划分的。第5分位是收入最高的组别，第1分位是收入最低的组别。数据来自Juhász et al.（2022），已更新至2023年7月。
这些发现为研究和思考产业政策提供了哪些有用信息呢？首先，尽管学院派经济学家对产业政策持怀疑态度，并且缺乏实证研究，但是产业政策并不罕见，甚至是非常常见。尤哈斯等人（2022）发现，在GTA商业政策数据库中，有三分之一以上的政策可以算作产业政策。在对高收入国家和中国的研究中，迪皮波等人（2019）和克鲁斯库洛等人（Criscuolo et al.，2022）都估计，有相当大比例的GDP流向了产业政策。图1和最近的证据表明，这些趋势可能在2020年产业政策复兴之前就已经开始。即使目前支持大规模产业政策被证明只是一时的风潮，它也不太可能在短时间内陷入沉寂。
其次，产业政策的涌现为证明产业政策和外向型发展战略可以齐头并进提供了系统全面的数据。虽然过去的产业政策可能与进口关税和贸易保护更密切相关，但是，上述研究结果描绘了一幅更加多样化的图景。此外，这些证据强化了贸易政策文献中反复论述的一个观点（Goldberg and Pavcnik，2016）：相关研究需要从易于衡量的政策工具（关税），转向其他可能更难衡量但又反映了当前实际做法的措施。对于产业政策而言，这一点尤为正确。
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4.产业政策遇上因果识别
直到最近，有关产业政策效果的可靠实证证据实际上并不存在。然而，在过去几年中，利用精心设计的研究方案来评估不同形式的产业政策的论文数量激增。可信性革命（Angrist and Pischke，2010）终于对产业政策研究产生了重要影响，尽管早该如此。
在本节中，我们利用一个简单的政府行为模型来说明评估产业政策面临的实证难题，该模型包含了有关外部性的性质以及政府动机和能力的不同假设，这一分析框架改编自罗德里克（Rodrik，2012）。接着，我们讨论了传统的相关性分析方法和现代因果识别技术带来的问题。然后，我们转而讨论新的实证研究如何处理这些难题，它们提供了哪些洞见。
4.1评估产业政策的实证难题
我们将经济表现的基本水平（g）表示为市场失灵参数θ的负函数，θ值位于0和1之间：
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在这一理论背景下，现在让我们来考察有关政府行为和经济结果的观测数据如何告诉我们产业政策怎样发挥作用以及是否有效的信息。理论上，实证证据应该有助于我们区分三种各不相同且相互竞争的产业政策观：
● 发展主义观：政府可以成功地识别并支持不断增长或效率不断提升的企业或者行业；
● 无效论：政府力求实现增长或者提升效率，但是在支持恰当的经济活动方面做得很差；
● 寻租论：政府受制于特殊利益集团，并不寻求理想的经济结果。
请记住，我们无法直接观察θ、φ和λ这些关键参数，它们分别代表市场失灵、政府能力和政治动机的相对重要性。我们观察到的是经济表现（g）如何随政府干预水平（s）的变化而变化。
4.2产业政策早期证据的概念问题
第一代关于产业政策的实证研究利用相关性分析，推断产业政策通常是无效的或适得其反的：这些研究发现，补贴水平或者保护程度通常与经济表现的衡量指标负相关，如不同行业的生产率（如Krueger and Tuncer，1982；Harrison，1994；World Bank，1993；Beason and Weinstein，1996；Lee，1996；Lawrence and Weinstain，2001）。而且，即使在日本和韩国这样有广泛的定性证据表明产业政策得到了很好利用的国家，也是如此。
然而，正如我们的理论框架表明的，政府的干预程度是内生的，它会受到各种各样经济、行政和政治因素的影响。如果没有明确考虑到这种内生性，上述推断可能会产生误导。为了将这些决定因素的影响分离出来，让我们依次考虑每项因素。
首先假设决定补贴的唯一因素就是政府出于政治动机，对不同行业的重视程度（λ）有所不同。这是纯粹的“寻租型政府”的简化情形。根据上述理论模型，我们可以得到dsgov/dλ<0和dg/dλ>0。用文字表述就是，赋予的政治权重越大或者说λ值越小，补贴就会越多，经济增长率就会越低。只能观察到sgov和g的分析师会指出，在各个产业，这两者之间呈负相关。这一结果与政府以寻租模式运作的假设是一致的。
接下来考虑另一个假设，即补贴的唯一决定因素是存在市场失灵（θ）。根据这一假设，政府将实现社会福利的最大化，政府执行的产业政策存在差异，这是因为市场失灵对各产业的重要程度有所不同。对θ的比较静态分析可以得到如下结果：
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总之，寻租型政府和发展型政府这两种极端情形以及介于两者之间的任何情形，看起来是等价的。从政策干预程度与经济表现之间的相关性模式来看，产业政策可能并没有什么价值。我们需要清晰明确的政府行为模型来评估产业政策。如果没有可以通过其他方式验证的结构化模型，观测数据可能有很强的误导性。
4.3实证评估面临的挑战
