第二代财政联邦制理论

　　三、论第二代财政联邦制理论的兴起

　　关于财政联邦主义的“新”文献广泛涉及财政联邦制的渊源和方向。它不仅跨越经济学领域，而且跨越了政治学家和其他学者重要的跨学科贡献。这使得很难以一种简单和系统的方式描绘它们，但我会尽力一试。第二代财政联邦制理论严重依赖两个来源：

　　（1）公共选择和政治经济学方面的研究。政治经济学关注政治进程和政治代理人的行为。第一代财政联邦制理论大体上假设公共官员追求公共利益，与此不同，公共选择和政治经济学研究却假设政治进程（既包括选民也包括官员）中的参与者有自己的目标函数，他们寻求在有行为约束的政治环境中将目标函数最大化。官员不只代表选民的利益。因此，这方面的研究致力于对政治制度建模，同时明确关注政治制度包含的激励。（注10：这是“新制度经济学”的基本议题，也可参见Picciotto and Wiesner（1998）主编的优秀研究文集（有几篇是关于财政分权的）。）英曼和鲁宾费尔德（Inman and Rubinfeld，1997a）将第一代财政联邦制理论描述为“经济联邦制”。他们还比较了第一代财政联邦制和更晚近以来明确解释政治进程及其如何影响结果的模型。

　　（2）关于信息问题的巨量文献。来自集体选择制度的结果根本上取决于多个代理人掌握的信息。尤其是，在信息不对称的情形中，有些参与者拥有偏好、成本函数等方面的信息，或者获取了有关努力程度的信息，以及其他参与者不能获取的信息。文献已经向我们表明：最优“程序”或制度很可能不同于完全信息情况下的程序和制度。第二代财政联邦制理论因此严重依赖于对产业组织的研究，及探究此类信息问题的微观经济学理论。（注11：Boadway（1997）对公共财政文献引入“不完全信息”展开了大量富有洞见的讨论。在一篇重要论文中，Cremer、Estache and Seabright（1996）直接问道：企业理论能为我们研究财政分权提供什么样的启发。在一次有趣的交流中，该文的一位评论者认为，第二代财政联邦制理论的主要根基应该建立在将不完全信息纳入分析的基础之上。事实上，有人会认为，若有全部和完全信息，公共部门就毫无存在的必要，因为，在这样的情形中“……自利的个人将有可能利用他们的信息从经济中汲取所有可能的帕累托改进型收益，因为他们这样做有共同的利益”（Tresh，1995，第19页）。然而，我选择将新的政治经济学文献和不完全信息相结合。有一系列事情超越了单纯的信息问题（比如，阿罗问题、再分配问题等）。）

　　从这个来源中产生的是财政联邦制的新文献，这类文献研究了不同政治和财政制度在不完全信息和控制下的运行，同时关注这些制度包含的激励，以及由此导致的效用最大化参与者的行为。在这种情形下，某些公共行动是否集权和分权这一基本问题看起来略有（而非完全）不同。在第一代财政联邦制理论中，这一决策涉及权衡：一方面，公共服务集中供应的无效率源于统一的产出未能反映地方偏好和地方条件的差异；与之相对的是，另一方面，辖区间外部效应未能内部化导致地方供给的无效率。如果跨辖区的溢出效应相对较小，有效的地方产出水平变动也就相对较大，分权化供给的理由明显更有力（反之亦然）。

　　3.1第二代财政联邦制理论模型中集权与分权的权衡

　　在关于第二代财政联邦制理论的诸多模型中，集权与分权之间的权衡表现出多种不同的形式。在几个第二代财政联邦制理论的模型中（比如Seabright，1996），我们发现，地方“问责”（结果对地方偏好的敏感度）与集权下的政策协调之间存在权衡。政策协调有助于将辖区间的相互依赖内部化。有两篇重要的论文（Lockwood，2002；Besley and Coate，2003）提供了相关框架，其中集权化的结果是地方产出的向量，由地方民选代表组成的中央立法机关决定。这两篇论文明确偏离了分权定理中的假设，即在集权化的制度中，产出水平是统一的。集权决策的结果会呈现不同类型的资源错配，这取决于中央立法机关如何发挥作用。这些无效率必须与分权结果下的损失进行权衡，因为在分权结果中，各地方政府忽视了与其决策相关的溢出效应。有趣的是，尽管第二代财政联邦制理论涵盖的各种模型与第一代财政联邦制理论有根本的不同，但许多模型都包含了类似于第一代财政联邦制理论中集权和分权之间的某种权衡。正如贝斯利和科特（2003，第2628页）指出的，“尽管如此，关键的洞见依然是：在关于集权收益的争论中，异质性和溢出效应无疑是核心”。但这种权衡会以奇妙的新形式出现。（注12：第二代财政联邦制理论的文献为集权和分权权衡的建模提供了多种方法。例如，Janeba and Wilson（2003）发展了一个模型，其中地方供给的无效率源于税收竞争，而集权体制下的无效率源自中央立法机关的最小获胜联盟。Brueckner（2004）提供了一些数值模拟，探究了蒂伯特分类下地方征税的无效率与地方供给带来的收益之间的权衡。）

