美国历史上的体制性腐败

2.腐败、革命与宪法

　　先生们，我们已竭尽所能地避免正在来临的风暴。我们前去请愿、抗议、恳求，拜倒在王座面前，哀求其干预，以见证内阁和议会的残暴手段。

　　先生们，这场斗争不仅取决于强弱，还在乎警觉、主动和勇气。此外，我们并没有选举权。即使我们真的卑微到需要选举权，现在退出也已经太迟。除了屈从和奴役之外，我们已没有退路！给我们打造的锁链已经铸成，叮当之声正在波士顿平原上回响。战争是不可避免的——让它来吧！

　　——帕特里克·亨利(Patrick Henry)，在弗吉尼亚省会议上的演讲(Address to the Virginia Provincial Convention，1775年3月23日)

　　立法权由国王、贵族和平民共同行使的说法，是古典共和派理论未充分发展的立法主权观念。它在《答复》中的出现提示我们，尽管“权力分立”理念主要是英国发明的，却不能在那里有效实行，而美国只有在抛弃议会制政府后才能够将其实现。

　　——波考克(J.G.A.Pocock，1987，第310页)

　　我们来到了英美道路的一个分叉点。美国历史上的“共和派综合”(republican synthesis)可以令人信服地解释为什么美国人会起义，以及什么“让他们的革命如此不同寻常，他们并不反对英国宪法，而是替之行道”(Wood，1969，第10页)。*1.参见Wood (1969，第 10页)。关于“共和派综合”的文献可参见Shalhope (1972，1982)。维护当时宪法的愿望表明，美国独立革命是由恐惧而非希望发动的。大西洋两岸对英国腐败统治的广泛感受，在英国议会与殖民地的裂痕于1763年扩大后，便不可阻挡地推动美国人民走向独立。美洲殖民地的担忧是，“曾经是自由的土地、培育爱国者和英雄的英国，已蜕变为奴役的国度、产生弑亲者和暴君的地方”。*2.引文来自1776年1月3日 Charles Lee 致Robert Morris的信；转引自Wood (1969，第32页)。从根本上看，驱动美国革命的恐惧是波利比乌斯式的观念。英国的执政者在议会的影响力破坏了宪政制衡，于是无论建立君主制的人有多么高尚的愿望，君主制之后仍必然走向僭主暴政。如帕特里克·亨利所言：“给我们打造的锁链已经铸成，叮当之声正在波士顿平原上回响。”

　　根据共和派思想组织起来的任何政府都应该立即制定一部包含有制的衡政府的宪法。1776年5月，美洲大陆会议要求各州制定各自的宪法。到7月3日，新泽西已起草一部带有许多特点的新宪法，其中特别强调了权力分立：

　　第20条为使政府的立法部门尽可能地避免任何腐败嫌疑，高等法院和其他法院的任何法官、治安官以及在政府中担任任何带薪职务的其他任何人，除兼职治安法官(Justices of the Peace)外，都不得在议会中拥有席位：如果某人因为当选而入职议员席位，其官衔或职位将被视为空缺。*1.参见New Jersey，Constitution of 1776，Article 20。1844年新泽西州宪法的规定是(The New Jersey Constitution of 1844，Article 3，Section 1)：“第1条政府权力应该划分为三个独立部门——立法、行政和司法；属于或构成其中某个部门的任何人均不得行使其他两个部门的任何合法权力，除非本宪法另有明确规定。”(Wallis，NBER/Maryland State Constitution Project)

　　1776年11月批准的马里兰州宪法在第六节的权利宣言中规定：“政府的立法、行政与司法权力应该永久分开，彼此独立。”权力分立是美国人解决体制性政治腐败的最显著办法。早期的各州宪法尽管存在显著差异，但其整体架构试图让有制衡的政府体制系统化。

　　各州未必会拒绝将其宪法中设定的权力授予联邦政府。可一旦各州设定了自己的权力，联邦政府就不能随意拿走，除非付出巨大的政治代价。1787年制定的第二部国家宪法赋予联邦政府广泛而充分的权力，但只有在军事和国际事务、公共土地、国际贸易和商业政策，以及金融和货币政策(程度较小并立刻引发了争议)等领域，联邦政府才拥有明确的独有权力。即使在这些领域，除国防和国际关系外，联邦政府随后也发现出于政治方面的原因，行使其宪法权力是非常困难的。*2.该观点的发展参见Wallis (2005b) ，以及Wallis and Weingast (2005)。联邦政府的行动不可避免会带来对体制性腐败的忧虑。

