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第二代财政联邦制理论

来源于 《比较》 2019年第2期 出版日期 2019年04月01日
文 | 华莱士·奥茨

  *Wallace E. Oates,美国马里兰大学经济系教授。原文Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism, 发表于International Tax and Public Finance,12,2005年,第349—373页。——编者注

  作者感谢Giampaolo Garzarelli、Bernard Herber、Robert Inman、Therese Mcguire、Rogerio Miranda、Fabio Padovano、Ian Parry、Jorn Rattso、Robert Schwab、Isabel Rodriguez Tejedo、John Wallis、Barry Weingast、David Wildasin、John Wilson和两名匿名审稿人,在本文早期的写作中,他们提供了许多宝贵的评议。

  相互冲突的力量在全世界范围内持续不断地重塑公共部门,有的促进了逐步的财政集权,有的却导向了更彻底的分权。许多工业化国家和发展中国家都已引入重大举措,将决策权从中央转向省级和地方政府。在发展中国家,此类重塑的部分原因是为了应对中央计划的失败,而中央计划的主要目的之一就是带来持续的发展。与此类似,在发达国家,要求政策与时俱进的呼声是为了回应更多的地方偏好和地方实情,这导致了英国的威尔士和苏格兰成立了地方议会、西班牙将权力下放给地方政府,以及公共部门分权的许多其他例子。同时,我们也正在见证欧洲的集权化进程:在欧洲货币一体化的背景下,新的顶层政府——欧盟得以创设与演化。只是关于新中央政府的权威与责任的最终范围尚不清楚。但这些相互冲突的力量在欧洲引发了人们质疑各成员国中央政府的未来(Inman and Rubinfeld,1992)。

  在公共部门演进的背景下,学者也一直积极扩展和丰富我们在观念上对多层级政府结构和运行的理解,多层级政府就是经济学文献中所谓的“财政联邦制”。他们的努力旨在发展出钱颖一和温加斯特(Qian and Weingast,1997)以及其他人所谓的“第二代财政联邦制理论”。本文的内容利用了若干流派的文献,其中有许多是公共经济学领域之外的文献,包括委托代理理论、信息经济学、新企业理论、组织理论及合同理论。此外,公共选择领域的研究也拓展了我们对财政联邦制的视野。

  我写作本文的目的在于探究财政联邦制领域的大量文献,看看能得出什么样的新洞见。然而,谈及“第二代财政联邦制理论”,也就意味着存在第一代财政联邦制理论。我还认为,作为对这项工作的支持,仔细搞清楚第一代理论的来龙去脉十分重要。因此,本文的第一部分将从我的视角阐述财政联邦制的基本理论架构,这一理论架构早在三四十年前就已出现。事实上,我发现回溯公共经济学的基本分析框架既有帮助,又有意思,这一框架不仅支持了关于财政联邦制的早期研究,并把第一代财政联邦制理论纳入了公共经济学(和经济学)的一般叙述。

  在阐述财政联邦制的早期观点后,本文的后续部分将探究新兴的第二代理论。除了理解集权和分权的新视角之外,主要目的在于得出公共部门的结构、财政制度和政策制定的含义。简而言之,新文献如何改变了我们思考政府的垂直结构及财政制度的形式与运行方式?

  一、关于第一代财政联邦制理论

  我所谓的财政联邦制的“主流”理论深深植根于20世纪五六十年代流行的公共财政视角之中。在以公共财政视角界定公共部门方面,三个重要人物起到了关键作用:肯尼斯·阿罗、理查德·马斯格雷夫和保罗·萨缪尔森。尤其是萨缪尔森论公共品性质的两篇著名论文(Samuelson,1954,1955)、阿罗对私有部门和公共部门角色的概念化(比如,1970年的著述),以及马斯格雷夫(Musgrave,1959)论述公共财政的杰作,都从矫正各类市场失灵、制定收入平等分配方案、稳定宏观经济使之实现物价平稳和高水平就业(在基本的阿罗框架下)等角度,阐述了政府部门积极主动的角色。关键是,这一视角隐含着有关公共部门运行的观点。在私有市场体制因为各种公共品问题“失灵”的地方,政府就应当(或者假设将会)介入并引入矫正市场失灵的政策措施。公共经济学家的工作大体上是诊断病症的源头,开出对症的药方,然后留待公共部门官员来按方抓药。其隐含的假设在于,作为“公共利益的监护人”,政府机构会努力将社会福利最大化,要么是基于某种仁慈,要么是比较现实地基于民主制下选民的压力。玩忽职守的在位者有望被他人取代,这是选民通过选举做出决策的结果。简言之,哪里有市场失灵,哪里就被认为有政府干预的必要。最后,我还要简单提及一个隐含的假设,即可持续发展的民族国家应具有政治稳定性,这是我们分析的背景(我会在本文的总结部分回到这个问题)。冒着过度简化的风险,我会将阿罗—马斯格雷夫—萨缪尔森的视角作为公共经济学的视角。(注1:在这个时期还产生了另一个与此相竞争的关于公共部门的不同观点。特别是,Buchanan and Tullock(1962)开始努力将新“公共选择理论”扩展到集体行动问题。稍后我会再讨论这个问题。Boadway(1977)富有洞见地描述了关于公共财政的早期观点。

