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21世纪福利国家:社会保障的最新发展趋势

来源于 《比较》 2023年第2期 出版日期 2023年04月01日
当地时间2022年2月4日,瑞典斯德哥尔摩街头。2010—2016年间,大多数发展中国家在大规模扩展社会保障,高收入国家以及一些中等收入国家则采取财政紧缩措施,不断削弱社会保障体系。图:Jonathan Nackstrand/视觉中国
文|伊莎贝尔·奥尔蒂斯

  *Isabel Ortiz,国际劳工组织(ILO)社会保护项目主任。曾任联合国经济和社会事务部高级顾问,获伦敦经济学院博士学位。原文“The Welfare State in the Twenty-First Century:Latest Trends in Social Protection” 收录在José Antonio Ocampo和Joseph E.Stiglitz主编的The Welfare State Revisited一书中,该书由哥伦比亚大学出版社出版,版权由博达创意代理有限公司代理,本文翻译得到了原出版社的授权。——编者注

  伊莎贝尔·奥尔蒂斯本文介绍了扩展社会保障体系的全球共识,这种共识主要基于社会保障在缓解贫困和减少不平等方面的显著效果。社会保障是最具再分配性质的公共政策,因为它包括:(1)从国家预算向公民的直接现金转移,(2)缴费型公共计划中雇主对雇员的额外转移,以及(3)高收入者向低收入者的收入转移。然而,自20世纪80年代以来,随着社会保险领域个人账户、养老金私有化以及其他改革的引入,社会保障体系的再分配性质在许多国家被削弱。财政紧缩、减少雇主缴费的压力持续存在,对社会保障制度形成了巨大的冲击,并将显著扩大不平等。

  本文回顾了2010—2016年间迥然不同的发展趋势:一方面,大多数发展中国家正在大规模扩展社会保障;另一方面,高收入国家以及一些中等收入国家则采取财政紧缩措施,不断削弱社会保障体系。这些短期调整措施造成巨大的人道成本,正在将全球经济带入进一步衰退,也侵蚀了战后福利国家模式的巨大成就。随之而来的就是将所谓的“老龄化危机”呈现为在老年看护领域和“银发”经济中创造新就业的机会。本文最后将讨论当前争议较大的最低保障收入、全民基本收入,以及其他福利领域的问题,比如实物和服务的补贴。本文的结论是,要减少不平等,需要采取公平的宏观经济政策和行业政策,以扩大就业并加强公共福利体系,使社会保障体系覆盖全民并达到合宜的水平。

扩大社会保障体系的全球共识

  当今时代,社会保障的正当性毋庸置疑。社会保障既是一项基本人权,也是一项不错的经济政策。社会保障能够显著缓解贫困和减少不平等,也有利于维护政治稳定、增强社会凝聚力。而且,社会保障还可以通过对家庭收入的支持,扩大国内消费,从而促进经济增长。在当前经济增长缓慢和全球需求低迷的时期,社会保障的这一作用显得尤为重要。此外,社会保障还能提高人力资本和劳动生产率,成为转型国家促进经济增长的一项关键政策。

  自19世纪末以来,社会保障和社会福利体系建设取得了显著的进展。从一些欧洲先驱国家早期采取的措施开始,社会保障的广度(以社会保障拓展的领域范围衡量)(*各国通常会根据国情和轻重缓急逐步扩展其社会保障体系。多数情况下,各国创设社会保障体系时,最先建立工伤保险制度,然后引入养老金、残疾和遗属津贴,接着是疾病、健康和生育保险,最后才出台儿童和家庭津贴以及失业保险(ILO,2014a)。)以惊人的速度扩大(ILO,2014a)。今天,大多数国家都已经实行了社会保障立法,但在许多发展中国家,社会保障还只是少数人的福利。

  世界各国普遍建立了缴费型的社会保障体系,这主要是因为人们预计正规部门就业人员将不断增长,他们能够持续缴费。然而,自20世纪80年代以来,大多数国家都经历了“无就业增长”,社会保障参保人数并没有如预期那样增加。这导致了非缴费型现金转移项目的快速发展,特别是在发展中国家,对缴费型社会保障体系起到了补充作用。

