美国历史上的体制性腐败

4.无处不在的腐败：杰克逊式的民主与辉格党人的反应

　　共和党人在1800—1824年拥有以充分共识实现统治的能力，以多数正直者掩盖了多数人暴政的威胁。但是，国会即使算不上有党派之争，也很快出现了地理上的分歧。联邦政府无力克服国内的地区竞争问题，导致了联邦层面的不作为。*1.关于联邦政府不作为的原因，参见Wallis and Weingast (2005)。促进发展的责任自然落到各州头上。全国性党派政治在19世纪二三十年代复兴，则是民主党与辉格党就经济问题以及根本的体制性腐败问题展开较量的结果。联邦政府再度无法发挥积极的领导作用，于是到19世纪40年代，是各州政府最终解决了在促进经济发展的同时避免体制性腐败的矛盾。

　　州政府自1790年之后扩大了对银行和交通事务的介入。*2.联邦、州和地方政府促进交通改善的历史，参见Goodrich (1950，1960)。Larson (2001)对联邦政府国内改造项目的政治分析做了补充。银行业发展的历史极为丰富，如近期的两部著作就以州银行业为主题，Bodenhorn (2000，2003)。人们容易把州政府的推动归结于联邦的缺位，但很显然，州政府的行动是在1776年呼吁各州制定新宪法以来，州政府能力发展的延续。各州在18世纪90年代开始给银行、道路收费公司、桥梁公司、消防公司等颁发特许执照，还有各种类型的宗教、慈善、教育和市政机构等。*2.19世纪头10年，纽约州平均每年成立18家公司，俄亥俄州1家、马里兰州2家、宾夕法尼亚州6家、新泽西州4家。到19世纪30年代，这些州平均每年成立的公司数分别增加到57家、43家、18家、38家、18家(Evans，1948)。关于美国的公司有大量历史学和法学研究文献，如Davis (1961)、Dodd (1954)、Hurst (1970)、Handlin and Handlin (1969)、Seavoy (1982)、Maier (1992，1993)、Lamoreaux (2004)以及Dunlavy (2004)。到1836年，当第二合众国银行的全国执照到期时，已经有600多家州批准的银行。在此期间，联邦政府仅批准过第一合众国银行、第二合众国银行以及哥伦比亚特区的几家小银行。*4.关于19世纪早期各州对银行业的参与情况，参见Wallis、Sylla and Legler (1994)，Sylla、Legler and Wallis (1987)，以及Bodenhorn (2000，2003)。在1790—1860年，州政府与地方政府投入了45亿美元，支持伊利运河、巴尔的摩和俄亥俄铁路以及数百个成功项目的建设，当然也有数以百计的失败项目。同一时期，联邦政府花费6000万美元改进交通，主要是小型河流与港口项目。到1841年，州政府债务合计达到198亿美元，超出此前任何时期的国债规模。

　　当然，公司特许执照赋予了少数公民群体特权。起初，每份执照的颁发都需要州议会的专门法案。用当时的语言来说，所有公司都是特设的。执照总是带有腐败的阴影。每当有执照提交讨论时，总会出现强烈的反对情绪(Larson， 2001，第 119页)。与此同时，公众对促进经济发展有着普遍期许，而公司被视为政府促进发展的工具。其结果导致公司特许执照政策经常包含相互矛盾的因素。

　　虽然通常阐述的反对特许的理由似乎对所有公司都适用，实际的反对行动却往往只集中在某些公司。甚至反对设立国家银行，反对重新纳入费城的宾夕法尼亚州议员，显然并不反对给“几人到20人为某种目的”而授予的日常特许执照，这是一位议员在1786年的观察。类似的还有詹姆斯·萨利文(James Sullivan)于1792年很仔细地区分了组建银行与“修建桥梁或挖掘运河”的事业，认为后者无可反驳。银行或许比其他任何公司都遭到更多抨击。但我们可以看看出席1853年马萨诸塞州制宪会议的一位代表的立场，他言辞犀利地攻击有特许经营执照的公司，却提到某些“为其他目的”设立的公司不应该受到批评，其中包括铁路、保险公司和银行！(Maier，1992，第73—74页)