  在多层级政府的背景下,阿罗—马斯格雷夫—萨缪尔森视角可以转换为假设各级政府都会寻求将各自选民的社会福利最大化。例如,人们期望某个地方政府将促进其有限辖区内居民的利益。在公共品消费具有地方色彩的情况下,财政分权为增进社会福利提供了潜在的重要机会。对“这类公共品”而言,地方政府能提供满足各自辖区居民需求的产出水平。这样一个根据各辖区需求(及特定条件)量身定制的结果将明显提供更高水平的社会福利,优于中央政府统一对所有辖区提供单一公共品的情形。我在1972年的著作中将这个显而易见的命题正式命名为“分权定理”(稍后会有更多讨论)。

  因而第一代财政联邦制理论预设了一种情形:不同层级的政府为受益范围限于当地的公共品提供有效率的产出水平。这一结果被称为“完全映射”\[或者Mancur Olson(1969)使用的“财政对等”\]。然而,因为存在许多“地方公共品”,其消费情况因地理而不同,所以大家认为很难存在某一级政府恰好完全与每种地方公共品地理上的受益范围完全吻合。尤其是,有些地方公共品(如公路、清澈的河流等)会带来辖区间的溢出效应,也就是它们也使其他辖区的居民受益。与由中央统一决定的公共品产出水平相比,分权式的公共品供给会增进社会福利。第一代财政联邦制理论仅仅通过简单地适用传统的庇古补贴模型处理这个问题:中央政府应当给得到授权的政府提供单位津贴(unit subsidies,也即配套拨款),而后者会将这些收益内部化。为了追求地方社会福利最大化,得到授权的政府会扩展此类地方公共品的产出,最终使整个社会的边际收益等于边际成本。(注2:“政府间拨款”这一概念的解释力是有些有问题的。例如,Inman(1988)已经发现,在解释美国不断增长的政府间资助现象时,“再分配政治”的模型要优于传统的经济效率和公平论据。

  文献还认识到,得到授权的各级政府还面临着再分配和宏观经济稳定化政策的约束。假若不能获得货币特权,在高度开放的地方经济中,得到授权的政府影响地方就业和价格的能力十分有限。因而,马斯格雷夫认为,稳定宏观经济的主要责任必须由中央政府承担。同样,家庭和企业的流动性限制了得到授权的政府实行再分配的潜在能力。例如,一个激进的地方政府项目欲将收入从富人再分配给穷人,就会引发小康生活者的迁出和低收入家庭迁入的不当激励。因而,第一代财政联邦制理论认为,中央政府的一个主要作用是,确定合理的收入分配,在维持高水平就业的同时保持物价稳定。显然,得到授权的政府可以在适度的范围内对再分配和宏观经济政策发挥支持性作用,但是根据第一代财政联邦制理论,主要责任还是由中央政府承担。简言之,第一代财政联邦制理论提供了一种形式的联邦制:中央政府主导宏观经济稳定化政策,引入收入再分配的基本措施,并有效提供全国性公共品。

  得到授权的各级政府发现,自己的基本作用就是有效提供地方公共品,即消费基本限于本地居民的公共品。只要地方公共品能产生辖区间的外溢效应,就需要有合理的单位补贴鼓励得到授权的政府将公共品的供给水平提高到有效率的水平。我尤其要指出的是,这一分析旨在讨论不同层级政府之间的职能分配。有了合理的职能分配和各级政府可自行支配的财政工具,各级政府就有望采取福利最大化的政策。

