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美国历史上的体制性腐败

来源于 《比较》 2019年第5期 出版日期 2019年10月01日
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文|约翰·沃利斯

  *John J. Wallis, 美国马里兰大学经济学教授。原文“The Concept of Systematic Corruption in American History”为美国国民经济研究局的工作论文(W10952),后收录于芝加哥大学出版社出版、Edward L.Glaeser和Claudia Goldin主编的Corruption and Reform:Lessons from America’s Economic History一书。感谢作者授权我们翻译发表。——编者注

  **本文最初源于和Cluadia Goldin的系列对话,在这里我要对她表示衷心的感谢。没有她的鼓励和支持,就没有本文。Ed Glaeser强烈建议我将本文研究的时间回溯到更远的时期,我接受了这一建议。在第一次会前与Naomi Lamoreaux、Lee Alston、Steve Webb和William Novak的交流,与Morton Keller的讨论,以及最后一次会议中Keller教授的评论令我受益匪浅。在关键时期,Jeff Smith、Sally Snyder和 Barbara Gill督促我提出更精确的体制性腐败的概念。马里兰大学美国早期史研讨会给了我一个宝贵的机会,向历史学家演讲我的这篇文章,他们给予极为宝贵的评论。乔治梅森大学Mercatus Center、马里兰大学经济学系、斯坦福大学、艾尔文加州大学、世界银行、西班牙卡洛斯三世大学的研讨会为我提供了极富启发性的讨论。本研究得到美国国家科学基金会的资助,资助号为SBR.9709490、SES0078849和SES.0241699。最后要指出的是,本文中的核心思想得益于我和Barry Weingast 以及Douglass North的持续交流。

  对修习历史的学生而言,真正有教育意义和帮助的乃是对历史事件的成因有清醒认识,并由此获得在特定情况下做出更好政策选择的能力。如今对政府的每个实际项目,我们都必须视其为最具权力的代理人在构建形式上的成败,因为所有的观念与行动计划都发端于此,再抵达终点。

  ——波利比乌斯《通史》,第六卷(The Histories of Polybius,Book VI)

  自亚里士多德指出“真正的政府形式是一个人、少数人或许多人为公共利益而实施统治”后,政治思想家与实干家就始终关注腐败政府的问题,即“为私人利益而实施统治”的反常政府(Aristotle,1996,book III,1279a,第29—33页)。亚里士多德、波利比乌斯、马基雅维利与16世纪的其他意大利人、哈灵顿与17世纪和18世纪的英国学者(即辉格党人或共和派),乃至麦迪逊、汉密尔顿及其他美国建国者都曾紧盯腐败问题。追求清廉的纯洁政府,要求他们对腐败如何扭曲政府有所认识。他们对腐败的思考涉及君主和民众的道德与伦理观,司法系统和政治制度的特征等。在17世纪后期到18世纪早期,一种特定的腐败概念——我称之为“体制性腐败”(systematic corruption)——在英国成型,并传至美洲殖民地和法国。在认识到这一社会弊病后,三个国家都花了一个世纪乃至更长时间来设计和实施宪政改革,以保护其政治体制免受体制性腐败的侵袭。药方是“有制衡的政府”(balanced government)或混合政府,结果带来了现代经济增长。

  经济学家对政治制度在经济发展中的决定性影响重新燃起了兴趣,这激发了对治理和腐败问题的重新关注。腐败虽然并未从20世纪的美国政治中消失,却已不再是主要问题。对腐败的担忧在美国政治生活中褪色,是因为美国人弄清楚了如何抑制腐败。这意味着对美国历史进行更长时期的回顾或许可以提供有关经济制度与政治制度如何遏制腐败的洞见。