　　早期的美国各州明确承认结社的权利、建立组织的权利。各州的特许政策反映了政府对私人组织的支持。这本身为美国经济的发展做出了显著的贡献，尽管其大小难以准确测度。*1.关于马萨诸塞州的公司政策如何用于扶持私人组织，参见Handlin and Handlin (1969)。

　　但发放公司特许权并非没有现实和潜在的成本。在纽约，马丁·范布伦(Martin Van Buren)带领的奥尔巴尼摄政团(Albany Regency)利用银行特许执照控制州政坛。*2.关于纽约州银行执照发放的政治用途，参见Bodenhorn(同一卷)、Seavoy (1982)，以及Benson(1961)。该团体只把银行执照发放给自己的政治盟友。作为回报，银行家给他们提供资金支持，让摄政团继续把持州政府。这是体制性腐败的典型案例：一群政客利用经济特权维护自己对政治体系的控制。纽约并非特例，可与之不同的是，以限制进入的方式创造租金的大多数州选择用税收形式获取其租金份额，而非政治影响力的形式。*3.Wallis、Sylla and Legler(1994)设计了一个简单的“财政利益”模型，以解释为什么有的州选择限制银行业进入，使它们拥有的银行能够有更高分红。宾夕法尼亚州就故意限制银行业进入。新泽西州创立了铁路垄断公司Camden and Amboy，从中能获取大量分红(Cadman，1949)。在阿肯色州，两个强势政治家族利用一家州银行，其作用类似于奥尔巴尼摄政团(Worley，1950)。

　　1824年的总统大选带来了改变联邦政策走向的机会，参与角逐的有威廉·克劳福德(William Crawford)、约翰·昆西·亚当斯(John Quincy Adams)、亨利·克莱(Henry Clay)与安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)。杰克逊的竞选话题是关于腐败的：

　　看看华盛顿市吧，全国的正直爱国者会为之哭泣。腐败正在滋长，并快速蔓延。绅士、角逐职位的候选人，被发现在选举活动中搞阴谋勾结，捞取国会议员的信任，让他们支持特定人选。这些人将大行其道，然后向民众发号施令。*1.参见Eaton (1824，第3—4页)，转引自Larson (2001，第154页)。引言来自Letters of Wyoming，系1823年开始出现的竞选宣传册，由后来担任杰克逊的战争部长的约翰·伊顿(John Eaton)撰写。“伊顿把杰克逊的旧式共和党人形象，用美德与朴素重新包装，使其他候选人看起来受累于英国式的老朽腐败。”(Larson，2001，第155页)

　　杰克逊赢得了大选投票和选举人团的简单多数票。但是，当选举转移到众议院时，克莱转而支持亚当斯。于是亚当斯当选，克莱旋即被任命为国务卿。杰克逊谴责这是“腐败的交易”：“你们这下看到，来自西部的犹大(指克莱)达成了协议，将获得30块银币。他必将有同样的下场。在任何国家的历史上，出现过如此恬不知耻的腐败案例吗？”*2.参见1825年2月20日Jackson给 Lewis的信，转引自Remini (1967，第98页)。杰克逊角逐1828年大选的竞选活动自1824年就已拉开序幕，其主题正是关于腐败。

　　杰克逊在1828年的选举活动明确聚焦于美国民主面临的三大矛盾：多数人的暴政、政党，以及经济发展同体制性腐败的联系。杰克逊将军是位战斗英雄，给他的对手提供了煽动家和民主黑暗面的绝好攻击形象。为支持杰克逊而组建的民主党在1828年以后并未消失，党派竞争政治成为美国政坛的永久组成部分，并带来了对腐败、派系和政党的恐惧。最后，在杰克逊第一任期形成的反对党决定在经济政策领域与之缠斗，后来发展为由亨利·克莱为首的辉格党。对于辉格党与民主党而言，头一个决定性议题就是联邦是否应该延续第二合众国银行的特许经营执照，其实质在于国家银行是不是体制性腐败的工具。