　　让我们看看一些初步的观察。在第二代财政联邦制理论中，有些研究将产业组织模型直接应用于公共部门。例如，在投入产出文献中，一个基本的主体模型（workhorse model）便是标准的委托代理模型。在不完全监督的非对称信息背景下，委托人设法提供某种激励，促使代理人从事一定程度的相关活动（或投入一定程度的努力），以使各方在最终结果有一定随机成分的背景下实现效用最大化。这种激励其实就是基于观察到的行为或产出签署一份合同。在投入产出的情形中，该模型被用来研究企业组织。企业的所有者或经理人通常被视为委托人，工人则被视为代理人。如何将这种框架应用于多层级政府选举的情形（Wildasin，2004），并非一目了然。在这类公共部门中，谁才是真正的“委托人”，谁又是真正的“代理人”呢？

　　第二代财政联邦制理论的文献用两种不同方法处理这一问题。第一种方法实质上是忽略公共部门结构的选举维度，将公共部门的垂直结构类比为企业的垂直结构。在这一构想中，中央政府像委托人一样行动，在构建政府间财政关系时，设法让作为代理人的区域或地方政府在中央政府信息有限且不能完全控制公共代理人的财政活动时，也能促进中央政府的目标。在此类应用中，拉瓦吉（Levaggi，2002）利用委托代理理论表明，在一定条件下，中央政府与其提供一大笔预算给地方政府，倒不如通过使用“双重预算约束”，既规定总体预算，又规定资金支出到具体职能（或项目）的精准分配，限制地方政府服务供给的弹性。

　　这种将委托代理模型应用于财政联邦制的特殊方法在实践中受到限制。它基本上描述了一种情形，即英曼（2003）和另一些研究者所谓的“行政联邦制”，其中区域政府或地方政府大体上是响应中央命令的代理机构。当然，这种应用有意义的情形必定也是存在的，但是，与财政分权相关的选举自主权和财政自主权基本上不在这类模型的范围之内。（注13：一个有趣的例子便是委托代理框架可直接适用于新西兰的情况，Schick（1998）将新西兰描述为“按合同治理的政府”。每年有数以百计的合同（基本上是绩效协议）在各种公共代理人之间协商产生。“典型的合同规定了一方将提供的资源与另一方将生产的公共品”（第124页）。）我们需要的正是政治经济学和委托代理理论的结合。

　　第二种方法明确地解释了在有选举的情形下，不同层级政府享有的财政自主权，并采用了不同的委托人和代理人的定义。在这一框架中，选民是委托人，而民选官员是代理人。例如，托马西（Tommasi，2003）最近就构建了一个模型，其中委托人并非单独的个人，而是作为整体的选民。他使用了 “共同代理人”模型的变体刻画公民自己控制公务人员的问题。在这个框架中，集权体制会采取单一代理人（民选公务人员）的形式，这个单一代理人服务于全体人民，而分权体制则在每个辖区都有一个代理人。于是，问题变成了 “最优合同”的设计，其中包含了对代理人（公务人员）的奖励方案。这一分析导向了不同制度下的一组结果的有趣比较，从中我们发现，越是强有力的集权，地方公共品产出导致的外部效应越大。当然，这与第一代财政联邦制理论在本质上是相似的。但新颖之处在于，我们发现，即使在辖区间偏好完全同质的情形中，分权也可能是更可取的。支持财政分权的理由不仅取决于偏好的差异，而且有赖于在公共品分权供给的情况下能否实施对地方较好的控制或“问责”。（注14：现在有大量论文使用委托代理方法为财政联邦制建模。这里只提到了一部分，比如Cremer、Estache and Seabright（1996），Raff and Wilson（1997），Bucovetsky、Marchand and Pestieau（1998），以及Bordignon、Manasse and Tabellini（2001）。Garzarelli and Liman（2003）将这个问题视为从传统的委托代理框架迈向“信息不对称”的一步。在这样的设定中，委托人甚至有可能不知道代理人可采取的全部可能的行动集。他们认为，在这一拓展后的情形中，中央政府的角色不仅仅是解决激励冲突，还要提高组织的弹性以适应不断变化的环境。）

