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国家纪律的来源:1948—1973年以色列国家发展的经验教训

来源于 《比较》 2022年第2期 出版日期 2022年04月01日
文丨埃雷斯·马戈尔

5 纪律能力发挥的作用

  我们已经了解到,贸工部与私人部门、劳工所有制部门的多重嵌入是其纪律能力的来源。然而尚待证明的是,这种能力如何促进以色列工业的发展。本节将阐释,在确保纪律能力的情况下,贸工部制定并实施了一项雄心勃勃的新产业战略,该战略的目标是有意制造工业产能过剩。尽管私人企业明确反对,但这一战略仍得到了推进,其目的是克服由进口替代型工业化发展引起的垄断和生产性投资缺乏。

  5.1追求产能过剩:摆脱进口替代型工业化发展的陷阱

  回想起来,在进口替代型工业化框架下,私人部门几乎没有动力冒险进入新的行业。它们还能利用免于国际竞争的保护措施,巩固自身的垄断地位,但这会削弱长期的生产率增长。以色列的国家管理者十分清楚这些不良倾向。例如,在《以色列经济公报》上发表的一篇文章中,贸工部总干事迈克尔·祖尔(Michael Tzur)曾解释道:提高效率的一个障碍是通过禁止大量有竞争力的进口来保护我们的年轻产业。这对促进生产合理化几无激励作用,还促成了卡特尔和其他垄断趋势。(*37.IEB, Vol 10, No 5,1959年7月,第8页。)在推行进口替代型工业化战略的其他发展中经济体,国家规划者担心过度投资会造成产能闲置,因此故意限制每个部门的生产者数量,从而压制了竞争。在实施出口导向战略的国家,发展机构也分外厌恶过度的资本投资,尽管原因各不相同。由于着重关注在国际市场上的表现,这些国家的主要倾向是培植规模经济,以提高其“冠军企业”的竞争力。日本就是这种情况,通产省将垄断合法化,并利用其他政策工具积极鼓励关键行业的领先企业进行合并(Okimoto,1989,第25页、第38—39页;World Bank,1993,第96页、第101页)。

  以色列的国家规划者之所以能够避开进口替代型工业化的负面后果,是因为他们遵循了相反的逻辑:没有限制每个部门的生产者数量,而是积极追求产能过剩。借助控制投资资本和约束非生产性企业的能力,国家管理者创造了国内经济的动态竞争,复制了国际竞争“自然”力量的典型作用。其结果是,国内企业被迫改善生产,提高效率,并努力扩大出口能力,以减少当地市场无法吸收的过剩产能。祖尔在纺织技术员协会年会上的一次讲话中明确阐述了这一逻辑:只要不受外部竞争影响的国内市场尚未完全饱和,它就会缺乏竞争,并必然面临提高效率、改善生产和降低价格的压力。只有产能过剩,才能实现出口。(*38.“The role of textile sector in production and export”,Yalkut,1958年12月至1959年1月,第31页。)“The role of textile sector in production and export”,Yalkut,1958年12月至1959年1月,第31页。该政策宣布的目标是“淘汰效率低下的生产者和无竞争力的出口商”,企业和劳工多数时候都认同这一目标。(*39.“Editorial Notes”,The Israel Export and Trade Journal,Vol 10,No 10,1958年10月,第3页;“On our export development policy”,M Tzur,HMR,1959年1月,第6页。)直到1965年,这始终是该机构的首要议程,并成为1965—1970年国家五年规划的重点(MOTI,1964,第41页)。