　　“银行之战”的经济和政治历史广为人知。*3.参见Remini (1967)和Temin (1969)。银行之战的影响、杰克逊的其他经济政策以及宏观经济波动的原因，都是经济史上的争论。有关的文献综述，以及杰克逊的国内经济政策导致1837年恐慌的有力论证，参见Rousseau (2002)。杰克逊同其对手的辩论围绕体制性腐败的概念展开。他的否决书谴责了授予该银行的特权，展示了在这场贵族富豪与广大民众之战中的立场，并明确把滥用特权归结为政府之罪。*1.杰克逊的否决书(1832年7月10日)：“非常遗憾，有钱有权的人太经常为其私利而扭曲政府的行动。在每个正直的政府统治下，社会总会有所区别对待……然而在自然而正当的区别优势之外，用法律授予更多权利、赏赐和排他性特权，使富者愈富、能者愈强时，那些没有时间或手段获取这些好处的社会普通成员——农民、技师与工人——有权对政府的不公提出抗议。政府并没有必然的罪恶，其罪恶只来自权力的滥用。即使我们受制于短视法案保护的既得利益，不能让政府立刻采取正当行动，我们至少也能反对所有授予新的垄断排他特权的行为，反对为了少数人的利益而出卖政府、出卖多数人的利益，并支持对我们的法律和政治经济体制进行折中和渐进的改革。”(Richardson 1897，第 1153—1154页)然而他在初期并未提到体制性腐败，直至银行之战与他的转移联邦存款的计划引发公开冲突之后。1833年9月18日，杰克逊让财政部长特尼(Taney)向内阁宣读了一份声明，关于他和特尼为转移存款找到的理由：

　　合众国银行本身是个政府机构，其势力自成立之日起日渐增长。该银行与民众的争执已成为权力之争，其支持者毫不讳言，就这一争执最终必须做出对该银行有利的决定……广大民众对富人阶层与职业阶层的联合有更多的担忧，即担忧形成贵族统治，利用财富和才智的影响力，暗中操纵，有时甚至破坏为确保公民自由权利而精心设计的政治制度，并打着自由组织的旗号建立最可憎的压迫性政府。*2.引自“Paper read to the Cabinet” in the Jackson Papers，L.C.；转引自Remini (1967，第119页)。

　　杰克逊重新提到了体制性腐败的经典说法。合众国银行本身是一个政府机构：某个小集团，这里指比德尔(Biddle)和克莱，利用政府权力创造出一个强大的经济利益集团，由此获取垄断租金，然后以之颠覆政府的运行程序，建立可憎的压迫性政府，威胁全体国民的自由权利。

　　他的反对者以牙还牙。这些人在1832年大选中自称“国家共和党人”(National Republicans)，到1833年后期则成立了辉格党。在1833年12月举行的抗议杰克逊转移联邦存款的活动中，亨利·克莱发表演说：

　　美国人民把目光与希望都焦急地投向国会，他们感到自己受到了愚弄和侮辱，他们的信任被滥用，利益被出卖，自由权利受到威胁。他们看到所有权力被快速而令人忧虑地集中到一个人手里。他们看到，由于行政领导的主动行为及其对国会行使的否决权，这个人的意志压倒和支配了共和国。问题已不再是国会将通过何种法律，而是行政领导不会否决何种法律？立法行动目前取决于总统，而非国会……我们观察到暴政来临前的常见事件，到处是间谍和告密者，诽谤与告发成为日常秩序。民众，尤其是此地的现任官员，不再像有勇气的自由人那样敢于发声，而是如颤抖的奴隶般胆怯私语。专制的先兆正扑向我们，如果国会不采取及时而有效的对策，致命的崩溃很快就将到来。我们将会死去，如卑贱、平庸和可怜的奴隶那般不光彩地死去，被嘲笑与轻蔑，没有人同情、悲伤和哀悼！*1.参见Henry Clay关于“Removal of Deposits”的演讲，1833年12月30日；Register of Debates，21st Cong.，1st sess.，第 94页。