　　类似地，希伯莱特（Seabright，1996）提供了一个框架，其中选举被视为“不完备合同”，原因是相关的信息“无法证实”。在这样的情形中，“谁有权利采取行动就非常重要”（第64—65页）。集权允许较大的政策调整（比如，辖区间外部效应的内部化），但分权化的决策促进了问责。希伯莱特给问责下了一个精确的定义：某个辖区的福利决定政府选举的概率。于是，选择集权还是分权，取决于辖区间溢出效应和中央控制下因问责减弱导致的损失之间的相对重要性。就像在托马西的模型中，即使各个地区间存在着同质性的偏好，分权也可能更优，因为它加强了对地方的控制。

　　尽管这些模型为选择集权与分权提供了丰富的视角，但它们通常很少言及财政制度的结构。例如，希伯莱特的模型提出了协调与地方问责之间的权衡。但它并未充分说明政府间财政关系的精确形式（比如政府间拨款）。事实上，制度内容的缺位让这种分析有一些误导。回想一下，第一代财政联邦制理论的基本规范要素是中央政府使用配套拨款，将地方公共品的溢出效应内部化。如果将此类拨款引入希伯莱特模型或类似的模型，理论上，可以在一个相对分权的结构下同时实现协调收益与问责收益。权衡实际上也就不复存在了。

　　在这一特定的情形中，让我回过头来简要地讨论信息问题。正如我早先指出的，信息不对称长期以来被视为财政分权的部分理由。地方政府离其居民更近，因此拥有关于地方偏好、成本函数及其他中央部门无法获取的地方信息。为何会这样，这是一个有趣的问题。正如克雷默等人（Cremer、Estache and Seabright，1996）的研究表明，信息获取是内生的，且原则上中央政府没有理由不使用多种渠道收集关于地方情况的所需信息。但此类活动并不是没有成本的，正如克雷默等人（1996）观察到的，中央部门未能获得此类信息肯定反映了这类信息对中央政府的价值更小，而对地方公共代理人的价值较大。

　　在进一步反思该问题的过程中，第一代财政联邦制理论做出了一些强假设，但这些假设相互之间未能完全一致。我们假设，中央政府了解个人对全国公共品的偏好，但不知道个人对地方公共品的偏好。这看起来是一种奇怪的二分法。有人可能为之辩解，理由是获取全国公共品的信息对中央部门而言值得付出成本，但（如前所述）获取地方公共品信息的价值不抵信息获取成本。换一种不太正式的说法，我们也许只能假设中央政府对所有公共品的信息是不完全的，但由中央政府供给全国性公共品很可能产生较好的结果，好于某个地方辖区忽视其产出给其他辖区带来收益的情形。更进一步，如果中央政府很少拥有关于地方偏好的信息，它如何决定给产生辖区间溢出收益的地方公共品提供合理的庇古式补贴？对溢出收益本身的衡量需要与收益估值相关的地方信息。另外，我假定也许有人认为，某种不完全补贴很可能产生某种结果。这种结果会明显优于溢出收益被完全忽略的情形。但这里显然存在一些基本的信息问题。

　　第二代财政联邦制理论的其他新文献则提供了关于财政联邦制的一些深刻的新洞见。事实上，有些文献质疑了第一代财政联邦制理论的基本观念。例如，帕多瓦诺（Padovano，2004）建构了一个政治经济学模型，其中分权化的再分配项目比中央政府的措施更有效。在帕多瓦诺模型中，中央政府允许一些区域通过区域间再分配项目剥削其他区域。把再分配当作区域功能以便每个区域只能利用自己的资源实现再分配目的，可以避免区域间项目导致的扭曲。

　　3.2财政分权：软预算约束与财政救助问题

　　第一代财政联邦制理论强调了财政分权的潜在收益，而这些收益源自更多样化和更有效率的地方公共品供给。公共选择领域的文献和一些新文献（比如，Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）论证了分权的理由，将分权视为一种机制，以便控制公共部门的过分干预和扩张倾向，支持私人市场的有效运行。