实际上，我们在这种情形中会发现政府向经济中的不同部分随意发放不同规模的补贴产生的后果。这很难解决补贴在现实环境中是否奏效的问题。作为说明，让我们考虑一项能够很好地识别的研究，该研究发现了一个正向结果，即产业政策的外生部分产生了理想的经济结果。产业政策的反对者可以理直气壮地辩称：“是的，我看到在这个例子中，研究结果是有利的，但是在实践中，根据产业政策选择项目、产业或地区很难是随机的；它将受到政治、游说和寻租活动的影响，而这些结果根本没有考虑到这些困难。”相反，假设这项研究得出了一个负面结果，而且随机干预产生了不利的经济结果。现在，产业政策的支持者也可以合情合理地辩称：“是的，但是我们这些支持产业政策的人从未主张应该随机实施补贴！我们一直说，应该经过仔细的经济分析，并与利益相关者协商之后再选择项目、行业和地区，而这些研究结论几乎没有说明遵循这些程序的应有结果。”在统计方面精心设计的研究可能无法说服任何一类批评者。（*比如，在Criscuolo et al.（2019）的论文中，因果推断是以英国各地区外生的资格标准为前提的（这一标准由欧盟设定）。一些批评者也许会认为，这些资格标准恰恰是政治逻辑表明在其他情形下会被操纵的对象。而另外一些人则可能会争辩说，资格标准是内生设定的，以针对那些值得扶持的地区或企业，由此产生的结果会优于该论文的发现。）
尽管如此，现代实证研究者的工具箱仍然有助于评估产业政策。可良好识别的新实证研究通过分离不同的分析层面，对寻找外生变化和现实世界相关性之间的矛盾进行处理。其中的一个层面涉及干预的理由是否有效的问题。例如，是否真的存在外部规模经济，并且在自由放任下会阻碍产业的发展（也就是说θ>0）？我们认为这是对“经济机制”的评估，它可能发挥作用，也可能不发挥作用。这些文献通常评估有限的典型场景，在这些场景中，支持性的叙事证据通常表明产业政策有可能发挥作用。以尤哈斯（2018）为例，他利用19世纪由封锁英国导致的贸易中断来评估著名的幼稚产业论。对于一个试图了解如何有效促进幼稚产业的决策者来说，这篇论文显然没有什么用处。然而，论文表明幼稚产业在现实世界中可以成为一种强大的经济机制。用上述模型的话来讲，它表明市场失灵可能很严重。
第二类问题涉及对政策实施效力的评估：决策者是否能够识别正确的研究单元？用于促进目标活动的工具是否有效？政策实施是否会受到寻租或其他政治经济问题的破坏（可表示为φ和λ的大小，即政府能力和政治动机的相对重要性）？概而言之，现代实证研究工具箱更适合回答第一类问题，也是新的实证研究最有用武之地的领域。现在我们转向讨论这些新的实证研究。
4.4关于行业产业政策的新证据
行业产业政策（sectoral industry policy）是最具争议的产业政策形式之一。早期的实证文献通常基于非常单薄而且有时并不重要的文献，否定产业政策的影响（参见Harrison and RodriguezClare，2010；Lane，2020）。很多早期的实证研究不仅面临上文指出的内生性问题，还遇到了我们在第3节中讨论过的观测问题，在评估行业产业政策时，这是一个特别大的挑战（Rodriguez and Rodrik，2001；Harrison and RodriguezClare，2010）。
最近涌现的这批论文研究了一些案例，它们酷似经典的幼稚产业案例，如技术追随国家的纺织业、造船业和重工业促进（Juhász，2018；Hanlon，2020；Lane，2022）。此外，尤哈斯（2018）和汉隆（Hanlon，2020）考察了产业需要采用新技术以保持竞争力的案例。他们都谈到了理论上的担忧，即行业产业政策可能只是促进家庭作坊式的传统生产方法，而这会破坏决策者的目标（Sauré，2007）。
每篇论文都利用了实施“产业政策”的外部理由和或多或少的外生理由，以解决棘手的识别问题。在尤哈斯（2018）的论文中，根本没有产业政策工具。相反，这篇论文诉诸拿破仑对英国的封锁（1806—1813年）为法国棉纺厂提供的自然保护，这种保护存在地区差异。汉隆（2020）认为，北美造船商受到了不同程度的自然屏障和保护政策的保护，使之免受英国竞争的影响；前者是指外国船只无法进入五大湖区，后者是指同处大西洋沿岸的美国和加拿大有所不同，加拿大是大英帝国的一部分，无法独立使用关税等政策工具。
雷恩（Lane，2022）认为，韩国促进重化工业发展的战略得以实施，是因为不断变化的军事安全环境让韩国领导人相信，他们需要努力提高本国生产武器的能力。重要的是，在政策实施之前，没有人愿意为韩国的重化工业项目提供资金，包括世界银行，这表明很少有人相信韩国能够在这一领域获得竞争力。
所有这些研究都发现，某些证据支持符合幼稚产业假说的行为反应，但也有一定的限制条件。在尤哈斯（2018）的研究中，在对英国实施封锁期间，法国贸易保护程度更高地区的机械化棉纺织产能增加了，即便在封锁结束之后，该行业的经济地理格局仍然保持了下来。这表明临时性的保护改变了法国不同地区棉纺织品生产的长期盈利能力。在国家层面，法国从棉纺织品的净进口国转变为净出口国，尽管这种效应尚未得到很好的识别。
汉隆（2020）的研究结果更为模棱两可。就正向作用而言，该研究发现，在受到更好保护的北美地区，其木制造船业在19世纪后期转向了金属造船业。这表明贸易保护促进了技术采用。但是，几乎没有迹象表明受到保护的北美生产商在全球市场上具有竞争力，因此美国生产商在金属造船方面不太可能具有潜在的比较优势。