  社会保障的强有力作用也导致其成为发展议程的前沿话题。因此,社会保障已经成为国家发展战略的一项关键内容,它有助于缓解贫困、减少不平等,并促进人力资本积累、政治稳定和包容性增长。

  2012年通过的《国际劳工组织社会保障最低标准建议》(第202号),代表了全球185个不同发展水平的国家的政府、雇主组织和工会在扩展社会保障方面的共识。同时,社会保障最低标准也得到了G20(二十国集团)成员国的支持,并纳入联合国2015年制定的可持续发展目标(SDG),即所有国家都承诺,到2030年,将社会保障制度扩展到覆盖全民,包括建立最低保障标准。(*可持续发展目标1.3。

  超过30个发展中国家已迎难而上,将普及社会保障的愿景变为现实,其中包括阿根廷、玻利维亚、博茨瓦纳、巴西、佛得角、智利、中国、哥伦比亚、哈萨克斯坦、基里巴斯、科索沃、吉尔吉斯斯坦、莱索托、马尔代夫、毛里求斯、蒙古、纳米比亚、尼泊尔、萨摩亚、塞舌尔、南非、斯威士兰、桑给巴尔/坦桑尼亚、泰国、东帝汶、特立尼达和多巴哥、乌拉圭、乌兹别克斯坦等国。此外,主要发展机构正在共同支持社会保障全民覆盖、社会保障体系/最低标准以及实现联合国可持续发展目标1.3(SDG1.3)。(**联合国2030年可持续发展目标(SDG)共有17个目标以及若干子目标,目标1(SDG1)是“在全世界消除一切形式的贫困”,其子目标1.3(SDG1.3)是“执行适合本国国情的全民社会保障制度和措施,包括最低标准,到2030年在较大程度上覆盖穷人和弱势群体”。——译者注

  然而,各国面临的短期财政紧缩压力正在对这一全球共识构成挑战。在相当多的国家,财政整顿和调整措施已经影响到许多家庭的生活水平。尽管一些国家已经在消除极端贫困方面取得了巨大成就,但是积贫积弱现象仍普遍存在。更有甚者,许多高收入国家的贫困现象也在增多。此外,发达国家和发展中国家的不平等现象仍很突出且呈现不断上升的趋势,这正在引起极大的关注。世界各国在积极应对全球金融危机不利影响的时候,又面临着更深层次的社会危机,突出反映为政府合法性的丧失(Ortiz et al.,2013)。社会保障措施作为基本的政策工具,可以有效应对这些挑战。

社会保障缓解贫困

  缴费型社会保障计划旨在防止个人因年老、残疾、怀孕、失业以及其他生命周期遭遇的风险陷入贫困。总体来看,在大多数欧洲国家,社会转移支出和税收可减少50%以上的贫困(见图1)。在非洲、亚洲、欧洲和拉美,非缴费型收入转移计划也成功地缓解了贫困,效果远快于人们预期的经济政策的“涓滴效应”。尽管收入转移的福利待遇尚不能满足需求,但是适宜水平的收入转移可以帮助人们在一夜之间摆脱贫困。同样重要的是,收入转移在降低贫困深度方面的作用更大。例如,南非的非缴费型收入转移计划已使贫富差距降低了三分之一以上(Woolard、Harttgen and Klasen,2010),墨西哥的Oportunidades计划已使贫困人口减少了10%,贫困深度降低了30%(Skoufias and Parker,2001)。据报道,美国食品援助计划也使极端贫困家庭数量减少了一半(Center on Budget and Policy Priorities,2014)。

 