  本文的初始想法是仅仅考察进步时代(Progressive Era),但美国人同腐败的斗争早在19世纪90年代之前就已打响。事实表明,进步时代的改革家与21世纪的经济学家对腐败的思考,在一个关键维度上同19世纪中期之前盛行的腐败观念截然不同。麦考米克的文章标题“关于商业腐蚀政治的发现”(The Discovery that Business Corrupts Politics)就表述了现代腐败概念的本质(McCormick,1993,第599页);或者如施莱弗和维什尼(Shleifer and Vishny)对腐败的定义:“政府官员通过出售政府财产以牟取私人利益。”*1.有关腐败的其他定义,可参见Klitgaard (1988)、RoseAckerman (1978)和Clague (2003)。

  相比之下,在18世纪的英国(包括英格兰、苏格兰、爱尔兰和美洲殖民地)政治思想家主要担心国王及其大臣以授予经济特权的方式确保政治支持,以腐败和违宪的方式篡夺政府权力。共和派控诉英国政府的腐败,指责行政部门以授予经济特权这种方式侵蚀了有制衡的政府和对王权的约束,侵犯了议会的独立性。

  共和派的思考影响了美洲殖民地的政治思想,给殖民地居民提供了准备,使他们把英国王室和议会在1763年后的行动解读为对他们作为英国公民的基本自由权的违宪威胁。一取得独立,美国人就始终对自己的政府怀有戒心,并反复思考如何通过政治制度的设计来遏制腐败。“*1.在此过程中,腐败成了政治生活中极为常见的话题,以至于难以用其他任何词汇讨论公共问题。杰斐逊时代给美国留下了对腐败的执念,至今依然深刻影响我们对政治的思维方式。”(Murrin,1994,第104页)

  我把“体制性腐败”定义为既是一种具体的政治行为方式,也是一种理念。在深陷体制性腐败的政治生活中,一群政客通过限制进入有利可图的经济活动蓄意创造租金,其方式包括授予垄断权、限制性发放公司特许执照、关税、配额和监管措施等。这些租金把受益方的利益同创造租金的政客捆绑在一起,其目的是结成可以主宰政府的联盟。为政治目的操控经济即是体制性腐败,发生在政治腐蚀经济活动时。

  相反,贿赂性腐败(venal corruption)指通过政治活动牟取私人经济利益。这种腐败发生在经济腐蚀政治活动时。传统的思想家同样担心贿赂性腐败,他们长篇大论地分析全体民众、社会及政府的道德与伦理堕落。但他们也认识到,贿赂性腐败是人类本性不可避免的结果。因此他们把智慧才华集中在如何设计与维护能够抵御体制性腐败的政府组织形式上,希望通过消灭体制性腐败,同时减轻贿赂性腐败的问题。

  体制性腐败有着严重的经济后果,相比而言,贿赂性腐败对社会福利与经济增长的影响小得多。体制性腐败的政府是在创造租金,而不只是寻租。它们的生存依赖于限制市场和资源的获取,以创造出维系统治联盟的租金。体制性腐败严重破坏市场,因此限制了经济发展。无论国际货币基金组织或世界银行给发展中国家提出何种建议,如果一个国家的政府仍维持着体制性腐败,都将毫无作用。*2.North、Wallis and Weingast用“自然国家”(natural state)概括了体制性腐败政府的概念,使之包含广泛类型的政治经济组织,这些组织限制经济进入,以创造租金,然后用来巩固政治体制。此类“自然国家”在过去5000年的人类历史上占据主导,并在当今世界的大多数国家里延续。

  美国历史为现代发展中国家如何消灭体制性腐败提供了一条重要经验。不仅美国的某些政府有过明显的体制性腐败现象,而且美国人也有意识地通过修宪试图消灭这种腐败。然而不只是借鉴美国经验很困难,要理解这一过程首先就不轻松。在很大程度上,语言的变化造成了影响。“腐败”这个词带有时代错乱性:它在两个世纪之前的含义如今已不复存在。18世纪后期到19世纪早期的美国人把体制性腐败视为国家的首要政治难题,他们既害怕体制性腐败,也担忧贿赂性腐败,在用同一词汇指代两者时并未加以区别。