依据一些不同的设定，雷恩（2022）发现随着时间的推移，目标行业的产出、生产率和比较优势都有所提高，下游行业也由于网络效应从中受益。这提供了一个最为明显的例证，表明一个经济体运用产业政策工具可以显著改变其比较优势。
每一项研究都提出了一个问题，即发挥作用的潜在机制到底是什么？换句话说，什么是市场失灵？所有研究都诉诸外生的动态干中学经济，很多研究提供了与此相符的广泛历史证据。在后续的研究中，尤哈斯等人（2023）为法国机械化棉纺织业发展的另一个机制提供了实证支持，这个机制就是不同工厂在互补性组织实践方面的高成本尝试。该研究利用工厂层面的生产率和组织实践（如工厂车间布局）的详细数据发现，在采用某种技术的最初阶段，很多工厂以极低的效率和广泛的组织实践来运用新技术。随着时间的推移，该行业纷纷采用工厂布局的最佳实践。这与乔塞利和李波（Giorcelli and Li，2023）的研究结果一致，他们使用工厂层面的数据发现，在20世纪中期苏联对中国的技术转移中，默会知识（tacit knowledge）是重要的组成部分。
尤哈斯等人（2023）的研究强调了在评估部门产业政策时的另一个要点。特别是，他们的研究结果表明，与大多数简单模型不同，被用来证明促进幼稚产业具有合理性的外部规模经济可能需要付出高昂的代价才能获得，并且收益和损失在企业之间的分布非常不均匀。在他们的研究中，很多第一代棉纺织厂的某些尝试都是错误的，比如工厂车间的布局。这些早期的进入者为全行业的尝试付出了代价，而后来的进入者则可以获得所有收益，正如豪斯曼和罗德里克（2003）的成本发现模型所示。随着文献转向微观（企业或工厂）层面的产业政策评估，这是需要牢记的一点。根据这种情况，如果产业发展的成本和收益分布不均匀，那么评估行业产业政策对单个研究单元的影响可能意义不大。在这种情况下，从事后看，政策制定者可能没有有效地瞄准生产商，因为一些目标企业的生产率并不高。这可能会忽略如下事实：这些生产率较低的生产商通过试错，实际上为整个行业创造了知识（正外部性）。
利用自然实验的研究方法虽然好处多多，但也有必要认识到它的局限性。在我们看来，迄今为止，自然实验方法的最大局限性就在于，它是高度综合（synethic）的，因此过于抽象，无法以任何务实的方式为政策制定提供有用信息。唯一的例外是韩国促进重化工业发展的行动，它运用了大量现代产业政策工具，包括针对目标行业的税收优惠政策和资金支持，以及降低目标行业投入品关税的贸易政策。在不忽视精心识别的同时，我们认为文献需要转向政策实施问题。比如，韩国促进重化工业发展的行动几乎可以肯定是非常有效的。在一项关于钢铁业产业政策的跨国研究中，布伦尼根（Blonigen，2016）发现，在发展中国家，下游部门的出口表现恶化了，这与雷恩（2022）的研究结果正好相反。我们迫切需要进行更多的研究，以揭示行业产业政策如何才能有效发挥作用。
这些文献需要解决的第二个问题是，在简化方法能够适用的范围之外，如何评估产业政策的效率。尽管这种评估明显需要借助模型的视角，但是我们还不太清楚模型应该关注现实的哪些方面。我们是否应该像雷恩（2022）强调的那样，考虑政策的关联效应或者网络效应？对于像造船业这样的战略性产业，我们应该如何考虑为国家安全带来的益处？二战期间，美国以前所未有的努力发展造船业，如果没有几十年前对金属造船专业知识的研究，它能达到如此惊人的生产能力和生产效率吗？如果像尤哈斯等人（2023）的研究表明的那样，外部规模经济使得开发成本极高且分布很不均匀，我们应该如何在工厂或企业层面评估产业政策？归根结底，研究人员显然需要在简化和现实之间进行权衡，但是，细致的实证研究可以为各种情形下的建模选择提供有用信息。
4.5公共研发政策的新证据
在经济学家中有一个相当广泛的共识，即政府应该利用创新政策改变边际激励［参见Bloom et al.（2019）最近的讨论］。这些“微观创新”政策不同于更加雄心勃勃且尚未得到充分理解的关注特定技术或地方的公共研发政策。这些大规模的公共研发政策无论在支出规模还是在选择促进哪些活动的政府积极程度上，都不同于微观创新政策。此类研发项目也会设定更远大的结构转型目标。尽管这些登月式的项目或任务导向型政策在大多数经济学家看来早已过时，但是最近又卷土重来。发达经济体的生产率下滑、区域不平等的扩大以及气候危机，使一些人认为政府需要支持不单单改变边际激励的创新政策（Mazzucato，2014，2021；Gruber and Johnson，2019）。
最近有两篇恰逢其时的论文（Gross and Sampat，2023；Kantor and Whaley，2023）表明，这类公共研发可能对本地有相当大的影响，更有启示意义的是，在总量层面也是如此。这两篇论文都考察了将公共研发应用于登月式项目的经典案例，即美国政府在二战期间的大规模研发活动，以及20世纪60年代以登月为高潮的美国阿波罗计划。在这两个案例中，公共投资的规模巨大。比如，美国国家航空航天局在20世纪60年代中期获得的资助相当于GDP的0.7%（Kantor and Whalley，2023），政府也积极参与选择哪些技术可以得到支持（比如雷达技术、大规模生产的青霉素或引导登月舱的计算机）。