  此外,强有力的证据表明,社会保障对饥饿和营养(*在非洲、亚洲和拉美,现金转移支付计划已被证明可以改善食物消费的数量和多样性,并在经济危机期间保障食物消费需求;墨西哥、马拉维和哥伦比亚的计划显示,发育不良儿童的人数有所减少(Yablonski and O Donnell,2009;Tirivayi、Knowles and Davis,2013);而南非领取年金家庭的儿童比未领取年金家庭的儿童平均长高5厘米(Case,2001)。)、教育(**孟加拉国、巴西、柬埔寨、厄瓜多尔、埃塞俄比亚、马拉维、墨西哥、尼加拉瓜、巴基斯坦、南非和土耳其的现金转移计划都显示儿童入学率和/或出勤率显著增加(Adato and Bassett,2008)。)、健康(***由于医疗费用自付部分给患者带来沉重负担,因此需要公共财政为医疗体系提供支持,以防止家庭因病致贫。世界卫生组织的跨国研究表明,可以通过降低医疗系统的自付比例实现这一点(Xu、Evans and Kawabata,2003)。)以及就业(****社会保障在为所有人创造有质量的充分就业以及体面工作方面发挥着重要作用,女性和青年都将受益,有关措施包括现金转移支付、积极的劳动力市场政策、医疗保险和家庭支持政策以及提供求职费用,为育儿者提供支持,这一点对女性就业特别重要。在南非,家庭经济情况相似的人口中,领取现金转移支付的人比未领取的人的劳动参与率高13%~17%,其中,女性之间的差异最大(Economic Policy Research lnstittle,2004)美国一项最新研究表明,对贫困家庭儿童实施食物援助,可以使他们成年后的年平均收入增加3 000美元,年平均工作时间增加150个小时(Center on Budget and Policy Priorities,2014)。)具有积极的干预作用。因此,高水平的社会保障往往伴随着低贫困率,也就不足为奇了(见图2)。

社会保障对减少不平等也至关重要

  社会保障通过减贫和改善人力资本,成为缩小发展差距和减少形形色色不平等的有效工具。例如,阿根廷于2009年推出的普惠儿童津贴,预计使该国不平等程度降低约5%(Bertranou and Maurizio,2012;ILB,2015b)。据估计,1999—2009年间,巴西Bolsa Familia计划使该国收入不平等程度降低了16%(Soares et al.,2010)。科尔尼亚(Cornia,2014)在更综合的水平上估计,2002—2012年间,拉美国家的社会保障转移支付对减少不平等的贡献为15%~30%。(*****关于拉美社会保障体系的最新介绍,参见Ocampo and Gomez-Arteaga(2016)。

  此外,基于性别的社会保障计划可以成为对妇女赋能的有效机制,而对因历史因素处于弱势的群体提供收入转移支付可以减少横向不平等。社会保障公共支出与不平等(以基尼系数表示)之间的相关性虽然不像与贫困那样显著,但仍存在较强的相关关系,即较高水平的社会保障支出往往伴随着较低的不平等程度(见图3)。 

 

  社会保障公共支出的大头是缴费型计划,与通常只针对贫困人口提供较低福利待遇的非缴费型现金转移支付相比,缴费型计划提供的福利待遇更高且可预期。雇主、雇员缴费是社会保障体系的主要资金来源,但各国之间差异也很大(参见图4)。有些国家的社会保障支出几乎全部来自缴费型计划,而另一些国家的社会保障支出则更多地来自公共预算支持。

  重点是,非缴费型和缴费型公共计划对减少不平等都至关重要。非缴费型计划是由国家预算向特定群体(例如穷人、老年人)或所有公民(全民基本收入)提供的直接现金转移支付。缴费型公共计划通过两种机制发挥再分配作用:(1)雇主向雇员的收入转移,(2)这些计划通常旨在实现从持久收入较高群体向较低群体的收入转移。

  表1展示了世界各国社保缴费情况。通常来讲,雇主缴费远多于雇员缴费。从世界平均水平看,雇主缴费为工资的14%,雇员缴费为工资的7%。需要注意的是,雇主的社保缴费其实是一种延迟支付的工资。

 

  从历史上看,公共社会保障制度也旨在实现从持久收入较高群体向较低群体的收入转移。再分配程度因国家而异,但都有助于减少不平等。

  然而,自从20世纪80年代一些国家引入个人账户之后,社会保障制度的再分配机制遭到了破坏。世界银行是这一改革的支持者,泛美开发银行、经济合作与发展组织紧随其后。这些机构积极推动东欧和拉美一些国家引入个人账户、实行缴费确定型(取代待遇确定型),实施社会保障私有化或部分私有化等改革。时至今日,参与改革的许多国家已经进行了纠偏,但是有关观点在国际金融机构的政策讨论中依然存在。