　　克莱并未指责杰克逊存在贿赂性腐败。他和辉格党声讨的是杰克逊通过越权，体制性地侵蚀了正常政治程序。根据共和派的理论，这样做不可避免地会带来暴政与奴役。

　　在19世纪30年代早期，当永久性的两党政治角逐的格局成形时，双方都指责对方是体制性腐败。这对美国选民来说是最突出的议题。克莱同杰克逊之争，以及辉格党同民主党的更长期角力，是围绕共和派的传统忧虑展开的：执政者篡权，用金钱利益搞串谋，设立公司，以及政府在促进经济发展中的恰当角色。民主党与辉格党之间的主要议题在经济上，但经济政策辩论的基础是关于体制性腐败的更宏大的论战。

　　杰克逊政府解决了美国式民主的前两个矛盾。首先，自杰克逊之后，煽动者被接受，只要他们能够当选总统。*2.Sprague夸张地描述了杰克逊的危险：“民众热爱他们的宪法、自由权利和自身。他们在政治上始终坦诚……但他们并非永远正确……经常有某位军事领袖，打过几场真实或想象的胜仗，于是热烈的感激、盲目的崇拜、我们发自内心的美好情感全都寄托于他……在这种冲动之下，民众已准备好为他的圣殿牺牲自己的权利、自由、子女乃至自身。”引自Senate Debate，23rd Cong，1st sess.，on the Removal of the Deposits，January 29，1834，Register of Debates，第386—387页。杰克逊永久性地扩大了行政机构的权力，他宣称总统必须有效代表全体民众的集体意志，这只能体现在全国性的选举中。其次，政党成为政治体制中可接受的组成部分。当然，对党派动机的怀疑和派系斗争带来的危险至今犹存。*3.关于政党的兴起与马丁·范布伦在其中发挥的作用，参见Hofstadter (1969)。然而，联邦政府无法解决第三个矛盾，即腐败与促进经济发展的矛盾。杰克逊对银行腐败的解决办法是不要银行，他扩大了原有的联邦不作为政策。除了最早期的华盛顿领导的政府以外，联邦政府——包括国会与行政机构——都无力设计和执行推动经济发展的积极计划。

　　促进经济发展的任务落到各州头上。到杰克逊第二任期结束时，全国各州都深深卷入了投资与促进银行和交通体系的建设中。19世纪30年代的投资繁荣终结于1839年开始的萧条。到1842年，有8个州与佛罗里达领地发生违约。公共财政危机很自然引发了对其原因的调查，结果发现密西西比、佛罗里达和阿肯色几个州的财政问题源自贿赂性腐败。大多数州则责怪制度的缺陷：民主制度在实际运行中产生腐败。*1.关于违约危机及其原因的讨论，参见Wallis、Sylla and Grinath (2004)。该研究明确考虑了廉洁与腐败发挥的作用，发现大多数州不属于纯粹的两者之一。关于体制性腐败与贿赂性腐败在1790—1860年美国各州的情况及其对金融体制发展的影响，参见Wallis(即将出版)。

　　美国的州政府是历史上首批这样的政府：它们由成文宪法指导，在负责国防和外交关系的联邦政府框架内运转，有基本的司法体系，其他约束很少。各州相信共和制政府是好政府，希望促进经济发展，但始终担心为此制造的公司和特权是给少数人牟利，会损害多数人的利益与政府的正直。各州不得不解决腐败与促进经济发展的矛盾，其方案相当简单：让所有需要的人都获得公司执照。

　　过去的历史给美国的州政府及国民带来一种理念，即政府的某些问题不是由坏人造成的，而是源自糟糕的政府。他们继承了亚里士多德和波利比乌斯的思想，认为政府的宪法给参与者、政客和公民制造了追求特定目标的激励。他们是有着成文宪法的广泛经验的第一批现代人。*2.到19世纪30年代，大多数最早的州已经开过两次或更多的州制宪大会、批准联邦宪法的州大会。只有北卡罗来纳州和马萨诸塞州的首部宪法保持到内战。到1860年为止，各州制定过的宪法部数分别为：康尼狄格州，2；特拉华州，3；佐治亚州，3；马里兰州，2；新罕布什尔州，3；新泽西州，2；纽约州，3；宾夕法尼亚州，3；南卡罗来纳州，3；佛蒙特州，3；弗吉尼亚州，3。新加入的各州：肯塔基州，2；田纳西州，2。缅因州直到1820年才从马萨诸塞州分离出来，当时制定了一部新宪法。除这些新宪法外，还有几次制宪大会推出的宪法没有被选民批准。 19世纪早期则是针对政府架构展开持续政治辩论的时代。