  腐败并非唯一存在时代错乱现象的词汇。英国的共和派与美国的建国者在谈及奴役、暴政、阴谋和腐败的危害时所用的语言,在我们看来极度夸张,肯定带有修辞渲染甚至宣传目的。伯纳德·贝林(Bernard Bailyn)的伟大著作证明了英国辉格党与美国革命派事实上完全相信他们自己的说法。“*1.在那些被我和大多数历史学家当作修辞和宣传的词汇中,我开始看到了新的含义:奴役、腐败、共谋……我开始怀疑,这些词汇对当初的作者及读者而言意味着非常现实的东西:在这些词汇背后有害怕、忧虑和危险的真实感受,而不仅是希望用修辞和宣传去影响本来较为被动的民众的内心。”(Bailyn,1967,第ix页)对腐败可能带来暴政和奴役的担忧,在今天看来并无太大意义,因为我们知道美国革命后来的结果如何。可是在18世纪末,美国人被暴君统治的国家包围,那些国家的民众也不拥有完全的自由和自决权利,即18世纪所说的奴役。*2.对英国辉格党人和美国人所说的“暴政和奴役”的含义,最为清晰和富有启发的论述之一是昆廷·斯金纳的短文《自由主义之前的自由》(Liberty before Liberalism)。“但这些作者坚持认为,如果一个政府或国家容易把行动决定权交给整个国家的代表人之外的任何人,则其自由权利会被剥夺。这样的社会或许实际上并非在暴政的统治之下,其统治者或许会选择遵守法律的规定,使该国并未丧失任何宪法规定的权利。但这样的国家依然应被视为处于奴役之中,因为其行动能力取决于国民群体之外的其他人的意志。”(Skinner,1998,第 49页)

  悖论的是,英国和美国的民众当时认为自己生活在有史以来设计得最好的宪政体制之下,有制衡的混合宪政政府为个人自由提供了保护。美国人怀有深刻而持久的担忧,如果他们不谨慎维护今天的自由,其政府就会腐败,并很快堕落为明天的暴政。换句话说,他们是对将来的走向感到忧虑。

  要理解美国人如何消灭政府的体制性腐败,最后一个困难在于,他们并未做到一举成功。到1787年之前,每部美国宪法都包含某种类型的有制衡的政府,但仅靠有制衡的政府不足以抵抗体制性腐败。美国人需要学习比其英国祖先的教诲更多的内容。体制性腐败本质上是宪政问题,需要在宪法上找到解决方案。直到19世纪40年代,美国才最终弄清楚,应确保经济进入的开放来削弱政治派系创造租金与操控经济体系的能力。*1.在1776—1850年,联邦政府编写了两部宪法,最初的13个州各自编写了最早的宪法以及16部新宪法。关于19世纪40年代各州宪法以开放进入限制腐败的重要性,参见Wallis (2005)。

  本文的第1节将回顾腐败概念的研究历史,从亚里士多德、波利比乌斯、马基雅维利、哈灵顿,到18世纪的英国辉格党人。后续各节将分别探讨美国在独立战争时期、18世纪90年代、19世纪30年代和进步时代的表现。文章的结论是,繁荣发达的现代经济体的最基本经济制度——无限制的自由进入与不受政府限制的竞争——是作为体制性腐败的应对方案发展起来的,其目的是阻止少数政治集团无限制地操纵政府。发展中国家能够从美国历史上学到的真正经验,是美国如何消灭体制性腐败,这要求制定一套针对政治问题的经济解决方案。从18世纪90年代到19世纪40年代,美国发展出了一套保证经济上自由进入和自由竞争的州政府宪政架构。这用了大约70年时间,而19世纪40年代的一轮州政府宪政改革则是消灭体制性腐败的核心部分。美国政府在消灭体制性腐败上相当成功,使我们已不再清楚腐败一词在19世纪初的含义,也不再担心这种腐败对当今政治体制的影响。