  第一代财政联邦制理论也关注联邦制中的征税问题。这个问题作为“税收分派问题”而为人熟知,即在不同层级政府中最好采用何种征税形式。(注3:尤其是McLure(1983)汇编的论文。在那本论文集中有一篇Musgrave(1983)的早期文章,标题为“谁应当收税?何处收税?收何种税?”,文章对此进行了有益的探讨。)本文的基本关注点是分税制中高流动性税基(尤其是资本)的扭曲问题。一个重要的观点是:在得到授权的政府层面适用流动要素的非受益税会扭曲经济活动的布局和水平(Gordon,1983;Inman and Rubinfeld,1996)。从这个视角中产生的观点认为,各级得到授权的政府(尤其是地方政府)应当基本依靠受益税(比如,财产税和使用者付费);事实上,在蒂伯特模型中,税收是家庭为消费地方公共品而支付的“对价”。中央政府(以及某些较高层级的政府,如省政府或州政府)会在更大的范围内采取诸如累进所得税之类的政策,作为更广泛的收入再分配计划的一部分。然而,得到更多授权的政府最好依靠税收来支持,比如财产税,在一定的条件下,财产税能起到受益税的作用。(注4:关于最近对地方财产税如何促进有效的地方预算决策的启发性讨论,参见Fischel(2001)。)实际上,这直接表明:经济效率一般要求对流动的经济单位课征受益税(Oates and Schwab,1988,1991;Oates,1996)。税收必须等于地方服务供给的边际成本,这样才能引导家庭和企业选择那些为流动的经济主体有效提供服务的辖区。

  最后,第一代财政联邦制理论解释了中央政府对区域或地方政府的均等化一次性拨款。(注5:关于该问题早期文献的综述,请参见Oates(1972,第3章)。关于更深入的讨论,参见Boadway and Flatters(1982)。)此类拨款的合理性既基于公平,又基于效率。它们可用于矫正扭曲的迁移模型(Flatters、Henderson and Mieszkowski,1974),也为较贫穷的辖区提供了想要的帮助。的确,此类均等化拨款已经是(现在依然是)很多联邦制财政体制的一个典型特征。

  可以说,这是第一代财政联邦制理论一个相当精炼且有些过于简化的观点。但我认为,它的确表达了早期规范性财政联邦制理论的基本看法。然而,这一观点的某些因素需要进一步审视。首先,让我们回到所谓的“分权定理”。这是一个看起来很直观的命题,即在某些既定(或充分)的条件下,地方产出反映了地方的不同偏好,因此帕累托占优于集中决策带来的结果,即跨辖区的统一产出水平。这个命题本身看似显而易见,但深入其中则不然。特别是,分权定理假设,替代地方供给的是集中决策且统一的公共品产出水平。这是一个不十分明显的强假设。事实上,一个人若有完全的信息,就可以设想这样的结果:中央政府通过自己的代理人在每个辖区提供的地方公共品达到帕累托有效率的产出水平。是什么阻止了这个结果的出现?经济学和政治学文献已经就此提出了两个论据。第一个论据基本上是信息问题。因此,根据这一论据,地方政府与其选民距离更近;它们更了解当地居民的偏好或需求,以及地方的其他情况(比如成本函数)。各个获得授权的辖区构成了整个国家,而中央当局很难了解各地居民的特定偏好。因而,存在着信息不对称:地方政府了解其居民的偏好和地方的其他情况,而中央政府则不然。

  第二个论据一直被用来证明集中供给下的统一水平的公共品供给。这有更多的政治特征。这个论据认为,中央政府面临着政治约束,能明显防止它在一个辖区比另一个辖区提供更慷慨的公共品。在全国范围内公平对待,这让中央政府很难跨辖区提供不同水平的公共品,这也有些道理。因此,有一种政治约束限制了中央政府在不同区域提供帕累托有效率的公共品。

  这两个论据通过广泛的文献以各种面貌出现,不仅跨越了漫长的阶段而且超出了经济学范围。在深具洞见的关于“联邦宪法”的章节中,托克维尔描述和分析了19世纪30年代的美国制度,断言:“联邦制的目的在于把大国和小国的不同长处结合起来” 。托克维尔继续详述了“小国”的长处,指出“在中央集权的大国,立法者必须给各项法律赋予一致性,而不是迎合地方和习俗上的差异。立法者不承认特殊情况,他只能按一般原则处理……因为立法不能满足人民的迫切需要和顺应习俗,这正是国家动乱和多难的一大原因。”(第一卷,第163页)。尽管这一历史性的论述可能并不全面,但有人会将它视为主要强调集权化供给的政治约束。