　　各州有权对几乎所有类型的经济和社会行为加以立法、监管和促进，这意味着州政府(而非联邦政府)是经济政策的焦点。美国人在政府上开展了两项新实验：成文的宪法，以及政府对私人组织的广泛扶持。第一项实验是美国历史中的一个核心组成部分。第二项实验尽管成功，却往往被看成理所当然，让我们很少认识到政府对私人组织的扶持对美国的经济和社会发展有多么重要。但正如托克维尔(1966，第513页)的名言：“任何年龄、生活状况和性格特征的美国人，都永远在组织联合会。不仅有所有人参与的工商业联合会，还有千百种不同类型的联合会——宗教的、道德的、严肃的、琐碎的、极其广泛的和极其有限的、超级大型的和非常小众的……在任何情形下，提及任何新生事业的牵头组织方，你在法国会看到政府的身影，在英国会看到某位领主出面，而在美国则肯定是一个联合会。”

　　美洲殖民地人民把古老的英国宪法带了过来，却没有带上国王或贵族，而后两者都是宪政制衡中的关键要素。这导致了一个更加平等的社会，对个人结社权利的深刻信仰，以及更为活跃的私人组织。在欧洲，组建自愿性组织的权利并不普遍。人们看到政府和领主出现在组织牵头人的位置，因为他们有着在某些时候默认或经常毫不掩饰地成立组织的特权。组建公司的权利就限于社会的经济精英阶层。对产业进入的限制产生了经济租金，使王室授予的经营特权变得极具价值。而在美国，自由结社权，组建宗教、政治、经济和社会组织的能力在独立后也并非水到渠成。对私人组织应该给予多少公共扶持的决定至关重要，而且至少在经济和政治领域争议极大。

　　美国的制衡性州宪法认识到了哈灵顿的原则：政府内部的权力制衡与土地所有权在人群中的分布状况相辅相成。“权力来自社会的不动产。”*1.参见Joseph Galloway to the Continental Congress；转引自Jensen (1940，第66页)；转引自 John Adam’s Notes on Debates，Works of John Adams，第2卷，第372页。土地所有权的平均给美国政治家带来了新的烦恼，是其英国祖先没有遇到过的问题。土地的分配状况没有反映社会特权的分配，或者领袖人才在“天然精英”中的应有分配模式。结社自由、言论自由和请愿自由属于基本权利。这些权利在多大程度上延伸到了有政治能力和土地的独立公民身上？谁拥有投票、组建企业或成立政党的权利？英国的金融革命并不代表走向更加开放进入的经济或社会形态，而是限制了进入。亚当·斯密与其他古典经济学家批评过政府政策对建立经济组织的重商主义限制。国王与大臣利用有限的产业进入创造租金，继而利用租金收益收买政治影响力，由此伤害了议会的独立性，腐蚀了整个政治体制。公司与股票投机商则代表着体制性腐败和贿赂性腐败两方面的本质。美国又该如何应对同样的问题呢？

3.腐败与国家政治的第一次危机

　　难以想象如何通过有意识的谋划，使亚历山大·汉密尔顿对新生共和国的经济规划更严重地加剧这些(共和派的)恐惧……他们不可避免地会想起18世纪英国政府的整套财政体制，以及在英国反对派思想影响下担忧的所有后果。

　　——班宁(Banning，1978，第128页)

　　整顿国家财政引发了关于新共和国腐败问题的首场战斗。汉密尔顿提议的财政政策——偿还国债和州债，设立国家银行，适度的财政性关税和消费税——在截至1791年3月的首期国会中激起了反对与辩论。他的每项措施都引来了古典共和派对腐败的担忧，却被悉数通过。不过，1791年夏季关于新财政体制影响的辩论带来了对体制性腐败的普遍担忧，导致美国的反对党得以创建。列入议题的所有政策措施都是经济内容，而辩论的关键内容是经济政策对政治的影响。

　　我们已经看到英国的金融革命如何创造出国债融资、消费税与关税征收机构、国家银行、金融中介机构及其与推销和买卖政府债务的特许公司的紧密联合。随着官僚机构的膨胀，执政者的扶持范围也在扩大。王室有能力通过国债和公司特许权把金融界的利益同政府政策捆绑起来，从而可以扩大影响力，削弱议会的独立性。英国金融体制对基本自由权利构成了威胁，这是体制性腐败，把金融界与王室的利益结合起来就是产生腐败的机制。

　　汉密尔顿设立美国新金融体制的理由有不祥的弦外之音。在1790年1月的《关于公共信贷的报告》(Report on the Public Credit)中，他建议：“如果所有公共债权人从一个源头得到偿付……则他们的利益将是一致的。拥有共同利益后，他们将联合起来支持政府的财政安排。”*1.参见“Report on the Public Credit”，American State Papers，Finance，第1卷，第15页。对汉密尔顿思想中宪法议题和公共债务问题如何交织的讨论，参见Ferguson (1961)。汉密尔顿建议的与富有群体之间的利益安排方式恰好是英国共和派担心的。对此的一个典型答复来自弗吉尼亚议会于1790年12月16日提交给国会的请愿书：