1.从亚里士多德到英国辉格党

  国王的大臣受到攻击并不是因为他们自己加入议会,而是由于据称他们让议会充斥了大量的政府扶持对象。众所周知,如果立法机构的成员依赖于政府扶持,议会就不再能保持独立,宪政制衡就会被腐蚀。18世纪所说的腐败——这个术语在当时极为常见——不仅意味着贿赂,还包括破坏人类美德和自由必需的政治环境。

  ——波考克(J.G.A.Pocock,1985,第78页)

*2.波考克的著作为理解有制衡的政府与腐败的观念发展打下了基础,其论点在《马基雅维利时刻》(The Machiavellian Moment)中得到充分阐述。本节及后续各节介绍的思想史基于波考克的著作(Pocock,1972,1973,1975,1977,1985,1987)、贝林等人的著作(Bailyn、Wood and Skinner,1978a,b)以及其他许多人的著作。这方面的研究文献非常丰富。但似乎没有人曾注意到,西方政治学研究中发展出的腐败概念将经济制度与政治制度联系得如此紧密和直接。这是本文的一点贡献。

  亚里士多德是首位讨论混合政府的西方思想家:“然而,把多种政府形式混合起来的人更接近真理:因为由多个要素构成的宪政更为理想”(1996,book III,1255a 4)。波利比乌斯则明确把腐败问题同宪政制衡以及政府内部的权力分配变化相联系。自此之后,有制衡的政府与腐败的特性便共同发展演化,直到1776年,腐败成为政府宪政架构中不能实现制衡的同义词。

  亚里士多德把纯洁的政府形式定义为:“为公共利益而实施统治”的政府。纯洁的政府形式与腐败的政府形式分别如下:“君主制,僭主制;贵族政治,寡头统治;宪政政府,民主政府”(1996,book III,1279a 30;1279b4)。亚里士多德所著的《政治学》旨在分析宪法如何影响政府行为,以探讨如何为人类社会建立良治政府。宪法(constitution)最初按字面意思理解为政治机体(构造),而非制定的文件或理论设计。*1.我们会谈到某个人有健康的机体或脆弱的机体,宪法与机体有相似之处。“与当时的英国人或几个世纪前的先辈一样,最早参与独立斗争讨论的美洲殖民者并不像我们那样把‘宪法’一词理解为成文或不成文的规定,而是有意识的政府设计以及对普通法律之外的权利的规定;他们把宪法理解为对政府制度、法律和习俗以及赋予它们生命力的原则与目标的既定安排。因此约翰·亚当斯认为政治宪法好比‘人类机体的构造’,‘神经、纤维和肌肉的某种组织,血液和体液的某些品质’,‘其中有些部分可以称作生命力,或者机体构造的本质和基础,离开这些,生命体自身一刻也无法延续。”(Bailyn,1967,第68页,转引自Adams的Works,III,第478—479页)“我们所说的宪法意味着:整个社会同意按此实行统治的法律、制度和习俗的集合,来自某些合理的既定原则,服务于某些既定的公共利益目标,组成基本体系,在任何时候均符合得体和准确的标准。”(Bolingbroke,1997,第88页)博林布鲁克是18世纪早期的托利党政治领袖,共和派思想的坚定倡导者。所有现实机体都表现为从生长、成熟,到衰亡(即腐败)的生命循环。宪政体制会出现腐败,正如每个人有衰老死亡一样。政治哲学的核心问题是,能否设计出某种能逃离难以避免的腐败结局的宪政体制。

  到波利比乌斯,亚里士多德关于纯洁政府和腐败政府的分类被发展为明确的宪政发展周期理论:

  于是我们列举出六种类型的政府,刚刚提到的三种常见的纯洁类型为君主政体、贵族政体和民主政体,另外三种分别与之相关的形式则为专制政体、寡头政体和暴民政体。最初的政体产生没有人为的辅助,符合自然发展次序。随之而来的是,依靠技巧和调节,形成了君主政体。君主制堕落为与之相关的邪恶形式,即僭主政体,它们再次被摧毁后,就会形成贵族政体。后者通过自然发展,将堕落为寡头政体,于是民众被迫反抗统治者的非正义行为,催生出民主政体。民主政体又因为暴力和蔑视法律而蜕变为完全的暴民统治。对于我之所言,最清晰的证明莫过于仔细审视这几种政府形式的自然起源、发生与堕落。只有分别看清每种政府的产生过程,才能对每种政府形式的成长、繁盛与衰落,及其可能重现的时间、条件和地点等得出独有的观点。(Polybius,1962,Book 6,4,第460页)