　　但正如我们最近认识到的，财政分权自身也面临潜在的危险（Prud’homme，1995）。在某些情形中，它能提供一种工具，让区域政府或地方政府可以有效地将地方项目的负担转移到作为整体的国民身上，掠取“公共财政资源”。第一代财政联邦制理论有限度地承认了这个问题；正如之前所述，有关税收输出的文献（例如McLure，1967）显示，在地方性税收归宿可能被转移给其他辖区居民的情形中，分权化财政有过度扩张的趋势。但最新的文献对财政“崩溃”的政治经济特性给出了更丰富和宽泛的讨论，财政崩溃的原因可能是某些常见的政府间财政制度存在不合理的激励。

　　这类讨论区分了软预算约束和硬预算约束。这两个术语来自科尔奈（Kornai，1979，1980）的开创性著作。科尔奈使用“软预算约束”这一术语，描述国有企业在社会主义经济中的行为，由于长期财务亏损，国有企业寄希望于国家的救助。自那以后，软预算约束的概念得到了很大的拓展，涵盖了许多情形，其中经济实体认为，它们的赤字会由某个救助机构弥补（Kornai、Maskin and Roland，2003）。此类实体可以是公司、银行、非营利组织，甚至是整个国家。就本文而言，软预算约束是指那些期待上级政府把它们从财政压力中解救出来的区域或地方政府。为便于讨论，我只涉及地方政府向中央政府寻求财政救济的情形。（注15：Wildasin（2004）富有洞见地分析并讨论了软预算约束和硬预算约束在公共部门的性质以及它们对财政救助的含义。）

　　由于存在此类软预算约束，地方政府几乎有不可抗拒的激励寅吃卯粮地扩张项目和支出。理解这种激励的本质是重要的。尽管中央政府声称它不会提供任何形式的救助，但真正的问题在于这种声明的可信度。这个问题本质上是一种预期。中央政府真能可信地承诺不提供财政救助吗？如果地方政府认为答案是否定的，它们就有强烈的理由奉行赤字政策，以借债的形式为大部分支出融资。

　　对这一现象建模的自然方式是借助重复博弈的理论框架（例如，Goodspeed，2002；Rodden、Eskeland and Litvack，2003；Inman，2003）。中央政府做出不提供救助的声明。地方政府必须评估这种声明的可信度，然后做出预算决策。这个阶段的博弈会采取囚徒困境博弈的形式（Inman，2003）。无论如何，在某些看似可信的情况下，地方决策者不认为中央的声明可信，并在相应的预期下行动。地方政府认为，它们虽然陷入财政赤字，但会得到救助。这一博弈的最后阶段涉及中央政府。此时，中央政府必须决定是否救助地方公共部门。同样，在某些合理的情形下，中央政府可能认为，提供必要的财政救济要优于遵从先前不救助的承诺。

　　我们有必要理解在这一框架内，不当的财政行为实质上植根于体制内部。这并不是财政顾问指导公共部门负责任地行事的简单情况（或许正如第一代财政联邦制理论设想的那样），而是体制本身会引致不负责任的财政行为，换句话说，不负责任的财政行为是体制内生的。因此，解决这一问题需要改革基本的政治和财政制度，从而改变预算决策的整个激励结构。

　　软预算约束问题及其导致的不当激励是近期许多财政联邦制文献的主题。的确如此。这不只是正式理论的一个细节，在我看来，还是一个普遍存在的实践问题，更是分权化财政联邦制的主要问题之一。事实上，我们已经在有些国家（如阿根廷和巴西）看到政府间财政行为扰乱了整个财政体制和经济。在有些情形下，政治上强势的省级领导人依靠中央政府以及向公有制银行举债进行扩张性转移支付，为其预算中的大量赤字融资，从而酿成重大的财政与经济危机。（注16：关于围绕着OECD国家、发展中国家和转型经济体的一组优秀的案例研究，见Rodden、Eskeland and Litvack（2003）。）

　　对这一问题的认识提出了两个重要问题。首先，为何中央政府无法信守不提供财政救助的承诺？简言之，导致不当和毁灭行为的动机来自哪里？有鉴于此，第二个问题就变成了如何重组经济和财政体制以摆脱这种困境。新的文献对两个问题都进行了阐述，我也将对此做简要讨论。