 

2010—2016年的不同趋势:扩张与紧缩

  全球金融危机以及大衰退有力地证明了社会保障作为经济社会发展必备要件的重要性。在危机的第一阶段(2008—2009年),社会保障在扩张性应对措施中发挥了强有力的作用。约50个高收入和中等收入国家宣布了财政刺激计划,总额达2.4万亿美元,其中大约四分之一用于逆周期的社会保障投资(Ortiz and Cummins,2012)。

 
 
 
 
 
 
 

  在危机的第二阶段(2010年以后),尽管大量的弱势群体急需公共支持,但是许多国家仍然实施了财政整顿,仓促出台支出紧缩措施。

  2016年,公共支出调整幅度急剧扩大。IMF预计,有132个国家调低了公共支出占GDP的比例,其中86个是发展中国家。此外,全球30%的国家正在采取过度的财政紧缩政策,将公共支出削减至低于危机前的水平(Ortiz et al.,2015)。

  高收入国家削减各种社会保障福利,并限制人们获得高质量的公共服务。这些措施连同持续的失业、低工资和高税收一起,导致贫困或社会排斥的增加,影响了欧盟1.23亿人口(占总人口的24%),其中许多是儿童、妇女和残障人士。在至少14个欧洲国家,养老金领取者未来获得的养老金待遇将更低。几家欧洲法院已认定这些紧缩措施违宪。而且,政策调整成本只能转嫁给那些正在为就业少、收入低而苦苦挣扎5年以上的人群。家庭收入水平低迷,导致更低的国内消费和需求,进而拖累经济复苏。二战之后的一段时期里,欧洲社会模式曾经显著缓解了贫困,并促进了经济繁荣和社会凝聚力,但上述短期改革措施已经侵蚀了这些成就(ILO,2014b;VaughanWhitehead,2014)。

  大多数中等收入国家正在勇往直前地扩展社会保障体系,同时也为其需求驱动的经济增长战略服务:这是一条十分有益的发展经验。例如,中国已经实现了养老保险全民覆盖和工资持续增长(ILO,2015a)。自2009年以来,巴西加快扩展社会保障覆盖面和最低工资。国际劳工组织一项对各国在2010年1月至2015年12月间出台的社会保障政策/改革的分析表明,704项措施主要发生在中等收入国家,大多数是扩大覆盖面(212项),其次是增加福利待遇(58项)(ILO,2016b)。

  一些低收入国家主要通过福利待遇较低的严格定向的临时救济措施来扩展社会保障。其中,一些国家正在讨论将建立社会保障最低标准作为社会保障体系建设的内容。

  然而,这些积极的扩展趋势正受到短期调整压力的冲击,这主要来自IMF的政策建议,也受一些新保守主义政府(例如巴西、美国和英国)的推动,他们支持削减福利。与公众的一般观感相反,紧缩措施并不仅限于欧洲;许多发展中国家也采取了财政调整措施,包括取消或削减食品和燃料补贴;削减教师、医生和社会工作者的工资或设定上限;缩小社会保障福利待遇的受益面(事实上是社会保障紧缩,而社会保障在经济衰退时往往最为急需);以及实施养老保险和医疗保险制度改革等(见表2)。所有这些措施都弱化了社会福利体系。自2010年以来,政策调整成本被转嫁给了特定人群,这些人已经忍受了6年以上的失业、低收入、公共产品和服务削减等情况。简而言之,脆弱家庭受紧缩措施的影响最大,正是他们承担着“复苏”成本,但是“复苏”却将他们排除在外。

 

  此外,尽管财政整顿措施带来的成本节约有助于债务偿还和(或)维持宏观经济平衡,但它们本身并不能带来经济增长。社会保障对家庭收入的支持,对于维持消费和扩大国内需求至关重要。适宜水平的社会保障是实现包容性增长和经济复苏战略的重要条件。然而,在欧洲大部分国家尤其是那些正在进行结构性调整的国家,由于高失业率、低工资和社会保障支出削减,家庭可支配收入正在下降,这反过来加剧了低消费和低增长(ILO,2014a)。