  波利比乌斯发展出的理论是“关于政体变革的正常周期,政体在这种周期及自然秩序中变化、改造,并重新回到其初始阶段”(Book 6,10,第466页)。属于纯洁政府形式的任何政府,都不可避免地会经历从君主政体到僭主政体、贵族政体、寡头政体、民主政体和暴民政体的周期变化。暴民将被高尚而赤诚的君主镇压,从而再次开启循环。在波利比乌斯看来,腐败只是从一种政府形式转化到另一种形式的过程,是个人之外的力量,与个人的道德伦理表现无关。腐败是非混合政府的“坚定不移的自然规律”。

  波利比乌斯相信,把三种纯洁政府的要素结合起来的有制衡的混合政府有可能抑制腐败,他认为斯巴达的吕库古(Lycurgus,又译来库古)就是历史上的先例:

  吕库古把最杰出政体的所有优点和独特之处结合起来,令没有任何一方会变得过度强大并堕落为与之靠近的恶性政体。另外,每个权力方都受到其他权力方的制衡,没有任何一方能打破均势,压倒其他方。通过精确调整和恰当平衡,整个体制能像借风扬帆的船那样维持长期稳定。民众在政体中有充足分量,由于顾忌民众,王室权力不会变得狂野无拘。由于顾忌长老议事会(Gerusia),民众也会受到约束,不至于对王室公然不敬。议事会的成员凭借功绩当选,肯定会在各种事务中对正义方发挥影响力,于是有保守倾向而陷于不利的群体总是会因为议事会的重要性和影响力而得到加强和支持。这种混合的结果是,在我们已知的所有历史上,古斯巴达人的自由维持了最长时间。(Book 6,10,第 466—467页)

  马基雅维利重拾了波利比乌斯的理论。他关心政治变化的稳定性和过程。*1.参见Machiavelli (1996,第1卷,第 10—23页);Pocock (1973,第129页; 1975,第83—219页)。任何打破政体制衡的事物从理论上说都属于腐败,无论它是否源自个人的道德败坏行为。腐败来自社会结构的内在演化倾向。

  制衡一词代表着现代的均衡概念,可是宪政制衡并不是稳定或自我实现的均衡。构成政治和社会秩序的群体之间相对权力制衡的微小变化,就可能破坏整个体制。宪政制衡可以遏制腐败,但它必须由容易犯错的人们通过重视和关注予以维护。维持制衡要求政治家和思想家对制衡的构成做出准确定义,也就是明确描述哪些行为是违宪或者腐败的。这种思路产生了两个重要成果:

  第一,要使宪法发展为基本法,以成文形式出现,并通过习俗、实务、冲突和裁决体现在所有人的生活中,明确阐述腐败的概念至关重要。为落实社会应该实行法治而非人治的理念,全社会总体上需要对如何认定腐败达成共识。

  第二,宪政制衡是类似于“唯一和普遍的最大值”的理论架构。*1.哈灵顿在《大洋国》(Oceana)一书的“致读者的信”中说:“我敢于承诺,如果我没有带给你一段奇妙的幻想,也给你提供了最好的素材,尽管论述非常粗糙,模型却有着完美的搭配。”(Harrington,1992,第2页)偏离制衡的任何运动都是向着暴政和奴役发展,无论是朝着一个人、少数人还是多数人的暴政的发展,皆是如此。宪政制衡是一种完美的平衡,各个方向的偏离都会导致下滑。制衡的任何改变在本质上皆是腐败。与道德伦理上的腐败不同,体制性腐败不是关于个别行为,而是扰乱政治秩序的变化。