  但是,私人雇主并不拥护这一政策。他们迅速意识到,如果实施这一政策,可能会产生竞争压力,逼迫他们进行不想要的投资,并有可能将竞争力最弱的企业淘汰出局。早在1956年,阿里·申卡尔(Arie Shenkar)就请求贸工部对批准新建工业工厂事宜做出决定。令申卡尔焦虑的不仅是他认为政府的越权行为不可接受;更可怕的是,政府可以利用《鼓励资本投资法》或发展预算等工具,建设与现有企业竞争的新工业产能。他写道:“我恳请你们不要无视事实,请放弃不受限制地建立新产业的白日梦……否则这个现实会让我们完蛋。”(*40.申卡尔致萨皮尔部长的信,引自Greenberg,第113页。)三年后,申卡尔再次抗议政府积极鼓励产能过剩,并提出类似的担忧:出于某种原因,政府鼓励以任何可能的方式建立新工厂,完全忽略了增加现有企业产量的替代方案,而后者所需的投资要少得多。贸工部仓促批准建设新工厂……给现有的制造商带来了巨大困难……实业家们反对这种鼓励新工厂的政策……因为过度的热情和盲目的信念已经导致出现了类似的工厂(Raviv,1991,第104—105页)。然而,如此严厉的批评并没有使国家规划者改变最初的规划。在其他地方,类似的威胁或许会限制政府的行动,但以色列有一个以发展为导向的总工会,它可以作为替代投资渠道,使国家能够无视企业的反对意见继续推行令人不快的政策。

  结果,20世纪60年代初,产能过剩成为许多行业的既定事实。这一策略被证明有效的一个例子是纺织业,它是当时以色列经济的主要工业部门。1958年,棉纺厂终于能够满足国内市场的需求,到了1961年,该行业的产量是国内消费量的两倍。1958—1968年,纺织品和服装的产量增长了6倍,成为以色列最重要的出口制成品(Levi-Faur,1998,第77页)。1964年,许多棉线生产商将其年产量的60%~70%出口到美国、伊朗、德国和北欧国家。(*41.“Our cotton threads enjoy a good reputation and an expanding market”,D Vidman,Sharon纺织厂主席,HMR,1964年1月,第6页;“The Top Exporting Industries”,The Israel Export and Trade Journal,Vol 16, No 3,1964年3月,第38页。)轮胎制造业(上文讨论过)和胶合板行业也取得了类似成果,其中5家制造厂为国内市场生产,同时还出口到24个国家,包括美国和加拿大、斯堪的纳维亚半岛和不少南美国家。(*42.“The Top Exporting Industries”,The Israel Export and Trade Journal,Vol 16, No 3,1964年3月,第38页。)以色列制造商协会执行委员会成员兼以色列最大的棉花制造厂之一Kitan的常务董事莫尔德凯·维希特(Mordecai Vecht)在其演讲中表示,私人企业的领导者非常清楚产能过剩正在推动内部竞争,并阻止生产者提高价格:我认为,大多数工业部门(如果不是全部)最大的负担是现有产能过剩……积压的库存迫使制造商在国内市场相互竞争。正是这种竞争使1959年纺织品的国内价格保持不变。(*43.“What is Burdening Industry?”,M Vecht,HMR,1964年10—11月,第3页。)分析以色列制造业产能过剩的成功尝试之所以重要,原因有二。首先它说明了国家的纪律能力如何使国家管理者克服了企业对国家追求产能过剩的阻碍。其次,它排除了对证据的另一种解读,即国家纪律并非强制执行,而是由于利益趋同被私人部门接受。在先前关于以色列的文献中,有一种观点认为,这种利益趋同是以共同的“民族主义意识形态”为基础的(Levi-Faur,1996,2001)。然而如上文所述,以色列的私人制造商不仅意识到产能过剩会给他们带来成本,而且公开反对这项策略,但没有成功。因此,企业的反对意见受到压制是国家纪律能力发挥作用的结果,这种能力使国家管理者能够在私人企业明确反对的情况下推进其发展战略。