　　请愿书作者带着极大的忧虑，出于责任感，必须呼吁国会关注上次会期的一项法案，名为“为美国的债务制定条款的法案”(An Act Making Provision for the Debt of the United States)。州议会认为政策、司法和宪法都不支持该法案。

　　在请愿书的作者看来，共和派政策难以支持该法案中关于限制美国偿还公债的权利条款。相反，作者发现该制度安排同英国在美国革命时期引入的制度有惊人的相似性——这种制度使英国陷入持续的巨额债务，并在暗中使执政者掌握了不受约束的影响力，遍及政府的所有分支，并时时威胁着属于英国人的一切自由权利。同样的原因会导致同样的后果。

　　因此在请愿书作者看来，在类似美国当时那样的农业国家，从人类历史进程看，扶持和巩固巨大的金钱利益集团会导致如下两种罪恶之一：让农业屈从于商业，或者改变联邦政府的现有架构，对维系美国人的自由权利带来致命打击。(American State Papers，Finance，第1卷，第 90页)

　　这些弗吉尼亚人质疑，“共和派政策”或其理念是否支持上述金融计划，并把汉密尔顿的建议同英国执政者的腐败直接联系起来，“在暗中使执政者掌握了不受约束的影响力”。以典型的共和派风格，该请愿书发出警告：汉密尔顿的计划威胁到“维系美国人的自由权利”。

　　正如班宁(1978)所言，很难有意设计出一项金融计划，能比汉密尔顿的建议更直接地激起共和派对政府影响力的担忧。在该计划于1791年通过后，有关其影响的争论开启了联邦政府的分裂。*1.有关1791年事件及其对美国政治的后续影响，参见Banning(1978) 和McCoy (1980)。联邦党人一侧有亚当斯派和汉密尔顿，他们称颂英国宪法，反对过分扩大民主。在后来成为共和党的一侧有杰斐逊和麦迪逊，由托马斯·潘恩(Thomas Paine)与菲利普·弗伦诺(Phillip Freneau)支持，他们批评亚当斯是王权主义者，汉密尔顿梦想当首相。共和党人严厉指责该计划是汉密尔顿的试探，企图利用财政部长的地位通过体制性腐败确保对政府的控制。双方参与者的公开论战推动了界限分明的联邦党和共和党在国家政治中的成型。这场斗争的解决方式，使政府在促进经济发展中的腐败问题在之后70年成为美国政坛的焦点。美国人花了很长时间才弄明白该如何制定宪法。18世纪90年代的斗争凸显了美国共和制政府实验中出现的几个矛盾。

　　人民主权与多数人暴政的矛盾。在法案辩论中，联邦党人及其反对者都认为人民主权(popular sovereignty)是新的美国体制的关键要素。民众掌握的国家主权可以通过选举授予代表人，但最终仍掌握在选民手中。对于崇尚共和派思想的人而言，多数人的暴政与一个人或少数人的暴政是同样的威胁。人民主权的行使必然存在多数人暴政的风险，这是麦迪逊与汉密尔顿双方都承认的。麦迪逊希望通过扩大的共和制缓解该风险，他在《联邦党人文集》第10篇中对此有过著名论述。多数人统治的最大危险来自如下可能性：出现某位煽动家，把多数选民聚集在自己周围，然后把政府带向专制。这样的领导人可能在所有政府部门中都占据多数，从而压倒体制内设计的制衡机制。麦迪逊的希望只维持了不到10年，到18世纪90年代早期，联邦党人已控制了联邦政府的全部三个部门。*1.“联邦党成功取得对联邦政府三个部门的全面控制，使得麦迪逊式联邦主义(Madisonian federalism of 1787—1788)的基本前提受到质疑：有长期派别特征的多数派不容易在国家层面的政治中联合起来”(Ferejohn、Rakove and Riley，2001，第 3页)。

　　政党与腐败的矛盾。美国宪法本身给杰斐逊和麦迪逊反对联邦党人提供了一条道路：组建反对党。总统以及其他官员的选举程序采用赢家通吃思路，似乎保证了最终会出现两个对立党派。*2.“即使在18世纪90年代的所谓‘偏执’中，也带着隐含的动机，联邦党与共和党都拒绝选择退出策略，而是从宪法本身寻找潜在机会。双方都很快发现，对方有强烈的激励把未经检验的总体选举机制转化为政治创新的良机。在1787年，没有人预见到总统会成为国家政治角逐的关键点。然而到1796年，对行政部门的控制显然已成为掌控整个政府的核心，到1800年更甚”(Ferejohn、Rakove and Riley，2001，第 7页)。尽管宪法对立法和行政功能有严格区分，总统和国会依然必须找到达成一致的方式，以决定政府该如何运转，这是由政治党派最终实现的一种合作。可是组建公开的反对党有一个显而易见的风险。以华盛顿为首的执政联邦党人有可能貌似合理地宣称，其政府是超越党派的，而政党和派系在本质和体制上是腐败的。共和派为了争夺对政府的控制而组建政党，会使他们在18世纪90年代面临自身存在腐败的抨击。*3.参见Hofstadter (1969，第80—86页)及第三章(The Jeffersonians in Opposition)。在《国民公报》(National Gazette)发表的系列文章中，麦迪逊试图为政党提供合理辩护。他采用少数人和多数人的传统区分观念，认为共和党代表了多数人。