  斯图亚特王室同英国议会之间的冲突引发了对政治宪法本质的丰富思考,包括霍布斯、哈灵顿与洛克等人。英国宪法史上的决定性时刻发生在1642年6月21日。内战爆发后不久,查尔斯一世的两位顾问起草并说服国王签署了一份文件《陛下对议会两院19项提议的答复》(His Majesty’s Answer to the Nineteen Propositions of Both Houses of Parliament,以下简称《答复》)。国王以此宣布英格兰是混合政府,而非居高临下的君主制。该文件是宪法历史上的关键转折点,因为国王承认英格兰政府是有制衡的,而不是绝对君主制。它很快成为英国宪法原则的组成部分。*2.《答复》的内容来自Weston(1965)。另有《政治问答》(Political Catechism)一文,是用辉格党理论的核心术语来解释《答复》的普及性文件。有关《答复》的讨论参见Pocock (1975,第 361页)。《答复》没有把主权让渡给议会,也没有出让王室特权,但巩固了君主制的合宪性,铭刻下了“有制衡的政府”的理念。

  尽管《答复》保证了制衡宪政,却没有准确描述制衡该如何定义、维持与合理改变。在过渡时期,哈灵顿的著作有助于厘清宪政制衡的定义,并将其从静态转移到动态基础上。哈灵顿做出了两项基础性贡献。首先,他描述了社会的军事权力构成如何由土地占有状况决定,因此所有政府都以特定的土地财产权利状况作为基础。其次,他证明政府内部的宪政制衡为何必然对应着社会阶层之间的军事权力制衡,而后者由土地占有权的分布决定。哈灵顿的理论包含两种制衡:一是政府的制衡,二是武力的制衡。他的天才之处是看到这两种制衡必然相互对应。如果某种宪政体制给某个社会阶层(国王、贵族或民众)的权力超出了他们占有的土地份额,则必然是不稳定的,宪政或其背后的武力制衡必然发生改变。哈灵顿还用波利比乌斯的经典术语把腐败定义为改变:“腐败在这种意义上只是表明,好比自然机体一样,某个政府的腐败是另一个政府的诞生……”(Harrington,1992,第60—61页)。哈灵顿把有制衡的政府视为一种手段,目的是实现政治稳定,防止一个人、少数人或很多人为控制政府而无休止地争斗,以及由此导致的战争、破坏和偶尔的暴政。

  《答复》与哈灵顿的《大洋国》对宪政制衡给出了定义,但现实中尚未实现。在查尔斯二世1660年复辟与威廉和玛丽1688年登基之间,“共和派”或者说“真辉格党”(True Whigs or Real Whigs)描述了一种版本的宪政制衡及相关的腐败概念。*1.这群人包括Neville、Shaftesbury、Locke、Marvell、Sidney等。他们是与哈灵顿同时代的人,后者于1677年死于衰老和疾病。哈灵顿的地位突出是由于其论述,他后来的影响力最大,但只是共和派大思想家之一。对这些人士及其思想的深入讨论,参见Robbins (1959)。在19世纪,“辉格党”作为一个政党发展起来,但并不等同于辉格党思想家。例如博林布鲁克是领军的辉格党思想家,却是托利党政治家。在后续各节中我将采用“共和派”思想家的说法,以避免混淆。到1675年,他们已发展出一套包含基本的反对派意识形态的自洽理论。*2.本节借鉴了Pocock的“Machiavelli,Harrington,and English Political Ideologies”(1973,第104—147页)。该观点在他的著作《马基雅维利时刻》得到了进一步发展(1975,第406—422页)。有制衡的政府要求各政治参与方包括国王、贵族与下议院,实现真正的相互独立。如果政府的某个部分相对于其他部分拥有支配地位或影响力,体制内设计的制衡就会受损。例如,如果国王控制了下议院,该机构就不再能阻止国王的暴政。