　　动机问题实际上相当复杂，有几个不同的方面（Kornai、Maskin and Roland，2003，第1098—1100页）。在古德斯皮德模型中（Goodspeed，2002），如果中央政府未能救助受困于赤字的地方政府，它就会面临两个难题：首先，由于无效率的低水平地方公共品供给，地方的福利会降到期望值以下；其次，这会影响中央部门的选举结果，因为沮丧的选民会责怪中央政府。因此，经济上和政治上都存在救助的动机。怀尔达辛（Wildasin，1997）构建了一个模型，其中地方政府的行为对其他辖区会产生溢出效应。因此，允许某一地方“破产”会在整个体制中产生反响。尤其是，怀尔达辛的讨论表明，救助更可能是为了较大的地方辖区，而非较小辖区（尽管成本较高），因为外部效应的后果在量上对前者而言要大得多。这就是所谓的“大而不倒”的情形（在前些年纽约市面临严重财政危机时，这一情形碰巧成为争论的一部分）。这其中的政治问题既复杂又微妙。例如，可能存在着重要的“声誉效应”。地方政府的重大财政崩溃表明，中央部门在某种程度上未能履行适度监管的职责。尤其是，政治上强势的地方官员（可能是省级领导人）可能将地方财政失利的责任转嫁给中央政府领导人，因为后者未能提供前者期望的必要支持。最终，问题可能源于腐败，且以常见的贿赂形式出现。因此，财政救助有相当多的潜在动机（它们之间绝不是相互排斥的）。这本身也是一个需要持续研究的重要主题。

　　在政府间关系中，财政救助会采取多种形式。多数国家都有政府间拨款制度，让资金从中央转移到地方政府。正如第一代财政联邦制理论讨论的，此类拨款原则上发挥着重要的经济功能。根据庇古原理恰当设计的配套拨款有助于将某些地方公共品生产导致的辖区间溢出效应内部化。此外，对较穷辖区的总额拨款可以用于实现再分配目标。但此类拨款也可以成为财政救助的机制。通过增加此类转移支付，中央政府就可以着手救助面临财政困境的地方政府。换言之，中央政府可以持有地方债务或者向地方政府发放贷款以避免财政危机；在某些情况中，这让中央银行的资源能有效地为下级政府所用。

　　这就把我们带向第二个问题：何种经济和政治制度能将此类不当激励最小化？一个显明的答案便是更大程度的集权。通过将地方政府角色最小化，地方寻求财政救助的范围就会更小；它们掠取公共财政资源的能力也就更弱。但这相当于把婴儿同洗澡水一起倒掉。我们都知道，中央政府自身就有可能利用这种垄断地位。事实上，支持财政分权的有力理由之一就是分散政府的掠夺性权力（比如，Brennan and Buchanan，1980；Qian and Weingast，1997）。甚至在中央政府并无强有力的执行机构时，一个全国性的立法机关本身就是区域或地方代表的松散联盟，这些代表为其所在辖区寻求特殊利益。在这种情形下，通过互投赞成票形成的联盟容易导致无效率的预算结果（也可参见Besley and Coate，2003）。可以说，挑战在于决定什么样的制度能够容纳财政分权，以便实现政治上的优势和地方控制带来的经济收益，同时避免源自软预算约束的潜在扭曲和不稳定效应。（注17：Frey and Eichenberger（1999）提出了一个有吸引力的分权替代路径，包括创设“功能性的、重叠的和竞争性的辖区”。在他们的设定中，不同的辖区会为具体的公共服务供应而存在。个人会因此成为某组重叠辖区的组成部分，此类辖区将在各自的公共服务供应上相互竞争。这种竞争会导致地方产出能回应地方的需求，并且以符合成本效益（cost effectiveness）的方式提供。见Reifchneider（即将出版）对Frey-Eichenberger模型缜密的讨论。）

　　在这里，我要简单提及一些要素，新的文献将这些要素视为强化地方政府预算约束的机制。（注18：关于该问题的有益讨论，参见Rodden、Eskeland and Litvack（2003），尤其是他们书中的“导论与概览”一章，Inman（2003）对美国的研究也收在该书中。）首先，高度发达的市场经济有一些特征，这些特征本身有助于硬化预算约束：

