美国历史上的体制性腐败

5.贿赂性腐败与进步时代的改革

　　几乎所有至少在20年前撰写的涉及进步时代的历史教科书都描述过20世纪早期的美国人如何发现大企业利益集团通过腐蚀政治获取特权，以及愤怒的民众如何行动起来革除这些弊端。

　　——麦考米克(1981，第 247页)

　　到了进步时代，对体制性腐败、政治腐蚀经济的担忧已经消退。然而贿赂性腐败依旧存在，而且正如麦考米克的文章标题所示，对于“商业腐蚀政治”的担心愈发强烈。南北战争、统一的国民经济的崛起以及制造业的蓬勃发展，都可能导致美国的政府失衡并受到腐蚀，但结果并未导致暴政或专制。到19世纪90年代，美国人对自己政府体制的内在制衡与灵活性变得更有信心。腐败似乎不再是紧迫的威胁，体制不再处于危险当中。当进步派改革人士批评大企业影响政治的罪恶时，他们已不再警告奴役和暴政近在眼前。他们对美国体制的信心反映在当时推动的宪政改革上：在全国层面，通过普选直接产生参议员，并赋予女性投票权；在州和地方层面，倡议、全民公投和撤销(initiatives、referendums and recalls)等程序的普及，以及地方自治(home rule)的兴起。进步时代的宪政改革都强调民众参与对政治程序发挥更大作用，这是一个世纪前不可想象的变革。

　　进步派改革家和历史学家本杰明·德威特(Benjamin Parke DeWitt)在1915年对进步运动做了如下描述：

　　在这一初看上去如此纷杂混乱的广泛政治动荡中，通过检视和分析可以发现三个突出趋势。第一个趋势是所有政党中的最优秀人士都坚持，要清除特殊和少数群体及腐败势力对联邦、州和城市政府的影响；第二个趋势是要求对此前适合由少数人控制的政府架构或机制加以深刻的改革和修正，使其更难以被少数人、更易于被多数人控制；第三个趋势则是快速增强的下述信念，即认为当时的政府功能过于受限，必须强化和扩大，以缓解社会经济困难。如今，这三个趋势不同程度地出现在每个政党的政纲和计划上，表现在国家、州和城市推动实施的政治变化和改革之中。由于其普遍性和确定性，可以说正是这些趋势构成了真实的进步运动。(DeWitt，1915，第 4—5页)

　　第一个进步运动趋势——必须清除特殊和少数群体以及腐败势力对政府的影响——可以适用于公元前200年左右的罗马、公元1500年的佛罗伦萨、1720年的伦敦、1787年的费城、1840年的奥尔巴尼或印第安纳波利斯，或当今时代的同样议题。贪腐始终伴随着我们，贿赂性腐败只能通过时刻警惕加以防范。第三种趋势呼吁以政府政策缓解社会和经济困难，在1900—1910年被落实为新的社会福利计划，如工伤抚恤金和女性养老金等，到新政时期得到充分发展。*1.关于新政时期的社会福利与终结救济管理中的腐败，参见Wallis、Fishback and Kantor。

　　第二种趋势——改变政府的架构和机制——构成了进步主义改革议程的核心部分。德威特的描述表明了进步运动相比共和派思想有多大的不同。政府的机制架构应该“加以深刻的改革和修正，使其更难以被少数人、更易于被多数人控制”。这样的说法在一个世纪之前等于是主张非制衡的政府，或者说主张腐败体制。进步运动是反腐败的改革运动，然而它倡导的政策在美国创建者眼里可能是体制性腐败。

　　进步运动给三个不同的宪政领域带来了改革。第一，通过积极监管和执照发放改革，进步运动改变了公司与政府的关系。第二，扩大了对政府的直接参与，在全国层面通过女性选举权和参议员的直接选举，在州和地方层面通过倡议、全民公投和撤销等程序，将直接民主引入政策过程。第三，通过地方自治修正案与地方宪章运动改变了州政府同地方政府的关系。这些改革的若干共同点如下：给予公共组织和私人组织在选择内部组织形式上更大的灵活性；扩大政府与经济之间相互作用的可接受范围，允许政府对企业进行干预和监管，或者取消监管；最后，整个程序受到更多民主监督，把更大的权力赋予广大民众。进步运动相信有制衡的政府，但这是指国家宪法和州宪法的监督制衡，而非代表个人、少数人或多数人利益的社会阶层之间的制衡。

　　各州的执照政策把进步时代同杰克逊时代连接起来。19世纪40年代广泛推行一般公司法，放开了公司执照的获取，相比过去时代和同期的欧洲经济体，美国的公司数量呈爆炸式增长。*1.关于法国和美国公司执照授予的比较，参见Lamoreaux and Rosenthal (2004)。该研究认为法国的公司架构选择比美国灵活得多，是本节的一个关键论点。不过一般公司法在放开进入时，给公司架构设置了更严格的限制，所有根据一般公司法创建的公司都带有某些共同特征。在完全禁止特设公司的州，各公司在希望改变内部投票规则、股东权利或管理架构时，面临着极大的限制。*2.有关一般公司法的讨论，参见Dunlavy (2004)、Million (1990)和 Mark (2000)。一般公司法之下的公司的实际架构，被法律和经济史学家几乎完全忽视。Dunlavy的论文及其对大量公司章程样本的分析，开拓了这一关键领域。例如，通常禁止公司持有位于其他州的公司的股份。所有这些情况从19世纪80年代后期的新泽西州开始有了变化。*3.关于新泽西州的公司历史，参见Cadman (1949)。关于新泽西州公司政策改变的细节，参见Grandy (1989)。