　　美国各州是在公司特许执照发放上有广泛经验的首批政府。政府与公司之间的首要联系是财政因素，这在英国也是如此，亚当·斯密就抱怨过其中涉及的重商主义特权。如果政府打算以出售垄断特权和公司执照获得收入，则每张执照都不可避免地需要报价、谈判和交易。*1.在对第二合众国银行的否决书中，杰克逊提出的第一条不满是政府获得的对价不够高：“每个垄断权和排他性特权都要公众付出代价，这需要得到公平的回报……如果我们的政府必须出售垄断权，就应该有责任收取最高对价，如果必须每15年或20年给予一次赏赐，则不要交给外国政府的国民，或者我们国内的指定惠顾对象”。Veto Message，July 10，1833 (Richardson，1897，第1140—1141页)。这是用特许执照限制某种产业进入的任何政府体制的共同特征。民主政府也可以创造和出售公司经营特权。纳税人喜欢以特许权费、资本税或股息的方式得到政府服务，可是创立公司经营特权的本质是给某些政治集团提供机会，以扭曲政治进程。共和派指出，这在英国以国债的形式出现，在纽约表现为把银行执照出售给奥尔巴尼摄政团的政治盟友，这是出售公司特权的任何政府的体制性特征。美国各州政府开始认识到，如果继续留在出售公司特许执照的市场上，依然愿意考虑开发商提出的给铁路和银行提供免税待遇的建议书，则某些政客(包括其中的好人)不可避免会犯严重错误。选民可能很容易受到蛊惑，投票支持承诺丰厚回报而不用征税的政府支出项目。各州还发现，放开产业进入会降低与公司特权有关的租金，而不会削减设立公司带来的更广泛的社会效益。

　　对于腐败与经济发展的矛盾，各州提出的解决方案既简单又精巧。第一，各州通过采纳宪法条款，要求立法机构通过一般公司法(general incorporation laws)，消除了设立公司经营特权的压力。这些法律允许通过行政程序不受限制地设立公司。第二，各州采纳宪法条款，要求所有的州借款经过公投：若以增加税收来偿还债券，则必须在发行债券前得到选民批准。第三，许多州禁止州和地方政府对私人公司投资。1841—1852年，有12个州制定了新的宪法，其中11个包含程序性债务限制，8个要求制定一般公司法。在银行业，一般公司法带来了自由银行制度——第一批《自由银行法案》于1837年和1838年分别出现在密歇根与纽约。9个州完全禁止以特别法案设立公司，禁止州议会设立有特权的公司。*2.这些宪法改革的历史，参见Wallis (2005)。关于公共财政与公司的一般关系，参见Wallis (2003)。关于公司法历史，参见Evans (1948)。关于19世纪的公司的更多讨论，参见Hurst (1970)。

　　上述改革的要点不在于取消州和地方政府对金融和交通领域的投资，政府只要愿意加税，依然可以借款。改革也不是为了限制设立公司，一般公司法使得获取执照的难度大大降低。改革的目标是减少或消除因为政治体制限制产业进入而造成的私人经济租金，意在削弱对经济体系的政治操纵，其方法不是宣布此类操纵违法或违宪，而是减少政治操纵的回报。支持无限制进入、自由竞争和竞争性市场的制度，由美国各州在19世纪三四十年代建立起来。它们是对政治问题而非经济问题的解决方案，但改革的效果是为现代经济奠定了关键的制度基础。这是针对体制性腐败与促进经济发展的矛盾所独有的美国式解决方案。