　　（1）在成熟的银行体系中，有效的信贷市场能为地方政府融资提供重要的纪律之源。在这样的环境中，地方政府糟糕的财政表现将导致信贷机会的减少和较高的利率。

　　（2）在要素可流动的环境中，有效的土地市场也能鼓励地方政府做出负责任的财政决策。过高的债务或者挥霍浪费的公共决策本身就反映了地方不动产价值的下降，推动了经济主体转向其他管理较好的辖区。此外，正如钱颖一和罗兰（Qian and Roland，1998）论证的，各地方政府为吸引流动资本而展开的竞争，提高了补贴无效率企业的机会成本，从而弱化了寻求救助的激励。

　　其次，财政制度对硬预算约束是至关重要的：

　　（1）一个可靠而有效的地方税收体制十分重要，它能为地方项目融资提供所需的税收。地方辖区需要权衡拟实施公共项目的成本与收益。一个良好的地方税收体制会让选民知晓成本，并提供必要的资金。

　　（2）政府间拨款制度必须能满足基本的资源配置和再分配功能，而且不会受到操纵，以至于提供财政救助。众所周知，做到这一点可能并不容易。第一代财政联邦制理论清楚地表明，配套拨款可以发挥将地方公共品的溢出收益内部化的作用。但在提供额外的转移支付以缓解地方财政压力的意义上，此类拨款不应当是扩张性的。

　　市场高度发达且有效的经济环境，结合相对分权且以辖区之间健康竞争为特征的政治体制，有助于提供地方政府有效运行所需的硬预算约束。然而，此类制度并非总是存在，尤其是在发展中国家和转型国家。在这些例子中，文献都指向了有助于硬化地方预算约束的几类措施：

　　（1）宪法或法律规定的预算平衡约束，这能有效判定地方政府的经常性支出赤字是否合法。

　　（2）对债务问题的限制，通过审慎界定资本支出内容，从而约束资本项目的举债融资。

　　（3）设计良好的公共破产法，明确规定财政危机的处理方式。

　　这里没有篇幅详细阐述这份经济制度、政治制度和政策措施的简要清单。但值得指出的是，这些制度的特定形式和架构是否最适合某个特定国家，取决于该国具体的政治、经济、文化制度及其历史传统。这里并没有一个普遍适用的简单蓝图，但有一些有用的指引。我们仍然要多了解市场经济与财政结构之间关键的相互关系：它们如何在促进稳定、有效和公平的结果中相互强化？然而，正如英曼（2003，第61页）在评价美国经验时指出的，“财政史的一个基本教训是，如果合适的市场和财政制度各司其职……中央政府能抵制救助地方政府的政治和经济需求”。

　　最后，在关于中央与地方政府相对权力的某些文献中，还有一个不难理解的悖论。一方面，我们已经指出，以前和现在的许多作者都支持分权化，把它作为控制公共部门的扩张倾向，并限制公共部门对私人市场运行施加有害干预的一种手段，同时也是鼓励民主制度发展的手段。另一方面，最近的文献（和若干国家的经验）表明，一个弱势的中央政府会受制于强势的地方利益，并带来破坏性的后果。例如，布兰查德和施莱弗（Blanchard and Shleifer，2000）认为，财政分权在中国要远比俄罗斯成功，因为中国的中央政府（与俄罗斯相比）已经强大到足以抵制“地方俘获”并约束地方削弱中央的各种做法。这提出了一个非常复杂和棘手的问题。为了让财政分权有效，就需要一个适度强势的中央政府，它有足够的权力和决心抵抗下级政府的不良需求。后文将会进一步阐述。

　　3.3财政联邦制、风险共担及跨区保险

　　新文献中的另一个重要议题是探讨中央政府的另一个角色，即在政府间财政体系中承担保险功能（比如Persson and Tabellini，1996a，1996b；Bucovetsky，1997；Lockwood，1999）。联邦制中的不同辖区或区域会遭遇不完全相关的随机冲击，减少地方的收入或增加地方的成本，从而降低地方福利。理论上，应该有一个能感知此类冲击的政府间协助机制，为正在经受经济和财政不利冲击的辖区提供额外的援助。这一问题偶尔会在欧洲引起较多的关注和兴趣，在那里，货币联盟的诞生意味着成员国丧失了制定宏观稳定政策的权力。它们不仅失去了货币和汇率的特权，而且在《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》中做出承诺，严格约束为反周期目的采取财政举措的能力。在这样的背景下，中央的基本角色是不是提供“保险”防范外生冲击？如果是，经济分析能告诉我们什么？

