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第二代财政联邦制理论

来源于 《比较》 2019年第2期 出版日期 2019年04月01日
文 | 华莱士·奥茨

  四、财政联邦制的稳定性与自我实施因素

  第一代财政联邦制理论将财政联邦制视为一种稳定且可自我存续的基本联邦制架构。在这个既定的架构中,联邦制的经济学文献检视了各级政府之间的职能分配以及政府间财政体制的性质。然而,正如许多新近(有些较旧)的研究指出的,这是一个重要的假设。联邦制的稳定性和永续性,以及民族国家本身,都是不可违反的。

  国家本身可能分裂。一些新近的文献提供了启发性的洞见,使我们可以深入理解,联合各国的向心力和分化各国的离心力的性质。经济上的联合降低了重要的“全国性公共品”的供给成本,最重要的就是国防,从而带来巨大的经济收益。政治学家(Riker,1964,第12—13页)论证了“外生的军事和外交威胁或机遇”是“创建联邦制的必要条件”。但是,正如经济学文献强调的,国家形成还会带来其他形式的重要收益,包括贸易的便利。博尔顿等人(Bolton、Roland and Spolare,1996)对该问题进行了富有洞见的研究,他们指出,“当两个国家联合时,交易的平均成本降低了,因为有些国际贸易现在变成了国内贸易”(第700页)。

  然而,此类国家联合可能成本高昂,如果成本足够高,就有可能导致分裂。在关于这个问题的一份早期文献中,布坎南和费思(Buchanan and Faith,1987)考虑过一个模型,其中某些辖区通过集中化的税制和转移支付制度剥削其他辖区;当被剥削的辖区发现自己的损失超过了从联合中获得的收益,它们就产生了分离的动机。事实上,此类动机可能限制了辖区间的剥削程度。有趣的是,在一些国家,比如意大利,区域间转移支付事实上为主张国家解体的各种建议提供了基础。但联合的成本并不一定来自这种直接的剥削。博尔顿和罗兰(Bolton and Roland,1997)在模型中表明,那些在同一个国家政权之下无法协调的区域间偏好差异也会引发分裂(在他们引用的例子中,是指收入分配和再分配项目的差异)。有趣的是,分裂的威胁再次对国家的政策施加了限制。(注20:这是更大规模的国家信息经济学文献的一部分。也可参见Alesina and Spolare(1997)。

  然而,正常运行的财政联邦制的崩溃不一定导致明显的国家分裂。在社会和公共部门中发挥作用的那些力量会损害联邦制政府的结构和运行。德菲格雷多和温加斯特(De Figueirdo and Weingast,2002)指出,联邦制面临两个基本威胁:

  (1)中央政府的越界(或接管)行为会导致各级得到授权的政府丧失权力,从而破坏有效的联邦制结构;

  (2)得到授权的政府力图掠取公共财政资源,以其他辖区为代价获取自身的地方利益,从而损害联邦的各种制度。

  源于以上两种威胁的联邦制崩溃的例子非常多。有趣的是,早期的一些研究者预见到了集权会成为基本趋势,但会危及联邦制的稳定。托克维尔的著作写于19世纪,我前面也引用过。在长篇论述民主制国家的“倾向”之后,托克维尔总结道:“我认为,民主时代正在向我们开放,集权将成为自然的治理方式”(第296页)。同样,布赖斯爵士在完成了其百科全书式的两卷本美国联邦制的著作后发现,“向心力”是“永久的和世俗的力量,经久不息”,推动政府持续的集权化(Bryce,1983,第844页)。他预言(作为总体趋势的一部分)在美国“……州的重要性将下降,而中央政府的主权和权威将增强”(第844页)。在稍晚的著述中,赖克(Riker,1964,第110页)表示赞同:“……美国的联邦制可能随着时间推移进一步集权”。