　　麦迪逊与共和党人士强调恰当的政策对政府的重要性，而不是突出党派竞争的意义。他们宣称自己在辩论中所站的角度是共和制政府和君主制政府之争，纯洁的统治方式与腐败的统治方式之争。“*4.这些文章中的最后一个方面值得关注，因为它代表了共和党思想中反复出现的一种倾向，即努力把双方的议题聚焦于有关共和制政府优点的讨论。如今这似乎是一个伪问题；筹资、偿债、银行、税收和外交政策等议题似乎非常现实而重大，不需要加上有关君主制和世袭权的人为争论，因为绝大多数美国人并不赞同君主制。可是，如果我们认识到大多数有政治意识的美国人清楚地知道卷入共和派政治实验面临最艰巨的困难，有可能落入许多不可预知的潜在陷阱，那么双方的夸张态度也是可以理解的。在联邦面临多种不同情绪和利益的情况下，双方对共和政治的稳定性都感到紧张”(Hofstadter，1969，第34—50页)。Hofstadter在这段中阐述说，偏离完美制衡的任何运动都是一种倒退，即“回到君主制和世袭原则”。我唯一持保留意见的是，相比于人们对筹款体制代表的体制性腐败的担忧而言，Hofstadter过分强调人们对君主制的担忧。把亚当斯及联邦党人抹黑为秘密王权主义者，这种做法对部分选民确实有用，然而构成最大威胁的似乎是对政府会影响立法机构的担忧，即担心汉密尔顿利用合众国银行(Bank of United States)与国债的合作机制影响立法机构。这种威胁伴随着英国在一个世纪的政治著作探讨，以及美国人在数十年里对英国腐败的偏执妄想。共和党作为有组织的政党存在，会带来负面的政治影响，通过强调其道路的正确性则尽可能地缩小了这种负面影响。“公共品的情况在两个党派手中基本上被当成数字，这必然极为有害。真理是完整的，不能够分割成相互冲突的部分。因此两个党派不可能都是正确的。每个爱国者都反对分裂，而这只能通过整个国家倾向于其中某个党派来消除。”*1.参见John Taylor， A Definition of Parties (1794，第2页)；转引自Hofstadter (1968，第100页)。如果共和党真的正确，则他们的道路就不是党派之见，而是正义之道。当整个国家认识到其立场的明智之后，就不再需要其他对立的政党。

　　腐败与促进经济发展的矛盾。共和党人以传统的共和派思路反对汉密尔顿和联邦党人，由此从英国人和美国人对政府腐败问题的百年思考中获得了道义力量。同时，他们也让自己陷入了一个根本的困境。共和党人同联邦党人一样希望促进增长和发展，他们对联邦党人的反对是在政治领域，而非经济方面。他们并非认为汉密尔顿的计划在经济上行不通，而是担心这会开启滑向政府暴政的第一步。那么，共和党人自己又打算如何促进经济发展呢？

　　18世纪末的唯一可行模式是欧洲国家的政府在多个世纪里用来促进经济发展的做法：创立公共服务公司。这些公司被授予公共领域的特权，以鼓励提供公共服务。由于限制进入，此类特权产生了私人租金。德鲁·麦考伊(Drew McCoy)的著作《难以捉摸的共和国》(Elusive Republic)非常清楚地指出，在杰斐逊和麦迪逊的经济观中，其核心原则要求建设金融和交通基础设施，让西部农业区加入现实可行的大生产，与此同时必须以对外经济政策确保美国的产品有不断增长的外销市场，使自耕农不会陷入贫困。*2.参见McCoy (1980，第3章)，“Commerce and the Independent Republic”，第76—104页。McCoy著作的开头几章分析了共和派思想的辉格党源头，同样可参见Banning (1978)。腐败在McCoy的分析中发挥了关键作用，这体现在第一章的标题“社会进步和18世纪思想的衰败”(Social Progress and Decay in Eighteenth Century Thought)上。除了公司以外，当时并无其他制度工具推动金融和交通的改进。如果共和党人谴责公司是国家层面的腐败工具，他们就没有办法推动自己追求与选民期盼的经济发展。

　　以上矛盾在美国建国后的头40年里都没有得到解决，然而，到19世纪30年代和40年代全部尘埃落定。