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国家纪律的来源:1948—1973年以色列国家发展的经验教训

来源于 《比较》 2022年第2期 出版日期 2022年04月01日
文丨埃雷斯·马戈尔

3 以色列的发展形态

  3.1以色列的经济“奇迹”

  从1950年到1970年,以色列的GDP和人均收入分别以9 7%和5 2%的年均速度超常增长(Syrquin,1986,第45—48页)。这一非凡的成就主要源自以色列充满活力的新兴工业部门,其年生产率增长高达4 7%,占总产出增长的43%(Halevi and Baruh,1991,第24—25页)。虽然这一时期的生产主要面向国内市场,但以色列的工业出口也实现了惊人的增长,从1949年仅占所有商品出口的3%,飙升至1965年的46%(Pomfret,1976,第56页)。表1所示的经济指标表明,以色列这一时期的经济表现基本可以媲美韩国和中国台湾的出口导向型发展,并且比土耳其或墨西哥的增长模式要好得多,后两者被认为是进口替代型工业化发展的两个最成功案例。(*3.虽然这一时期以色列的工业出口迅猛增长,但其发展模式不是“出口导向战略”,而是更类似于Albert Fishlow(1990,第66页)描述的“适度出口战略”(export-adequate strategy),即多元化出口通常与产出增长保持同步,并以此赚取所需外汇。即使20世纪60年代以色列强化了出口激励,其经济仍然以内向型为主。细察附表1可以发现,直到1973年,以色列的制造业出口仍仅占GDP的15%,而在韩国和中国台湾等明确实施了出口导向战略的经济体,出口占GDP的比例从24%到38%不等。

  是什么促成了这种发展上的成功?众多经济学家将之归因于以色列不断增加的生产要素,即急剧增长的人口以及大量外国资本的持续流入。(*4.关于东亚“奇迹”,也有人提出类似的论点,参见Krugman(1994)和Young(1995)。)第一个因素是犹太人大规模移民的结果,这提供了不断扩大的劳动力供给和持续增长的国内需求来源,与此同时,投资资本以单边转移的形式从三个主要来源流入:美国进出口银行贷款、在美国发行的以色列政府债券带来的收入,以及1952年以来德国战争赔款基金的收益。表1不同经济体的结构和增长指标

 

  虽然这两个因素无疑起了作用,但它们本身并不能解释以色列的成功发展。首先,移民大规模流入以色列主要发生在1948—1950年,1951年后急剧下降(Halevi and Baruh,1991,第14—15页)。事实上,研究表明,1955年时,移民人口几乎已完全被劳动力市场吸收(Chenery,1979,第311页)。因此,即使人口增长确实起到了推动经济增长的作用,也很难说单凭人口增长就能解释二十多年的持续经济发展。至于资本流入,许多发展中国家的经验表明,大量外国资本不会自动转化为经济增长,事实上还可能对发展造成消极影响(Moss et al ,2006);倘若政府主导的投资缺乏必要的监督制度,就更是如此(Dollar and Levin,2005)。只有当公共控制的资本与确保投资得到有效利用的制度能力相结合时,可持续的经济增长才能实现。因此,要理解以色列的发展成就,需要更深入剖析该国的工业化战略和相应的监督制度。

  3.2以色列发展型国家的起源

  在这一时期,负责协调以色列工业化运动的中央政府机构是以色列贸易和工业部。在以色列历史上最有权势的国家经济管理者之一平查斯·萨皮尔(Pinchas Sapir)长达10年的领导下,贸工部内部形成了一个韦伯式的小型国家结构。与日本当时的通产省(MITI)或韩国的经济计划委员会(EPB)等机构类似,贸工部在以色列享有自主权(Levi-Faur,1998,第69—70页)。来自以色列财政部和总理办公室的强大政治支持与合作,是贸工部在产业政策领域占据主导地位的主要原因(Greenberg,2011,第83—84页;Levi-Faur,1998,第70页)。