　　洛克伍德（1999）用模型研究了这一问题。在他的模型中，中央政府使用政府间拨款，将地方公共品的溢出效应内部化，同时又为面临各种随机冲击的辖区提供“风险共担合同”。如果个人有风险规避型偏好，洛克伍德发现，最优拨款的形式和数量不同于标准的庇古式措施。在庇古式措施中，配套率只取决于外部效应的水平。对许多情形而言，最优拨款显然是地方公共品产出的非线性函数，在数量上或大于或小于溢出效应。

　　在这类保险模型中，有一个具有重要实践意义的基本问题，即道德风险问题（Bucovetsky，1997；Perrson and Tabellini，1996a）。当“中央保险”成为可能时，地方辖区往往会出现产出或项目的供给不足，而产出或项目能提升地方经济适应外生冲击的能力。佩尔松和塔贝里尼（Perrson and Tabellini，1996a）得出了一个有趣的结论，即道德风险问题的程度基本上取决于联邦财政宪法的性质。在他们的研究框架中，保险功能的集中化，同直接向个人提供保险的中央政府一起，在某些情形中能比有政府间转移支付的“邦联制”更好地解决道德风险问题。

　　因此，由中央向地方政府提供保险是有代价的。举例来说，假定州和地方政府面临由严重衰退导致的财政压力。迫于平衡预算的约束，州和地方政府发现，当税收收入在衰退中下降时，它们必须通过削减支出和解雇工人来应对。这使总体情况变得更糟糕。早就有人认识到了这一问题。20世纪40年代，汉森和佩洛弗（Hansen and Perloff，1944）将这种现象界定为“财政反常假说”（fiscal perversity hypothesis）。在这种情形下，中央政府给州和地方政府提供财政援助，以便它们能维持支出水平，是合理的。实际上，在美国最近的衰退背景下，有评论者认为，最有效的反周期项目便是对州和地方政府的某种财政援助。但这里有一个明显的道德风险问题。如果中央政府随时准备援助分权的各级政府，帮助它们摆脱财政困境，就会弱化州和地方官员未雨绸缪的激励。大多数州和地方政府会在经济繁荣时期设法建立“雨天基金”，以便在经济萧条时期能派上用场。众所周知，这些基金并不总是充足的，尤其是要为将来削减收入的时候。提供广泛的保险是以没有效率的低水平准备为代价的。况且，在某些情形中，此类保险项目的存在预示着对区域或地方扩大援助，以便缓解它们面临的因各种原因导致的财政困境。简言之，此类保险项目最终成为财政救助的一个依据，并导致预算约束的普遍软化。不同目标之间的这种现实冲突意味着财政制度和预算程序的设计面临艰难的权衡。

　　类似的问题已经在欧洲货币联盟中出现。人们普遍认为货币联盟需要一套财政行为规则来防止成员国的政策削弱欧洲中央银行关于货币稳定的可信承诺（Franco、Balassone and Francese，2003）。于是，根据1992年的《马斯特里赫特条约》，加入欧洲货币联盟的国家达成了严格限制成员国赤字（GDP的3%）和公债（GDP的60%）规模的协议。1997年的《稳定与增长公约》强化这一限制，该公约要求成员国实现预算的中期目标，即“接近平衡或有所盈余”。更一般地，正如拉特索（Rattso，2003）指出的，欧洲财政制度的演进涉及基本的“公共池塘问题”（common pool problems）。原则上，为了给财政选择（fiscal choices）提供适当的激励，每一级政府都应使用一套受益税，以便向决定公共项目的政府官员和选民传递合适的信号。但这很难操作，而且欧盟的成立涉及一系列目标，包括一些再分配目标。这就不可避免地创造出一些反向激励的问题。正如拉特索指出的，“建立一个超国家的中央可能创造出新形式的财政无纪律”（Rattso，2003，第8页）。在欧盟财政制度的设计中，一个基本的挑战就是为成员国建立硬预算约束，解决公共池塘问题。（注19：正如拉特索提醒我们的，公共池塘问题很容易在中央集权国家发生，在分权国家也有。例如，在Besley and Coate（2003）模型中，国家立法机关由来自地方辖区的代表组成。在最小获胜联盟的结果中，有些辖区能有效地剥削其他辖区。集权并不一定给我们带来将所有相关溢出效应内部化的“合作型”解决方案。）