  联合国已多次警告,紧缩措施可能会导致全球经济进一步衰退并加剧不平等(UN,2012;Ortiz et al.,2015)。决策者必须清醒认识到这些糟糕的调整策略带来的巨大的人道成本和发展代价,并考虑其他政策,以尽快实现社会经济复苏和可持续发展目标。

关于养老金充足性和可持续性的辩论:对公共社会保障制度的抨击

  强有力的证据表明,公共养老金在减少不平等方面发挥着关键作用。在社会保障制度发达的国家,公共养老金发挥的作用尽管不如工资,后者毕竟是家庭收入的主要来源,但其作用要远远大于税收和非缴费型现金转移支付(Behrendt and Woodall,2015,见图5)。

  但是,在许多低收入和中等收入国家,由于长期存在的社会保障覆盖面不足,只有一半的老年人能够领取养老金。为了解决这个问题,许多发展中国家通过建立覆盖全民的非缴费型社会养老金制度来提供基本生活保障,并取得了积极进展(如玻利维亚、博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚、尼泊尔、斯威士兰、东帝汶)。其他国家(如巴西、佛得角、中国、泰国、南非)则通过将缴费型计划扩展至之前未覆盖的人群,辅以不断扩展的非缴费型养老金,实现社会保障的全覆盖(ILO,2014b,2015a,2016a)。

  不过,确保养老金的充足性在发达国家和欠发达国家都面临着巨大的挑战,尤其是许多国家都将控制公共养老金的成本作为财政紧缩的重要内容。考虑到养老金通常是社会保障支出的大头,各国政府(和IMF)为了寻求财政结余,正在考虑对其进行改革。(*全球范围内,超过一半的社会保障支出(除去卫生保健支出)用于发放养老金,相当于全球GDP的3.3%。在低收入国家,针对老年人的社会保障支出占GDP的0%~2%,而在高收入的西欧国家则为11%(ILO,2014a)。)大约有60个发展中国家、45个高收入国家正在考虑开展养老金制度改革,有关措施包括提高退休年龄、严格资格条件、降低替代率、取消最低保障、停止养老金待遇随工资和物价指数化调整。有的国家还进行了结构性改革,例如引入个人账户和缴费确定型制度(Ortiz et al.,2015)。这些调整正在削弱养老金制度的充足性,降低其防范老年贫困的能力。令人震惊的是,在至少14个欧洲国家,养老金领取者未来获得的养老金将更低(ILO,2014a)。几家欧洲法院已认定这些财政缩减和改革措施违宪。(*在一些欧洲国家,法院对财政整顿或紧缩措施进行了合宪性审查。2013年,葡萄牙宪法法院裁定,国家预算中四项涉及公务员和养老金领取者的财政整顿措施是非法且违宪的。拉脱维亚2010年预算提出新的缩减支出和提高税收的措施,包括将养老金支付削减10%而对在职年金领取者的支付则减少70%,结果宪法法院裁定,削减养老金侵害了公民的社会保障权利,最后削减计划被撤销。罗马尼亚2010年5月提出的削减15%养老金的措施也被宣布违宪(OHCHR,2013;ILO,2014a)。

 

  以往的养老金改革通常将财务可持续性置于充足性之上,然而,根据最近的发展趋势,保证养老金的充足性将是一个关键问题(ILO,2014b;OECD,2015)。在许多国家,养老金替代率有明显的下降趋势,以至于仅能提供最低程度的社会保障。对养老金水平的长期预测显示,未来欧盟的养老金水平将显著下降(European Commission,2015)。养老金不充足将对家庭收入和总消费支出产生负面影响,并扩大不平等。

  如前所述,养老金改革并非新鲜事物。20世纪80年代以来,“社会保障危机”或“老龄化危机”的断言一直被用作养老金改革的理由,并导致社会保障基金大规模私有化。当时,国际劳工组织和包括约瑟夫·斯蒂格利茨在内的许多人都反对私有化改革(Stiglitz and Orzag,1999)。尽管争议很大,但仍然有23个拉美国家和东欧国家实施了这项改革。