在因果识别方面，这两篇论文的研究设计都是基于如下事实：公共研发的“意外之财”外生于之前的总体技术趋势。它们都比较了这些公共研发投入较多的地方和较少的地方，考察对两地的不同影响。格罗斯和桑佩特（Gross and Sampat，2023）发现，公共研发在二战后的几十年内影响了美国创新的地理模式。这些研究表明，美国创新的长期方向转向了电子和通信，这揭示了某种形式的总量效应。坎特和惠利（Kantor and Whaley，2023）发现，无论是阿波罗计划期间还是该计划之后，地方制造业都受到了正向影响。
这些论文也提出了一个问题：是什么导致了这种正向作用，尤其是格罗斯和桑佩特（2023）发现的巨大正向作用？这在一定程度上可能是由于位移效应（displacement effect），而不是增长效应（*有关空间背景下位移效应和增长效应的讨论，读者可以参考Redding and Turner（2015）。），尽管坎特和惠利（2023）在考虑了很多种可能的溢出效应后，发现这种巨大的影响仍然存在。这可能是因为公共研发会对私人部门产生技术溢出效应。这与最近的其他研究是一致的，这些研究发现，（通常较小规模的）公共研发会对私人部门产生广泛而巨大的技术溢出效应（Azoulay et al.，2019；Moretti et al.，2019；Myers and Lanahan，2022）。
然而，另一个可能的原因是，对目标地区的选择并不是随机的，而是认为这些地区有能力取得成功。实际上，坎特和惠利（2023）的研究表明，美国国家航空航天局选定投入支出的地区已经具备人造卫星出现之前的太空技术。格罗斯和桑佩特（2023）发现，全部的长期效应是由5%的集群驱动的，而在收到政府合同之前的1930年，这些地区是最具创新性的。在这方面，有趣的是比较这些发现与舒威格等人（Schweiger et al.，2022）的研究，后者考察了苏联一项类似的研发政策，但是其中一部分作为研究对象组的地点是在人烟稀少的地区从零开始建造的。与之前的论文类似，这项研究也发现公共研发通常会对创新、生产率、技能构成和工资产生持续至今的影响。
虽然在这一领域肯定还需要做更多的工作，但是这些文献的研究结果表明，公共研发应当在政策制定者的工具箱中占有一席之地。但是，目前的很多研究始终存在一个问题：它们识别整个经济中反事实情形的能力非常有限。此外，目前尚不清楚公共研发政策在正常时期是否会产生类似的效果。不过，对阿波罗计划的积极影响还有另外一种解释，即太空竞赛激发了参与者异乎寻常的努力（Mazzucato，2021），而这种努力很难持续。最后，格罗斯和桑佩特（2023）发现在那些最初被精挑细选出来的地区，只有生产率水平最高的地区受到了长期影响，对于今天设想在条件不太有利的地区实施类似的公共研发投资来说，这一事实是一个令人惊醒的洞见（Gruber and Johnson，2019）。撇开这些悬而未决的问题不谈，这些细致而系统的研究似乎对很多长期公认但未经实证检验的观点提出了质疑。在国家处于危难之际，美国政府似乎有能力挑选能够实现预期结果的技术、地区和企业，并且通常会产生长期积极的本地效应。
4.6区位导向型产业政策的新证据
区域不平等的加剧和持续的区域性经济困境，导致人们对区位导向型产业政策的兴趣再度兴起。从广义上讲，区位导向型政策针对特定地区，目的是在一定程度上改善该地区的经济状况。在本文中，我们关注有选择性地针对特定地区的区位导向型产业政策。（*总体而言，关于区位导向型产业政策的总体文献已经得到了很好的梳理（Kline and Moretti，2014；Neumark and Simpson，2015；Duranton and Venables，2019），我们不再赘述。）这通常意味着努力促进落后地区的制造业，或者类似地，缓解困境地区的制造业衰退。最近的很多论文使用可信的识别策略来评估这些区位导向型产业政策的效果。
米特鲁宁（Mitrunen，2021）、加林和罗斯鲍姆（Garin and Rothbaum，2022）都利用历史上的自然实验来考察公共产业投资对当地产生的影响。加林和罗特鲍姆（2022）的研究利用二战期间美国非同寻常的产业动员。尤其是，他们利用了如下事实：美国政府在已有制造业中心之外且私人企业无法获得投资补贴的地方，从零开始建造工厂。与此相反，米特鲁宁（2021）研究了20世纪芬兰向苏联以实物支付战争赔偿的影响。这迫使芬兰开始迅速转向复杂的金属加工产品（船舶、机车、电缆和发动机），而在这些技能密集型产业，芬兰几乎无经验可循。
这两篇论文都发现，这些政策对产业发展的一些长期指标产生了相当大的影响。值得注意的是，加林和罗特鲍姆（2022）发现，这些政策对本地制造业就业产生的影响不仅很大，而且非常持久，一直持续到21世纪。类似地，米特鲁宁（2021）发现，目标市镇经历了广泛的结构转型，其产业范围扩展到目标产业的上下游产业。
这些历史事件使研究人员可以考察产业政策的代际影响。两项研究都发现，在政策实施之前生活在目标地区的儿童，在以后的生活中会经历向上的经济流动。加林和罗特鲍姆（2022）发现，这可能是因为生活在目标地区的儿童长大后可以在自己的社区找到高薪的制造业工作。相反，米特鲁宁（2021）发现，这种影响主要由教育程度的提高所致。