  5.2以色列产能过剩竞争模式的局限性

  正如我们所见,以色列国家管理者的纪律能力,加上国家产能过剩的竞争模式,有效实现了发展型国家的主要目标,即持续的经济增长。然而,和所有其他发展型国家一样,以色列也面临着制约因素,限制了它在面对有组织的经济利益集团时贯彻国家意志。一个值得注意的例子是1962年新经济政策(NEP)背景下贸易自由化尝试的失败。为遏制长期存在的通胀和贸易逆差问题,新经济政策呼吁系统性地取消一直使本国制造商免受国际竞争的贸易保护(Halevi and Baruh,1991,第79—83页)。然而,私人部门和劳工所有制部门的代表组成了一个联盟,抵制这一政策的实施。这两个部门都知晓这一政策带来的影响,并富有成效地动员力量限制其执行(Mandelkern,2016,第52—54;Raviv,1991,第123—124页)。

  从很多方面看,这段插曲预示了即将发生的事情。颇为讽刺的是,正是以色列20世纪五六十年代的工业化战略取得了成功,才使得包括私人和集体部门的本国制造商拥有抗衡国家的能力。结果在接下来的几十年里,国家的发展机构发现,越来越难以阻止老牌制造商在不履行经济义务的情况下侵吞资本补贴(Shalev,1992,第294页;Silver,1990,第172页)。不过,这种现象并非以色列独有。其他成功的发展型经济体,包括亚洲四小龙,也呈现了类似模式。例如在韩国,30年成功的发展型国家政策推动了商业力量的不断增长,阻碍了政府继续有效制衡私人部门的能力。而由于这种能力的缺乏,企业的寻租行为日益滋长,并在1997年亚洲金融危机时期达到了顶峰(Chang,1998;Haggard and Mo,2000)。

  以色列发展模式的另一个局限是,它在培育大型企业集团使之成为竞争性出口市场的全球领导者方面力有不逮,这与进口替代型工业化战略的特殊性质有更广泛的关系。三星、LG、丰田和川崎重工(仅举几例)等东亚企业,无不是在生产率、质量、价格和市场份额方面首先跟上然后超越国外领先企业,但以色列建国最初几十年间培育的企业很少取得类似的成功。(*44.主要的例外来自以色列安保行业的公司,如国有企业Rafael和以色列航空航天工业(Israel Aerospace Industries)、私人企业Elbit系统公司,以及以色列总工会的Tadiran公司。)这一结果可以通过思考东亚模式与以色列产能过剩战略之间的差异来解释。在日本或韩国,国家规划者将重点放在出口竞争上。因此,他们对自己的定位是推动生产的合理化,创造规模经济。相反,以色列的产能过剩模式优先考虑国内竞争,鼓励多家国内企业在类似领域角逐。尽管以色列在这一时期的出口扩张速度并不慢(见表1),但它的发展战略的确使国内企业在国际市场竞争中处于明显的劣势。(*45.感谢本文的一位匿名审稿人指出了这一关键区别。

  随着贸易逆差问题日益受到关注,国家规划者开始越来越认识到这一局限。于是,以色列着手缓慢改变进口替代型工业化产能过剩的模式。早在1969年,贸工部就开始推行一系列政策和立法,意欲鼓励规模经济从而提高国内企业的出口竞争力。这一逆转借助一波并购浪潮启动了长达10年的经济整合进程,这波并购浪潮造就了以色列自己的财阀式企业集团[包括劳工所有制企业Koor和Hapoalim(后来私有化)、国有企业Leumi以及私人企业Clal、Israel Corporation和I D B,Maman,2002,第129页;Maman,2008,第34—43页]。然而,以色列的出口市场困境一直持续到20世纪80年代中期,直至恶性通胀危机为以色列的重大政治经济改革铺平道路之后才得以解决(Maron and Shalev,2017;Shalev,1998)。只有到了那时候,以色列才最终实施全面的出口导向发展战略,将经济重新定位于软件、网络安全和信息通信技术等新兴领域的知识型高科技产品的生产和出口(Breznitz,2007;Justman,2002;Maman and Rosenhek,2012)。虽然后来的发展政策超出了本文的讨论范围,但应该强调,本文分析的几十年间建立的一些关键制度和政策工具,特别是贸工部和《鼓励资本投资法》,在以色列具有全球竞争力的技术部门的崛起中发挥了核心作用(Breznitz,2007,第55页;Dishon,2014,第71—72页)。

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