  事实上,联邦制治理体系的稳定是一种微妙的平衡术。无论是在中央层面还是在地方层面,都有引发破坏性行为的激励,而且这些激励可能相当强。正如我们所见,第二代财政联邦制理论在对财政救助和软预算约束的博弈论分析中,研究了地方层面引发破坏性行为的激励。从更宽泛的视角看,关键在于政治制度和财政制度都包含着内生因素(Weingast,即将出版)。在某些情况下,这些制度包含了自我毁灭的种子,不过,在另一些情形中,它们又为自我存续(也即自我实施)提供了条件。

  以上论述表明,稳定持久的联邦制结构必须具备两个条件:一方面中央政府要足够强大,能够控制区域或地方政府,从而辖区间侵略性的“以邻为壑”政策不会削弱这个体系;另一方面中央政府要受到足够的制约,使之不越界。何种制度能创造这样的条件呢?这显然是一个需要详细讨论的话题,但让我简要回顾最近兴起的关于“自我实施”型联邦制的文献,以此结束本文。(注21:在早期的讨论中,Hicks(1978)提供了关于联邦制如何启动以及维持自身的有益研讨(包括案例研究)。

  思考失败的体制带来一些有价值的洞见。例如,在美国《邦联条例》(1781—1788年)中,国家结构最终崩溃(至少部分崩溃),原因在于中央没有足够的权力(Dougherty,2001;Weingast,即将发表)。尤其是,中央政府无法发挥三个基本功能:动员足够的资源以捍卫国家(自身征税权的缺乏);提供稳定的全国性货币;防止损害国内贸易的壁垒。它只是未能有效解决关键的公共池塘问题。(注22:关于《邦联条例》的反向视角,见Sobel(1999,2002)举出的挑战性例子。

  正如之前讨论的,除了一个拥有适当权力和资源的中央政府之外,一个健康和强有力的市场经济也能约束区域和地方政府。有效的私人信贷市场以及生产资源和商品流动限制了得到授权的政府掠取公共财政资源的能力,提高了“以邻为壑”政策的成本。更一般地,钱颖一和温加斯特(1997)认为,一个合理的联邦制结构和市场经济能相互作用,相互强化,从而提供了他们所谓的“市场维护型联邦制”。从这一视角看,在没有贸易壁垒的共同市场和软预算约束的情形下,一个相对分权化的政府,其中区域或地方政府承担起提供公共服务的基本责任,并执行关键的监管权力,能够提供“可信承诺”,以保护和鼓励私人市场的运行。反过来,强有力的市场也有助于公共部门的联邦制结构充满活力。

  这一视角的关键维度在于财政竞争的作用。“辖区间的竞争迫使政府代表公民利益并维护市场”(Qian and Weingast,1997,第88页)。此类竞争有效地惩罚了地方领导人对市场的无效干预。在这样做的过程中,它强化了区域和地方政府的硬预算约束。因此,私人市场和公共部门中存在的普遍竞争有助于创造制度存续的环境,其中一套有效的惩罚措施可以抑制干预行为和破坏性行为。(注23:Besley and Case(1995)提供了一种有趣的财政竞争观点,即所谓的“后院竞争”。因为关于本地官员行为的信息并不完全,地方选民以其他(邻近)辖区的财政表现为基准,评估本地民选官员的表现。Bordignon、Cerniglia and Revelli(2002)拓展了这一思路,基于意大利城市样本中的财政行为和选举行为,提供了有趣的证据。

  这里仍然有一个基本问题:如何安置中央政府,以防止因中央政府接管而导致的联邦制崩溃?这显然是一个复杂的问题。然而,近来的(和一些旧的)文献建议在宪法和实施上进行制衡,这些措施包括司法部门的基本作用(比如,Inman and Rubinfeld,1997b),通过分散权力限制中央政治的权重,以及一个包含强有力的地方元素的有效政党体制(Riker,1964;Weingast,即将发表)。

  尽管本文的论述仅仅是提示性的,关键是第二代财政联邦制理论的部分内容从财政制度的激励结构和潜在表现的纯粹静态视角走向更广泛的对财政结构随时间演化的动态思考,关注制度的稳定性及自我实施的能力。成功的财政联邦制必须能够与时俱进。

  (中国财政科学研究院  吴园林  译)

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版面编辑:刘明晖
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