这些历史自然实验的一个关键优势是，它们可以理直气壮地声称进行了可信的识别。但是，近些年来，在这类文献中还出现了一些论文，它们除了使用可信的识别策略，还评估了产业政策的第二个层面，即政策实施。最近的一些论文（Criscuolo et al.，2019；Cingano et al.，2022；Incoronato and Lattanzio，2023）利用英国和意大利的经济困境地区或落后地区的某些地方和企业获得投资补贴的准随机变化，分析政策实施的情况。克里斯库洛等人（2019）发现，在英国，针对经济困境地区的政策有效增加了就业，减少了失业，但是它对全要素生产率没有影响，而且政策只通过小企业发挥作用。类似地，钦加诺等人（Cingano et al.，2022）发现，在意大利，类似的政策也对就业产生了积极的影响，在6年时间内，将就业率提高了17%。
因科罗纳托和拉坦齐奥（Incoronato and Lattanzio，2023）研究了意大利实施了数十年之久的旨在强力推动南部经济发展的政策的长期影响。令人吃惊的是，两位学者发现，政策不仅在长期内成功地提高了工人和企业在南部的集聚，而且在政策终止后，这些影响仍在上升。这是因为高技能制造业的增长创造了对当地知识密集型服务业的需求。与有关公共研发最新文献得出的研究结果相呼应，这些研究给出了启发性证据，表明政策效果很可能归因于如下事实：目标地区都是意大利南部很有潜力的地方。这再次提醒我们不应过多地期待在较为边缘化的地方能获得类似的结果。
尽管所有上述论文都检验了对周边地区的位移效应（通常可以忽略不计），但拉普安特和坂部（LaPoint and Sakabe，2021）揭示了多工厂企业导致的漏出效应。他们研究了20世纪80年代日本的科技城市计划（Technopolis），该计划的目标是通过奖励性折旧促进主要大都市之外的高科技制造业。与其他研究相似，两位作者发现，该政策成功地推动了目标地区的投资和就业增长。但是，他们也发现，对于有一个工厂位于目标地区的多工厂企业来说，非目标地区的工厂的就业效应是目标地区工厂的6倍多，这表明该政策由于漏出效应产生了一些意想不到的后果。
最近这些论文的研究结果突显了几个要点。最重要的是，有证据表明，区位导向型产业政策可以改变落后和衰退地区本地经济结果的构成，这与政策制定者的愿望是一致的。重要的是，由于这些政策的目标是改善生活在这些地区的民众的生活状况，一个尤其引人注目的发现是，在目标地区长大的儿童提高了向上的流动性。虽然对这些影响进行全面的一般均衡分析并不在这些论文的研究范围之内，但是很多研究表明，几乎没有证据表明，这些政策会在邻近地区产生位移效应。与此相反，也有一些论文确实表明，区位导向型政策有可能通过多工厂企业产生漏出效应。这表明，在检验位移效应时，仅在附近地区寻找正向或负向的溢出效应可能是不够的。
5.产业政策与东亚奇迹：新的经验
东亚奇迹是现代经济发展中最重要的事件之一，也是产业政策争论的焦点。中国香港、新加坡、韩国、中国台湾以及更早的日本等发生奇迹般变化的经济体经历了快速的结构转型，并跻身高收入经济体行列。鉴于二战后的亚洲普遍使用产业政策，我们有必要了解产业政策究竟发挥了何种作用？在经济学界，对这一事件的解释仍然充满争议，而且极少有符合当代经济学标准的实证研究。不过，新的研究正在改变这一局面。本节评述了当代实证研究如何更新了我们对产业政策的观点，同时也充分考虑第4节强调的实证问题。
这些对东亚奇迹的新实证探索描绘了一幅更丰富多彩的图景。这种新出现的图景比第一代实证研究更精确、更细致、更务实。东亚是一个各不相同的异质性地区，从新加坡等城市政体到拥有强劲国内市场的国家，比如日本。采取的战略也各不相同，从中国香港关注宏观稳定和转口贸易，到朴正熙将军领导下的韩国统制主义（dirigisme）。即使在发展型经济中，产业政策也各不相同（Vittas and Cho，1996）。韩国和中国台湾经常被同时提及，但是前者最喜欢的政策工具是信贷补贴，而后者则是税收激励。鉴于如此多种多样的经验，当人们无视具体情况，力图概括该地区的普适性政策经验时，很快就会遇到困难。最近的实证研究尝试利用更高辨识度的数据和深层的制度细节，合理地诠释东亚经验。
以韩国促进重化工业发展的运动为例，这是朴正熙总统的军事独裁政府推行的标志性（但颇具争议的）产业政策。新的研究改变了早期对这种产业促进运动的消极看法（Yoo，1990；Lee，1996）。雷恩（2022）最先将促进重化工业发展的运动作为自然实验，考察一系列重化工业产业政策对韩国产业发展的影响。他利用该事件带来的变化，估计了作为目标产业与非目标产业之间的差异，发现这些政策促进了重化工业的短期和长期增长，而且这种影响似乎会持续存在。类似地，雷恩发现，在政策结束之后，促进重化工业发展的政策对工厂全要素生产率仍有积极影响，尽管影响较弱。他还发现，证据支持了产业政策在改变韩国重化工业的比较优势方面发挥了作用。
将促进重化工业的政策作为自然实验的后续研究使我们对这一事件有了更丰富多彩的理解。李根（Lee et al.，2022）等人利用行政管理数据，发现了工厂扩张和产出增长的类似模式，但提出了一个貌似合理的论点，即这种政策通过提高重化工业集中度导致了资源错配，并改变了经济的网络结构。崔和列夫琴科（Choi and Levchenko，2022）采用了一种略微不同的方法，强调了外国投资的影响。他们通过量化模型发现，促进重化工业的政策不仅对产业发展有积极影响，而且带来了相当可观的长期福利收益。这些研究改变了我们对这一有争议事件的认识。