  不过,近年来,一些国家正在对过往的私有化改革进行纠偏(ILO,2014a;MesaLago,2014)。在一些拉美国家,私有化改革在实施之前已被宣布违宪或者被废止,公共养老金制度仍然得以保留。在阿根廷(2008)、玻利维亚(2010)、波兰(2013)、匈牙利(2010)和哈萨克斯坦(2013)等国,已经发生了强制的积累型私人养老金被全部或部分再国有化的情况。一些教训值得吸取: 基于个人账户的私人养老金制度在扩大覆盖面和提高待遇水平方面表现不佳。总的来说,个人账户制度的名声并不太好,也不大受欢迎。

  • 私有化并未减轻财政支出压力,相反,从公共养老金制度向私人养老金制度转变的艰巨性被严重低估,因为这往往造成新的和更大的财政支出压力(例如,在波兰和匈牙利,私有化改革导致每年增加相当于GDP1.5%的赤字),这对大多数政府来说是难以承受的。

  • 高额管理成本(包括向私人养老基金支付的高额管理费)进一步拉低养老金的替代率。

  • 金融市场波动的风险由养老金领取者承担。正像全球金融危机期间发生的情况一样,一旦金融市场崩溃,他们将陷入失去毕生储蓄的危机;在某些情况下,例如在智利,国家(纳税人)作为托底者,不得不为养老金制度买两次单:既要为公民提供基础养老金,又要为过低的养老金待遇提供补助。

  • 个人账户加剧性别不平等。

  • 养老金私有化为养老基金管理者创造了攫取高额利润的机会,并推动资本进一步向少数大企业和大银行集中,从而加剧不平等。

老龄化不是危机,而是在老年看护和“银发”经济领域创造就业的机会

  由于健康、营养和社会福利的改善,老龄化已成为一种全球现象。虽然高收入国家的老龄化程度最深,但发展中国家的老龄化速度更快。

  有人将老龄化描述为一场危机,他们将老年人仅仅视为社会负担,因而主张改革养老金制度,这一主张明显是失之偏颇的。相反,我们迫切需要扩展养老金和医疗保健制度,包括长期护理制度,提高福利待遇。事实上,在全球范围内,只有50%的老年人能够享受某种形式的养老金,目前老年人主要还是由亲属照料,大部分是女性;然而,照料工作通常得不到足够的重视,即使有报酬,也少得可怜。

  为满足不断增长的对护理人员以及其他专业照料人员的需求,越来越多的劳动力从发展中国家流向发达国家。这形成了一条国际“劳动力供应链”,即来自低收入国家贫困家庭的女性,为高收入国家具有支付能力的老年人提供护理服务,以满足他们的照料和情感需求。老年看护服务的质量和数量有巨大的扩张潜力,预计老年看护经济将成为未来几年创造就业机会的主要领域(ILO,2014b;ScheilAdlung,2015; WHO,2015)。

  对人口老龄化的讨论主要集中在经济挑战上:养老金支出压力增加,医疗保健成本上升,以及劳动人口减少,但很大程度上忽略了其带来的经济机会。根据OECD(2014)和世界经济论坛(WEF,2016)的报告,越来越多的企业已经觉察到“银发”经济领域存在大量的商机:医疗保健和长期护理的产品和服务(老年照料、助听器、药物、居家透析技术以及整合各类生活辅助功能的智能家居);为60岁以上的消费者提供休闲、改善生活品质和日常生活方面的支持(假日定制如带有医生的游轮、特定年龄段的化妆品、无人驾驶汽车、适宜不同年龄人口的电话/电视等);食品行业(改善口味和提供软性食品);以及在建筑和交通行业中更加强调适老化设计(无障碍通用设计)。

  投资照料经济将创造数百万个长期护理、老年看护和儿童保育的工作岗位。同时,也有利于将女性从传统的无偿家庭照护中解放出来,提高劳动参与率。

最低保障收入与全民基本收入

  近几十年来,导致不平等的主要驱动因素是劳动报酬比例下降。除亚洲外,世界所有地区自20世纪80年代新自由主义改革以来,劳动报酬比例都大幅下降。此外,联合国全球政策模型的预测显示,除非在提高工资和社会保障缴费(一种延迟的工资)方面采取积极措施,否则劳动报酬状况将不会改善(见图6)。

 