  然而,事实上,中央政府的项目通常会导致地方辖区间不同的公共品产出水平。(注6:当然,即使“统一的”全国性项目也会在属于地方的领域产生明显不同的地方结果。)的确,这经常是“分肥政治”的结果。最近,洛克伍德(Lockwood,2002)及贝斯利和科特(Besley and Coate,2003)富有洞见地建构了代议制政府模型,其中,中央立法有意差别对待不同地区。稍后我会回到这一问题,但现在我只想将分权定理的假设和基本原理解释清楚。

  第二个需要评论的问题是蒂伯特模型。蒂伯特模型在地方公共财政文献中扮演着主要角色,但在我的财政联邦制理论的版本中很少提及。1956年,查尔斯·蒂伯特发表了该篇著名的论文,描绘了一个流动家庭基于对地方公共品的偏好而选择居住社区的模型。该文的基本目的是挑战萨缪尔森的论断,即分权并不能导致公共品的有效供应,但蒂伯特表明,确实存在这样一类 “地方公共品”,其中存在某种机制让个人选择可以导致帕累托有效率的公共品产出。人们根据自己对地方服务的需求,有效地将自身归入同质的群组。(注7:正如作者自己强调的,蒂伯特模型提供了一个偏好显示机制,这一机制是组织设计问题的理论解决方案[正如Garzarelli(2004)所言],因为它解决了信息问题。正如Seabright(1996,第63页)指出的,“蒂伯特模型最好被视为对机制设计理论的先驱性贡献,而不是任何关于政府分权的论述”。事实上,蒂伯特的一些同事暗示我(很久以前):蒂伯特自己从未认为他的论文描述了地方财政实际运作的场景,反而将之视为对公共品展开理论讨论的一部分。这才是阅读蒂伯特的文章该有的方式。例如,蒂伯特的文章实际上并没有讨论税收问题,是后来的读者认为蒂伯特模型有现实的解释力[如Fischel(2001)最近的讨论]。)有些观察者(比如Cremer、Estache and Seabright,1996)指出,蒂伯特模型实质上是财政联邦制的核心。然而,我认为,这有些夸大了蒂伯特模型的作用。即使家庭无论如何没有一点流动,我在上文阐释的第一代财政联邦制理论依然成立。即使不流动的个人,我们依然会预期到不同辖区存在偏好上的系统性差别,而这些差别将构成地方公共品分权式供给的基本原理。在这个视角下,蒂伯特式分类的作用就在于增加分权财政的福利收益。地方辖区对地方服务的要求同质性越高,不同辖区之间需求的差异越大,从分权财政获得的潜在福利收益也就越大。因而,蒂伯特模型强化了相关服务分权化供给的例子,但(我认为)它仅仅是故事的一部分。(注8:这一点比较重要,因为蒂伯特模型通常被视为描述了美国特有的现象;许多人认为,所谓的“蒂伯特分类”与欧洲和其他地区的关联较少。基于这个原因,我只想指出,财政联邦制的基本理论并不是建立在蒂伯特模型之上的。就此而言,Rhode and Strumpf(2003)最近提供的一些证据表明:美国地理分割的长期趋势与蒂伯特的预测并不一致。

  最后,我想讲一讲第三个问题:硬预算约束。关于财政联邦制的新近文献将分析的重点(十分正确地)放在得到授权的政府依赖其自身收入来源为预算融资的重要性上。例如,温加斯特(Weingast,1995)和麦金农(Mckinnon,1997)强调了得到授权的各级政府过分依赖政府间转移支付或债务为预算融资的财政体制有其内在的危险。在财政体制为省级政府或地方政府随时提供“紧急救助”的情形中,得到授权的政府实际上就有不可抗拒的激励去劫掠“公共财政资源”和扩展公共项目使之远超有效水平(例如Goodspeed,2002)。在极端情形中,正如我们在有些国家中已经看到的,如阿根廷,结构不合理的政府间财政体制动摇了整个公共部门和经济。我在这里只想指出,第一代财政联邦制理论已经提出了硬预算约束的基本观点(即使没有用到这个术语)。有关税收分配问题的文献已明确认识到,地方税收必须为预算决策营造合适的环境。比如,麦克卢尔(Mclure,1967)在早期有关税收输出(tax-exporting)的开创性研究中指出:哪里的辖区有能力将部分地方税负转移到其他辖区的居民身上,哪里就会存在将地方预算扩张至超出有效水平的激励,因为该地方的“税收价格”实际上过低。让公共决策者直面公共品准确定价的重要性长期以来都是公共经济学的重要议题。然而,近期的确有越来越多的文献扩展和丰富了我们对硬预算约束的性质和作用的理解(这也是我接下来要简短讨论的)。

版面编辑:刘明晖
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