  共和派对斯图亚特王室的批评始于创建常备军。这不是因为常备军是对自由的现实威胁,而是由于职业化的常备军影响了议会的独立性,在下议院里大量安插职业军人和其他官员,而这些人的职业和生计要靠执政者的青睐与扶持。“常备军在这种情况下是一种腐败而非独裁的工具,议会里的军官听命于人,并助长不受议会控制的军人团体”(Pocock,1973,第125页)。*1.由于贵族的影响力取决于他们提供的军事服务,国家可以有独立的贵族群体,或者有职业化军队,但不能二者兼有。“贵族与常备军的权力就像两个水桶,一方下降,另一方就上升……”(A Letter from a Person of Quality to his Friend in the Country),转引自Pocock (1973,第118页)。

  在威廉国王与议会的新协议给财政政策和政府运转带来补充性制度变革后,这一批评随之扩大。制度变革包括设立英格兰银行、税收征管职业化,以及采用新办法为扩大的国债筹资。*2.有关英格兰银行与金融革命的情况,参见Dickson(1967);有关税收征管的官僚化情况,参见Brewer (1989);有关国债的情况,参见North and Weingast (1989)。与法国的连年战争给英国制造了一个军事工业联合集团。在1700—1800年,政府支出从全国收入的5%提升至20%。*3.关于18世纪英国的政府收支历史,参见Mathias and O’Brian (1976)。这一前所未见的政府权力扩张是议会和政府共同实现的成就,因为控制税收政策的是议会。

  正是在18世纪早期,体制性腐败的概念得到完整的表述。共和派理论家明确把王室操纵经济特权与巩固政治权力相联系。英国人从17世纪的内战中走了出来,他们对宪政制衡的信念未受动摇,并得到发扬光大。他们愈加把上议院视为君主同下议院角逐中的一个制衡机构。*4.参见Weston(1965)。维持制衡需要三方相互独立。共和派将金融革命的创新看作王室对下议院发挥影响力、颠覆议会独立性的工具。国王的手段包括对议会的恩惠、公共信贷与政党。假如国王有足够的影响力收买议会的独立性,自由就会消失,暴政和奴役将卷土重来。“*5.那么很显然,这些人自称政府的朋友却是宪法的死敌,他们一旦得势,就将宣扬保持常备军的邪恶政策……以英国人的军队摧毁英国人的自由,并不是某些人想象的那样肯定能得逞。腐蚀议会是一种更缓慢却可能证明更有效的办法。两院中的两三百名雇佣兵(如果能罗列出来的话),相比10倍于他们的议会之外的军人而言,对宪法会是更致命的威胁。议会是自由的真正卫士,其组建正是基于这一原则。也正是基于这一基本条款,英国的全体民众给予议会代表伟大而庄严的信任。因此,议会如果受到奴役,是让我们所有人遭受奴役的最有效途径。如果议会被腐蚀,国王及其大臣对两院拥有绝对影响力,我们就会重新回到受一个人专制统治的状态。”(Bolingbroke,1997,第 92页、第93—94页)

  国防支出扩大使得执政者控制的陆军、海军、财政部、海关和税务署的任命职位大增。到美国独立战争时期,下议院有接近半数是官员、优抚金领取者,或者来自国王及其大臣控制的选区的代表。*1.参见Namier and Brooke (1964)中的 “Parliamentary Patronage”, 第46—56页;“Placemen and Pensioners”。公共债务的持续增加制造了一个债权人阶层,其利益同政府财政稳定直接相关,其中许多人是议会成员。推销和偿还债务产生的巨额利润流向了少数受到恩庇的金融商行、银行与特许贸易公司,它们与执政者和议会联系密切。因此,有充分理由质疑议会中某些成员的独立性。最后,沃波尔(Walpole)等政治家通过操纵在政府内部形成了某些集团,他们的利益“代表着依附于政府的人,或者更恰当地说,依附于执政者的下属,或者更贴切地说,依附于权力的好处,是由执政者的眷顾所提供的保护,这却是宪政的死敌”(Bolingbroke,1997,第85页)。在议会内部创造政党,由国王领导,大臣负责组织,通过公司特许权筹款,利用国债协调行动,这样做可能导致有制衡的政府的终结,建立执政者一方独大的暴政。*2.共和派反对所有政党,视其为腐败的表现。容易混淆的是,当时在英国发展出来的一个政党是辉格党(Whig Party),但它与辉格派(共和派)思想家并不相同。之前已提到,博林布鲁克就是杰出的托利党政治家与知名的辉格派思想家。

