央地关系的分权化趋势：全球治理实践的视角

　　*作者系太平洋保险集团资深经济学家。

　　中央和地方的关系并不单纯是法律和政策中的权责归属与划分，更重要的是法律和政策的实际执行情况揭示的处于现实治理条件下的央地关系，也就是说，政府权力的组织体系只是一种政治构建，而权力的实际运作才是对法律和政策执行效果形成稳定预期的决定因素。从经济发展的角度如何使政策执行秉承初衷，是我们重新审视现代政府权力的组织体系和央地关系的立脚点。

　　全球存在从联邦制到单一制的不同政府组织体系，各自的分权程度不同，分权的出发点不同，对央地关系的塑造作用也截然不同。本文先简述政府组织形态与分权的关系，然后通过美国、日本、欧盟与英国的政治实践研究各经济体分权的历史动机，最后，我们从欧盟的组织演化看到适应新变化是一个组织保持活力的关键。

1.政府组织体系与分权

　　分权在立法和政府治理领域得到了广泛的研究，顾名思义，分权就是从中央政府向地方层级政府的分散权力，这本身就是一个民主化的推进过程，因为在集权体制下，地方的很多利益容易被忽视或者被当作利益筹码乃至以各种名义被牺牲，在竞相从中央政府争取“特殊”待遇的过程中，地方权力受到侵蚀，地方居民的利益则成为最大的受害方。为了帮助发展中国家建立现代政府治理体系，促进经济社会发展，联合国从20世纪末开始就做了许多推动工作，对如何逐步从立法、培育相匹配的人力资本，到最终形成分权式民主治理以及具有实操性的辅导文本，提供了全球公共平台。