对东亚奇迹的早期研究认为，产业政策未能以恰当的行业为目标，因为政府缺乏解决市场失灵问题所需的信息（Pack and Saggi，2006）。然而，刘斯原（Ernest Liu，2019）的研究使用了一个充满不完全市场的网络经济模型，形式化地探讨了这个问题。在这一模型中，并非全知全能的规划者如何设定产业政策干预的最佳目标？刘斯原的分析表明，设定的最优目标行业是那些通过投入产出关联产生给定影响的情况下缺陷最严重的部门。因此，刘斯原提出了一个有理论依据的充分统计量，即“扭曲集中度”，它表示与每个行业相关的错配程度，这为决策提供了可能的指导。重要的是，他说明了中国和韩国在促进重化工业发展时使用的政策针对的是扭曲集中度较高的行业。（*这两个经济体存在“层级制”生产网络，从而使这种计算成为可能。）因此，刘斯原证明了扭曲集中度就能反映投入产出网络可观察到的特征，而不必拥有关于市场失灵的全部知识。刘斯原和马松（Liu and Ma，2023）关于研发网络的相关研究考察了与创新相关的溢出效应，由此提出了“创新集中度”指标。有趣的是，他们发现日本的研发配置效率最高，胜过了美国。类似的研究，比如柯尼希等人（Konig et al.，2019）的研究，探讨了微妙的网络特征和竞争行为如何为最优的研发政策提供了有用信息。
诸如此类的研究表明，我们应该谨慎对待关于产业政策如何有效解决市场失灵问题的早期实证经验。在网络中设定最优目标可能截然不同于计量经济学家武断选择的标准，比如规模最大的行业或关联数量最多的行业。对最优目标设定的早期实证检验试图考察产业政策和静态规模经济之间的相关性，这些检验也同样可能不够全面，尤其是在经典的最优政策理论同时把动态规模经济作为目标的情形中（Corden，1997）。（*Pons Benaiges（2017）的研究考虑了如下证据：在日本经济奇迹时期，存在动态学习经济的部门可能不同于有静态规模经济的部门。）
早期研究发现东亚产业政策与行业表现之间存在负相关关系，这也有其他重要的原因。比如，日本产业政策体系的制度特征可以解释这种负相关关系。学者们早就注意到，在保护幼稚朝阳产业的同时，日本的产业政策还投入了大量资源来支持衰落产业或夕阳产业（Saxonhouse，1979；Teranishi，1986）。实证研究可能不得不考虑政策目标，并使用与政策工具相关的更高辨识度的数据。制度细节不仅有助于解释早期的历史案例，也有助于结合背景剖析近期的案例，比如中国和越南。比如，利用外国直接投资是中国和越南产业政策的一个基本特征，这个特征使中国和越南有别于东亚模式的先行者（Huang，2000；Ye，2009）。尽管战后的韩国，特别是日本，谨慎地控制着外国直接投资，但是中国政治经济的具体特征使得外国直接投资成为不可或缺的工具（Thun，2004）。一方面，在中国和越南，国有企业长期占主导地位，这令其他经济体可能难以照搬以国有企业为中心的政策经验。与这些政策相关的激励问题、社会目标和具体环境可能与大多数资本主义经济体截然不同。但另一方面，该地区利用外国直接投资作为产业政策，可以为发展中经济体提供更一般性的经验教训。
中国汽车产业是外国直接投资作为产业政策的范例（Thun，2006）。利用丰富的数据和定量实证分析框架，白洁等人（Bai et al.，2022）探讨了中国“以市场换技术”的外国直接投资政策的影响，这一政策要求外国汽车生产商与中国汽车企业组建合资企业，并在中国生产和销售汽车。外国直接投资对国内市场的溢出效应是实施这些政策的一个重要理由。他们的研究结果表明，知识从外国合资企业溢出到本地子公司，这些影响需要一定的时间才能显现，这是学习的证据。这些溢出效应源自工人流动，比如从合资企业流动到国内附属企业，并体现在高质量的共享零部件中。白洁等人通过模型估计，从2007年至2014年，以市场换技术的外国直接投资使国内附属车型的质量提高了3.8%~12.7%，销售额提高了0.9%~3.9%。
总之，尽管最近的论文取得了一些进展，但关于中国产业政策的文献相对于其产业政策的规模和知名度而言，显得太少。阿吉翁等人（Aghion et al.，2015）使用企业层面的数据考察了中国产业政策与产业内竞争水平之间的关系。他们发现，当补贴和免税期政策被用于更具竞争力的行业时，可以促进生产率的提高；关税和贷款则不然。这些结果为政策设计提供了重要的教益。巴威克等人（Barwick et al.，2019）对中国造船业的细致研究专门考察了产业政策设计的细节。他们的研究表明，并非所有的政策工具都能有效地促进中国造船业的崛起。他们发现，生产补贴和投资补贴相对有效，而进入补贴（entry subside）则会导致低效率，政策如果针对生产率较高的企业，可能会更有益。
东亚产业政策预示了发展政策的未来。雷恩（2022）和一些韩国学者指出，在整个韩国奇迹期间，甚至在其最具干预主义特征的时期，正式的有效保护措施也在减少。同样，日本在20世纪60年代加入关贸总协定并实施了自由化，最终在70年代加入经合组织。但是，产业政策从未（完全）消失；相反，它们随着全球化不断演变。东亚四小龙强调出口和贸易便利化，这印证了第3节讨论的出口导向型政策和贸易融资（Juhász，2022）的优势。理解东亚奇迹中的各经济体为何能够如此惊人地推动出口的增长，这也许可以给其他经济体提供经验教训［Barteska and Lee（2023）讨论了官僚能力的作用］。此外，东亚产业政策背后的治理机制与今天的成功案例并没有那么大的区别。这一地区的经验并不独特和奇异，相反它要求我们运用策略性的动态方法（strategic and dynamic approach）分析产业政策实践，以此启发我们理解未来政策的方向，我们将在下一节对此进行讨论。