  18世纪的英国政府当然比他们过去历史上的政府都更好,或许从全世界的历史来看也如此。大西洋两岸的不列颠人对英国宪法的优越性都赞美有加。约翰·托兰(John Toland)说英国政府是“全球最自由和构建得最好的政府”。约翰·亚当斯则声称:“从没有哪个政府有如此根本的自由度。”连法国人孟德斯鸠也曾提及“如此美好的体制”。*3.引自Wood (1969,第11页)。辉格党人相信英国宪法的完美制衡性质。由此出发,很容易把共和派对腐败的担忧当成偏执。然而,这样的理解容易让人忽略辉格党人担忧的并非英国的现状,他们关注的是以后将要发生的事情。他们没有历史标尺来判断英国在18世纪正在经历的社会和政府变革是好是坏。共和派人士带着极其深刻的信念认为,如果容忍执政者对议会发挥不受约束的影响,则英国政府在下一阶段必将陷入暴政和奴役。

  共和派对腐败的攻击集中在政府与经济的关系上。亚当·斯密批评过政府授予重商主义特权的体制(Smith,[1776]1981)。特伦查德与戈登在《加图信札》(Cato’s Letters)中质疑采用特许公司促进经济活动可能(通过限制产业进入)产生租金,然后被王室用来扶持特定的经济利益集团(Trenchard and Gordon \[1720\] 1995,信札 3,第 44—45页)。*1.“公司和股份公司总是为发展和获取贸易利益而组建,但它们又总是损害与限制贸易的发展”(Trenchard and Gordon,[1720]1995,信札 9,第69页)。 “这些掠夺阶层的财富让整个国家付出了代价,与上帝和人类为敌,没有人愿意与他们为邻:他们是掠夺之徒,是股票投机分子及其串谋者!”*2.有一封信的标题(信札6,1720年12月10日)表达了他们的感受:人们是多么容易受骗子的鼓动。要更加警惕有人借邪恶的南海泡沫之机,针对受害者提出各种欺骗性的救济方案。金融革命带来了大量由政府赋予特权的机会。*3.正如Dickson(1967,第32—33页)总结的:“最后需要指出,尽管金融革命中最具政治和经济效果的莫过于在伦敦发展出证券市场,当时对它却有着最一致的反对意见。人们谴责证券市场的邪恶本质,危害公共利益。用以指代市场上各类行为的‘证券交易’(stockjobbing)一词,被明确赋予了自私与腐败的暗示。如果把当时的各种评论收集起来,会表现出惊人的一致和单调,而且几乎不涉及证券市场的实际运行。”对体制性腐败、收买政客和议会的独立性、个人腐败,以及股票投机者的唯利是图与贪婪的共同指控,传递出了强烈的信息。

  到18世纪中期,共和派强烈谴责政府扶持、公共债务和政党的腐败罪恶。共和派的理念是18世纪政治讨论中的关键要素,他们用清晰明快的语言定义了合宪与违宪的内容。当然,英国正处在成为世界大国的现象级上升轨道中,大多数国民乐于无视所谓的政府腐败。在英国,共和派“在任何意义上都不是有组织的反对派……缺乏领导和组织的改革者将失败。即使他们有领导和组织,也依然不能吸引足够多的公众支持和关注。他们失败的部分原因必然在于自己对党派的厌恶……真辉格党不是一个团结的政党,他们在政治和宗教上都各自秉持太多的信念”。不过,“在美国,英国辉格党人的理论思想却结出了果实,找到了现实的表现形式”。*4.参见Robbins (1959),引自第 381页、第 382页和第 385页。

版面编辑:刘潇
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