第二代财政联邦制理论

　　二、财政联邦制的公共选择视角

　　前一节主要讨论所谓的“主线”，即第一代财政联邦制理论，而忽略了来自公共选择理论兴起的贡献。公共选择理论兴起于20世纪50年代，挑战了公共部门的阿罗—马斯格雷夫—萨缪尔森视角。公共选择理论的核心观点认为，公共决策的制定者是拥有各自目标函数的效用最大化者。在某些情形中，这就产生了一个相当不同的视角，可用于分析财政分权的规范特性。

　　本文的一个突出主题源于尼斯坎南争论（Niskanen contention），其认为我们可以将公共代理人描述为寻求预算规模的最大化。在这里，预算最大化可以作为各种目标的代理变量，如权力和影响力的提升、大量雇员和较高的薪水。布伦南和布坎南（Brennan and Buchanan，1980）将这一观点扩展到如下命题：公共部门本身就可以被设想为一个整体的代理人，一个“利维坦”，从经济中汲取最大化的收入实现自我扩张。与本文相关的是利维坦视角对财政联邦制的含义。布伦南和布坎南将财政分权视为约束政府扩张趋势的一种机制。分权政府之间的竞争与私人部门的竞争类似，能够限制垄断者（在这种情况下，就是垄断的中央政府）强化对经济中的资源的控制力。在他们看来，分权式财政体制中的政府间竞争与流动的家庭和企业“可以部分或全部替代对征税权力的隐性财政约束”（1980，第184页）。因而，布伦南和布坎南的理论对财政体制中的分权作用提供了一个不同视角。

　　利维坦视角的财政竞争有积极的规范含义，这与后来关于财政竞争的论述形成鲜明对比。现有文献认为，辖区之间积极的财政竞争本身扭曲了经济活动水平和模式。（注9：关于此类文献的深入研究，参见Sinn（1994，1997），Wellisch（2000），Wilson（1996，1999），以及Oates（2002）。）欧洲为了协调成员国的财政与监管政策，一直在推进经济和政治一体化，从这个角度看，财政竞争这个主题非常重要。持续不断的理论和经验研究为我们理解财政竞争带来的效率提升和扭曲效应提供了富有启发性的洞见。我将在结论部分回到更大背景下的财政竞争问题。

　　不过，我还要依次给出两个进一步的评论。首先，关于财政分权作用的利维坦视角，早期的证据最多也是含混不清的；我自己的研究发现，很少有证据支持财政分权为政府发展提供了有效约束这一命题（Oates，1985，1989）。但更晚近的研究相当重要地澄清了这一命题。尤其是，罗登（Rodden，2003）和其他人一起，拓展了第二代财政联邦制理论的中心主题，并在论文中指出，重要的并非财政分权本身，而是它采取何种形式。罗登发现，在分权涉及省级和地方层面对自有税收的依赖时，它确实与较小型政府相关。但是，在得到授权的政府基本上可以获得上级政府的转移支付时，掠取“公共财政资源”的机会导致事实上增加了整体公共预算规模的不合理项目。稍后会详细地讨论这个基本问题。

　　其次，我对利维坦问题的关注不应当遮蔽公共选择（政治经济学方法）文献对财政联邦制的更宽泛贡献。这类文献特别关注了财政制度的结构及其对公共决策者的激励。