6.关于产业政策及其背景的新思考
近些年来，对新经济的需求也推动了产业政策的转型。在很多的政府行动计划中，比如创建本地供应链和促进先进制造业，制造业仍然占据中心位置。但是，数字化、绿色转型、中产阶级受挤压（与此相关的创造优质就业的挑战）、地缘政治的紧张局势，使产业政策的目标更加多元化。这不可避免地引发了利益冲突和权衡取舍。比如，要求供应链国产化以推动本地经济发展，会提高绿色投资的成本。与中国的地缘政治竞争可能需要补贴先进的半导体制造业这一高资本密集型和技能密集型产业，但是，这并不是在最需要的地方创造优质就业机会的有效方式。多重目标需要多种工具，这是很多政府尚未认识到的一个教训。这也要求我们以不同于经济学家惯有的方式来思考产业政策。
6.1重复型公私合作与自上而下的监管
经济学家心目中的产业政策通常是这样的：一群官僚（1）设计一些激励措施（如出口补贴、进口保护、优惠信贷等）支持某些活动或行业，（2）选择以这种方式予以激励的行业和活动。然后，他们可能会制定一些附加规则，说明何种企业有资格享受这些激励措施，实施激励措施所依据的具体的企业行动或绩效标准，以及绩效未达标的后果或者处罚。在理想状况下，官僚在整个过程中以及在此之后，应当与企业保持一定的距离，以免受政治操纵和寻租的影响。人们认为，东亚政府在约束私人企业方面做得特别好，因而是效仿的榜样，但经济学家普遍怀疑在少数几个东亚经济体之外这是否可能。
然而，这种相对独立的强国家形象并不完全符合东亚产业政策的现实。正如社会学家彼得·埃文斯（1995）认为的，像韩国这样成功的东亚国家的政府将其相对于私人利益集团的自主性与社会关系中的“嵌入性”结合在一起，从而为“针对目标和政策的持续谈判和重新谈判提供了制度化的渠道”（同上，第12页）。埃文斯写道：“一个只有自主性的政府既缺乏信息来源，也缺乏可以依靠的分散化的私人执行能力”（同上，第12页）。埃文斯称这一制度为“嵌入式自主性”，并认为韩国就是典型的例子。经济学家可能担心，这种与私人企业的密切关系可能会使政府更容易被俘获。但是埃文斯认为，为了确保政府能够获得设计行之有效的政策所需的信息，这种联系是至关重要的，拥有这种联系政府才能适应不断变化的环境，并以最有效的方式推动企业沿着新的技术轨迹发展。埃文斯分析了另外两个不太成功的案例——印度和巴西，他们发现，这两个国家与东亚经济体的区别不在于政策的形式，比如关税或补贴，而在于随着时间的推移对这种合作关系进行动态管理的方式。
埃文斯的讨论强调，嵌入性与自主性对成功的产业政策同样重要。根据赖特（Wright，1996）的研究，这一论点可以归纳为一个2×2的矩阵，其中政府的特征可以沿两个维度变化（Mazzucato and Rodrik，2023）。一个实施自上而下监管、既有自主性又有能力的韦伯式理想政府是高自主性和低嵌入性的结合。与之相对的是庇护主义政府，其自主性低，但嵌入性高。掠夺性国家既没有自主性也没有嵌入性，而发展型政府则同时具备这两种特征。
乍看起来，嵌入式自主性似乎是东亚经济体的特征，其他国家无法效仿。但是，在其他情形中，有很多例子表明实情并非如此。
发达国家产业政策最为成功的一个案例就是美国的高等研究局模式（以下简称ARPA模式），其运作方式与嵌入式自主性非常相似。用ARPA的语言来讲，这种方法被称为“主动项目管理”。该模式源于美国的国防高等研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，以下简称DARPA），这一机构成立于20世纪50年代后期，旨在解决导弹技术落后于苏联的问题。顾名思义，DARPA的重点是促进与国防相关的前沿技术，但对这项任务的解释非常宽泛。该机构在开发一些突破性技术方面发挥了关键作用，比如互联网、GPS（全球定位系统）和GUI（图形用户界面），这些技术促进了经济的转型。后来，能源（2009年设立ARPA-E）和卫生领域（2022年设立ARPA-H）也效仿了这一模式，只是规模较小。
ARPA模式中的核心人物是项目主管，他并非职业化的政府官员，而是来自学术界或业界的专业人士，任期三年。项目主管在指定领域工作，选择一组项目并为其提供经费支持。项目主管与研究人员和企业的重要利益相关人经过密集的协商和讨论后，设计项目选择程序和相关的阶段性绩效标准（performance milestone）。在项目实施过程中，项目主管与受资助方密切合作，根据需要评估和修订目标。绩效标准有相当大的灵活性。与这些项目中的很多其他绩效标准一样，具体的阶段性绩效标准是暂定的，在近一半的项目中，阶段性绩效标准会有增减。同样，预算也会根据项目的进展情况增减。简而言之，这一模式基于和私人部门持续的重复合作，这与经济学家青睐的无为而治、保持距离以及根据事前规则严格监管的方法相当不同［Azoulay et al.，2018；Rodrik and Sabel，2022；参见Sabel and Victor（2022）对绿色技术领域中所谓的 “实验性治理”的概括性讨论］。