  这也让我们批判性地审视国际金融机构、OECD和新保守主义政府提出的进一步改革劳动和社会保障的政策主张。从全球金融危机爆发以来,这些政策主张就不断加强,起先是聚焦劳动力市场的灵活性和削弱集体谈判(修订最低工资标准、对工资与物价同步增长进行限制、削弱集体谈判、增强企业解雇员工的能力),最近则聚焦减少社保缴费。

  IMF(2016)建议削减所谓的劳动税(包括雇主的社保缴费)(*所谓的劳动税是一个微观经济学概念,从企业的视角看,它包括税收和雇主的社保缴费。国际劳工组织反对这个概念;考虑到社保缴费是延期支付的工资而不是税收,这些性质不同的概念不应混淆使用。),并将它作为对企业的一种超常刺激措施,以期引导私人部门激发经济活力,而不是试图改革当前不完善的宏观经济框架。此外,养老金改革方案被推介到全球60个发展中国家和45个高收入国家,包括提高雇员缴费率、严格资格条件、提高退休年龄和降低福利待遇等其他前面提到的改革措施。这些政策很可能扩大贫困和不平等,并且削弱社会福利制度。而在大衰退期间,社会福利制度本应给人们提供更多的公共支持。

  这些政策主张中最激进的版本是“新自由主义福利模式”,其基本框架是为有支付能力者提供私人保险、为无支付能力者提供最基本的公共支持。后者反映了欧洲三驾马车(*指德国、法国和英国。——译者注)关于最低保障收入政策的导向;尽管它的名字很吸引人,但引入最低保障收入事实上是对社会保障福利的调整,它常常是停止基于权利的普惠福利(如残疾人福利),而将其转变为仅面向最贫困群体的定向福利。

  另外,对这些保守政策最激进的反对意见来自全民基本收入的倡导者。全民基本收入旨在向所有公民提供普遍且无附加条件的现金转移支付。加拿大、芬兰、印度、纳米比亚和荷兰都进行了试点。这个计划的关键问题是:

  • 全民基本收入的福利水平:如果福利待遇比较充分,例如设定在相对贫困线,基本收入将是一个非常重要的再分配机制,而且是减少不平等、创造无剥削社会的重要工具。如果全民基本收入的待遇水平低于贫困线,就只能发挥收入补充作用,就像在阿拉斯加,那里的居民每年都会获得石油开采的分红(2015年,每位居民获得2 000美元年金)。(**欧盟2015年的最低贫困线(收入中位数的40%)可供参考,罗马尼亚为每人每月77欧元,波兰为185欧元,希腊为251欧元,西班牙为445欧元,德国为689欧元,法国为714欧元,英国为698英镑,芬兰为792欧元。对于缴费型计划来说,最低贫困线的水平实在太低了,人们基于对未来生活的预期缴费,当然期待得到更好的福利待遇。因此,如果实施全民基本收入,则需要(1)更高的老年人福利待遇(例如200%),并通过(2)更低的儿童福利待遇(例如50%,这是联合国儿童基金会在印度试点全民基本收入时设定的水平)(3)对当前的养老金领取者和缴费者设计过渡计划。对于未来的养老金领取者,可以建立自愿性的公共养老金制度,让人们可以为养老储蓄。)然而,即使全民基本收入的待遇水平设定在贫困线,对于那些毕生为社保缴费的人来说,也实在是太低了,对于残疾人以及需要得到进一步帮助的人来说也非常低。

  • 全民基本收入的低管理成本:全民收入转移计划相比当前一些公共计划的优点在于,其提供保障收入所需的行政机构和管理成本将小得多。

  • 全民基本收入的高财政成本:与当前财政成本较低的社会保障体系相比(图4),全民基本收入的财政成本将非常高(图7),而在当前财政紧缩的情况下,全民基本收入不太可能真正实施。(*总成本减去社保缴费,成本将减少一半以上;比如在欧洲,社保总成本平均为19%(包括缴费),减去雇主和雇员缴费后,成本仅为9%(国际劳工组织计算)。