　　通过1888—1896年的一系列法案，新泽西州创立了自由合并(liberal general incorporation)制度。这些法案允许公司合并与持有其他公司的股份，在州外开展经营，对内部治理架构的限制也大大放宽。大量公司很快迁往新泽西，令其收入大增，并给全国的公司架构组织带来了新的机遇。随之而来的是大规模的公司合并浪潮。在1895—1904年，美国的最大型制造业企业出现快速整合。所涉资本金超过100万美元的公司合并，有半数以上发生在新泽西(Grandy，1989，第678页、第681—683页)。*4.关于并购浪潮的一般历史，参见Lamoreaux(1985)和Nelson (1959)。纽约和特拉华紧随新泽西，放宽了自己的公司法规定，试图吸引企业。

　　把进步时代归因于企业合并浪潮可能显得有些愚蠢，但在发生时机上存在惊人的巧合。“不过考虑到涉及的长期因素，值得关注的是，新政治秩序主要成分的到位如此迅速。20世纪前15年变化最大，更确切地说是在1904—1908年的极短时间内出现了高度集中的政治变革。监管革命在这些年里达到高潮，到处设立起有权势的新型政府机构”(McCormick，1981，第252页)。当少数前所未有的大公司在并购浪潮中出现时，公众认为腐败重新成为美国政治中的大问题，联邦和州政府对此做出了响应。不过它们在20世纪头10年的做法与19世纪相比有了很大区别。

　　把更多控制权授予多数人的机制，是为了“清除特殊和少数群体及腐败势力对联邦、州和城市政府的影响”(DeWitt，1915)。进步运动的宪政改革采用了选举和民主的机制。在全国层面，参议员实行直接普选和赋予女性选举权是进步运动取得的关键成就。在州层面，采用倡议、全民公投和撤销等程序让选民对法案和官员有直接控制。地方层面同样采用了这些程序，不过关键变化是广泛推行地方自治的规定以及给地方政府授权的新办法。这些措施使得对地方政府的控制权从州转移到地方，让选民能够直接影响地方政府的政策，以满足当地多数人的要求。

　　打击贿赂性腐败和制约富豪的滥权让进步运动带有平民主义特质，并复兴了对多数派民主的信仰。令人吃惊的是，有大量进步主义言论把问题集中在糟糕的人身上，而非糟糕的制度上，结合作为象征的禁酒运动来看或许更是如此。进步运动为治疗腐败开出的药方，在建国者看来或许会显得很疯狂。体制性腐败来自政客借助经济体制达成其政治目的。选举的滥权、多数人的暴政以及暴民政治都是严重的威胁，必须在政治体制中设立其他权力中心予以制衡。进步运动改革推崇人民主权，其含义是由选民充当政府政策的最终裁判。政客和政策是否存在贿赂性腐败的判断，可以由民众做出。多数人可以决定少数人是否违反了为公共利益而统治的授权，这的确是由多数人掌权。

　　上述变化是如何出现的呢？美国和英国对体制性腐败的早期讨论中经常出现的一个原理是，体制性腐败必然带来暴政和奴役。这样的说法在进步运动时期已不复见到。美国在1840—1890年跨越了一个分界线。分界线之前，政府从来不能获得信任。如果出现机会，政客总是会利用政府权力操纵经济体制，以巩固自己对政治体制的控制。政治控制的强化会破坏精巧的政府制衡，并且如波利比乌斯的断言，将带来暴政和奴役。政府的制衡永远不能受到侵犯，权力分配的微小改变可能很快导致失衡，捍卫自由要求时刻保持警惕。而在分界线之后，政府的制衡不再那么脆弱。暴政和奴役的可能性仍在，但概率相当低。通过允许(其实是授权)经济和政治体制有更多的竞争与进入，麦迪逊的“扩大的共和国”带来了稳定的政府制衡，正如各州的法律修订。

　　依照经典的共和派政治理论，与发放特殊公司执照一样，政府监管的加强应该引起警惕。监管会带来创造租金的机会，创造租金让政客有可能操控经济。我们可以设想，詹姆斯一世或查尔斯二世会支持进步主义政策，而辉格党的共和派人士则不会。但从另一方面看，如果政治和经济竞争限制了租金的创造与挥霍，政府以积极或消极形式开展的监管也会更加安全。竞争和进入产生了它们自身的制衡效应。

　　只有当美国人对自己政府的信任超过了殖民地时期、独立革命以及早期的各个阶段之后，上述情形才会发生。*1.这种“信任”是相对历史而言；美国人至今依然保留着不相信政府的强烈倾向。进步时代的改革通过拓展大众民主政治制度的范围，增加了政治进入，例如参议员的直接选举，女性选举权，倡议、全民公投和撤销机制，以及地方自治等。与此同时，进步时代的政策改革为政客和经济行为人创造了多得多的寻租机会，这显然是相信选民可以监督其代表人掌握的新权力。在三个世纪的英美两国政治和经济思考中普遍担心的体制性腐败的危险，在进步时代的政治辩论中已近乎消失。