在世界其他地区也有产业政策的不同案例，但很多特征是相同的，比如秘鲁的企业高管圆桌会议（Mesas Ejecutivas）。这是一种行业圆桌会议制度，在21世纪第二个十年中期由时任秘鲁经济部长皮耶罗·盖齐（Piero Ghezzi）创建，旨在提高选定行业的生产率。这些行业包括林业、水产养殖、创意产业、纺织、物流和出口农产品（Ghezzi，2017）。圆桌会议的目标是将公共部门和私人部门之间的对话制度化，以解决企业之间以及企业与政府之间的协调失灵问题，从而鼓励提高生产率的投资。圆桌会议一开始是开放式的对话，可以分享信息并揭示主要的制约因素。重点不是冗长的行业报告，而是形成一份初步的清单，列明影响生产率提高的瓶颈或障碍，以及消除这些瓶颈或障碍的方法。随着在这一过程中获得了更多信息，这份清单会根据需要进行修订。行动的责任被分为两类： “我的问题”和“你的问题”。前者是指政府的责任，比如取消出口的繁文缛节或者建立国家植物检疫机构；后者指的是企业行为，比如进行特定的投资以促进质量提升。如果消除已经识别出来的制约因素需要更高级别的政府机构采取行动，这一问题就会被提交给各相关部委或总统。
并非所有的行业圆桌会议都是有效的或者取得了成功。但是在它们有效发挥作用的行业，比如林业，圆桌会议确实导致了一些政策行动和私人部门的支持。圆桌对话的一个重要特点是，着重于解决协调失灵问题和提供公共投入品，补贴和其他类型的经济激励措施不在讨论之列。这有助于企业直接专注于生产率，而不是接受政府的拨款。
6.2量身定制的公共服务和公共投入品而非补贴
这种关注具体制约因素和生产率促进型公共投入品而不是关注补贴的做法，是现代产业政策的另一个重要特点。在美国，这种方法在蒂姆·巴蒂克的研究中得到了最好的说明。他全面分析了旨在创造就业机会的地方性经济发展政策（Bartik，2019，2020，2022）。美国的州和地方政府每年以税收抵免的形式投入大量资源并且通常相互竞争，以吸引企业，建立产业集群，创造就业机会（Slattery and Zidar，2020）。虽然这些补贴通常会增加就业机会，但是它们需要付出巨大的财政成本。巴蒂克认为，更有效的方法是为当前和潜在的投资者提供量身定制的商业服务和公共投入品，而不是提供补贴。他估计，在基础设施、制造业扩展、专业培训和棕地开发等方面的公共支出，能以很小的成本创造新的就业机会。比如，通过量身定制的工作培训和制造业扩展服务创造一份新工作的成本为3.4万美元，而通过税收优惠创造一份工作的成本则为19.6万美元（Bartik，2020）。但是，美国每年用于税收和其他财政补贴的总支出在500亿美元左右，而用于制造业扩展和定制培训的总支出只有大约10亿美元。
量身定制的公共投入品还有一个优点：它们直接针对本地商业环境中的短板。因此，除了创造就业机会，它们还能提高生产率。但是，这使得此类投入品必须充分适应现有企业或潜在投资者的实际需求。否则，资源可能会被浪费，在一般培训或基础设施投资等领域，这种情况经常发生。这使我们在上文讨论的那种活跃的公私对话和信息交流成为这类产业政策的关键组成部分。
6.3制造业与服务业
顾名思义，产业政策传统上侧重于制造业。但是，产业政策的经济理由，比如外部性、协调失灵、专门的公共投入品，是具有普遍意义的，并不仅仅适用于制造业。此外，按照当前价格计算，在所有发达国家的经济中，制造业的重要性普遍下降。就业领域的去工业化甚至更加明显：在美国，制造业在总就业中的份额现在已经低于10%。制造业就业份额的下降已经成为所有发达经济体的共同特征，即使那些制造业保持了全球竞争力的经济体也是如此，比如德国、韩国和中国台湾。随着制造业技术变得更加资本和技能密集型以及全球竞争加剧，很多低收入国家也发现难以加入工业化浪潮，经历了“过早的工业化”（Rodrik，2016）。
由此导致的一个后果是，政府在考虑生产率促进型产业政策时，可能会将目光投向制造业之外。如果重点是创造优质就业机会，也就是那些作为跻身中产阶级职业行列的工作，情况就更是如此（Rodrik，2022）。从统计上看，几乎可以肯定的是，大量的这类工作岗位将产生自服务业。因此，问题就变成了通常适用于制造业的生产率促进型发展政策，是否也适用于零售、酒店、教育、医疗保健或长期护理等行业？几乎没有经验和证据表明，行业产业政策能够给这些领域带来好处［Manelici and Pantea（2021）的研究提供了例外证据］。但是，优质工作的外部性在这些服务业中非常普遍，我们知道，这些活动可以受益于在新的工作实践、针对特定工作的培训、补充和增强员工能力的技术、更好的量身定制的法规和组织文化改进等方面进行的互补性投资。促进此类投资的公私合作可以提高劳动生产率，从而提供更好的就业机会［更多的讨论和例证，请参见Rodrik（2022）］。
总之，现实中的产业政策实践看起来与经济学家的传统理解大不相同。它需要政府和企业之间进行动态的重复合作，以追求一组更多元的目标。我们在表1中总结了传统现代产业政策概念之间存在的主要区别。
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（南开大学经济研究所郭金兴译）
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