  • 对未来全民基本收入增长/指数化的新国家立法:许多工会组织对以废除现有社会保障体系为代价建立全民基本收入持保留意见,因为社会保障体系具有立法保障而全民基本收入没有。这就会存在如下风险:如果未来没有必要的指数化调整,全民基本收入的待遇水平可能会逐渐降低。全民基本收入计划要获得成功,就必须满足如下条件:(1)通过包括政府、雇主、工会和公民社会在内的合法的全国性对话,广泛凝聚共识;(2)设置适宜的待遇水平,如劳动年龄人口的基本收入水平至少应该不低于贫困线,老年人基本保障收入的理想水平是劳动年龄人口基本收入水平的两倍,而儿童则为其一半;(3)有充足的投入;(4)通过立法规范,确保未来的待遇保障比较充足;(5)为当前的退休人员设立过渡期,并为残疾人提供额外的支持。

发展政策、再分配和福利国家

  这个话题讨论的核心是就业问题。在一些人看来,由于技术进步和所谓的“第四次工业革命”,正规就业岗位缩减、“无就业增长”的趋势在未来将不断加强。因此,社会需要向大量无法找到体面工作、失业或就业不稳定(如数字经济领域的就业者,Uber)的公民提供某些社会保障。

  在另一些人看来,如果决策者放弃短期调整政策,转而优先考虑宏观经济政策和行业政策来刺激需求、促进就业和社会经济复苏,则“无就业增长”趋势可以扭转(UN,2008,2012;UNDP,2011;Ortiz and Cummins,2012;Cornia,2014;ILO,2015c;Ortiz et al.,2015)。联合国提出的这一主张支持逆周期政策和更加扩张的公共支出政策,以防止衰退、恢复经济、创造有价值的就业岗位,并重建社会信任。这将为年轻人和那些非正规就业者创造数以百万计的正规就业岗位,包括看护经济和“银发”经济创造的数以百万计的工作机会。当然,同数字经济领域的就业和其他非稳定就业一样,这些新的就业形态也应受到严密的监管。

 

  社会保障是最具再分配性质的公共政策,因为它包括:(1)从国家预算向部分公民的直接现金转移;(2)在缴费型计划中,雇主向雇员的收入转移;(3)制度内的收入转移,公共社会保障制度通常旨在实现持久收入较高群体向较低群体的收入转移。但是,要显著减少不平等,还需在其他领域采取再分配措施(表3)。在许多国家,实物和服务补贴构成福利国家的重要内容,例如免费或有补贴的医疗和教育服务,学生奖学金和教科书补助,免费校餐,公共交通补贴,向消费者提供的能源补贴(例如煤油、燃气、生命线电价等)。许多国家也将粮食安全、粮食补贴以及农村贫困地区分发家畜视为社会保障。

 

  这些措施通常都有助于减少不平等,应该成为福利国家的重要内容。最重要的是,减少不平等应尽可能避免采取累退的干预措施。然而,在全球金融危机和大萧条期间,累退干预措施却一直都是政策议程的核心,从银行救助到消除补贴、削减/限制工资支出以及劳动和社会保障领域的颠覆性改革。

  总之,减少不平等意味着要在21世纪加强而非削弱福利制度,包括:(1)扩展社会保障,实现全民覆盖、待遇水平适宜;(2)放弃紧缩政策,转而优先实施宏观经济政策和行业政策以刺激需求、促进就业和社会经济复苏;(3)投资照料经济,在长期护理、老年看护和儿童保育领域创造数百万个就业机会(这还将提高女性的劳动参与率);(4)养老金制度再改革,确保养老金充足和老年收入安全;(5)减少非正规就业,将青年和非正规就业群体纳入劳动力市场,并对不稳定的就业形态进行监管(例如,数字经济领域的就业);(6)提高劳工标准和社会权利,加强集体谈判和社会对话;(7)支持社会保障之外的其他再分配政策,从农业到水资源。

  是时候让全球领导人着眼长远,将当前“无就业增长”和不平等的恶性循环转变为经济增长和人类发展共同促进的良性循环。今天,需要另一个“新政”,为21世纪达成公平的社会契约,即通过增加公共投资扩大总需求,促进可持续发展,为人民提供保障,实现全球共同繁荣。

  (国务院发展研究中心单大圣译高世楫校)

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版面编辑:李东昊

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