  贸工部绝非孤立于私人企业,其高层成员与私人企业和以色列总工会的领导人保持着紧密联系。尽管该机构与劳工的“嵌入性”早在国家成立之前就已存在,但它与私人工业部门领导人的联系最早是在这个关键时期建立的,其中的许多联系则由以色列制造商协会(MAI)牵线搭桥。在担任贸工部部长期间,萨皮尔不遗余力地培育这些关系。他每周都要周游全国,参观制造工厂,会见经理人或潜在投资者。他和以色列制造商协会的代理总裁阿里·申卡尔(Arie Shenkar)关系极其密切,两人每周都会见面(Greenberg,2011,第90页、第113页)。

  与这一时期的许多其他发展中国家一样,以色列的发展政策以产业规划为指导。1957年,贸工部加大力度,成立了工业规划局,目标是集中规划,并制定工业发展蓝图。(*5.Israel Economic Bulletin(IEB),Vol 10, No 5,1959年7月,第2页。)此后不久,该局起草了一个工业发展四年“试点规划”,并于1959年公布了第一个综合五年规划,接着又在1965年宣布了另一个五年规划。这段时期,国家规划紧密遵循进口替代型工业化发展的原则,通过大量行政贸易壁垒为制造商提供慷慨的补贴和保护,使它们免于国际竞争,从而形成新的制造能力。

  对以色列1960—1965年五年规划的详细研究表明,规划的大部分目标都已实现,某些情况下甚至超额完成了目标(参见附表A1)。例如,1965年的工业产值超越既定目标,比原计划提前了两年(MOTI,1964,第6页)。该国在工业就业和工业总投资方面取得了类似的成功;效率和生产率的增长也超出预期(MOTI,1964,第10页)。最后,在可获得数据的六年中,工业出口额有四年超过了预期(见附表A2)。

  这些数据清晰地表明,贸工部在实现其长期目标方面卓有成效。其结果是,以色列国内产业发生了巨大变化,从主要从事最后生产阶段的半成品组装,转变为参与生产周期的所有阶段,从原材料生产到中间产品再到最终产品,继而建立了重要的纵向联系(MOTI,1965,第22页)。从1958年到1972年,以中间需求与制造业总产出的比率衡量,以色列的“工业深化”速度仅略低于韩国,远高于墨西哥或土耳其(Wade,1990,第45页,表2 9)。在随后几年里,以色列保持这一工业升级的势头,更多地生产技术密集型和资本密集型产品。20世纪60年代末,服装商品取代纺织品成为出口收入的最大贡献者。电气设备、金属制品、化肥和药品的比重也不断攀升(Pomfret,1976,第69页;Teubal et al ,1986,第1397页)。很多人认为,60年代也是以色列高科技产业初具规模的时期。1961年ECI电信公司成立,1962年Tadiran和Elron电子公司成立。这三家公司后来全都跻身以色列科技企业最成功的“创始母公司”(Drori et al ,2013,第35—36页)。总之,事实证明,这一时期的产业规划非常有效地“推动”了国内产业向价值链上游的发展,并在许多方面为以色列本土技术部门播下种子,随后的几十年间,后者成为经济增长的核心引擎。

  这一令人印象深刻的成就能否归功于国家作为有效纪律执行者的能力?为证明答案确实如此,以下分析将聚焦贸工部在此期间运用的两种核心投资工具:《鼓励资本投资法》和国家发展预算贷款,以定向投资于想要发展的工业部门。这两种工具的重要性以前已获得承认,但它们的纪律功能尚未得到检验。我根据各种原始资料来源证明,这些政策工具让国家规划者得以监督公共补贴的使用情况,并惩罚不遵守政府援助条款和条件的企业。本节的目的并非阐明或识别新的纪律形式;而是通过经验研究论证,以色列的发展机构实际上是纪律执行者,并且这种能力的表现方式和其他发展型国家相似。确定这一点之后,我将着手概述国家纪律能力的来源,这正是本文的核心理论创新。

  3.3《鼓励资本投资法》

  《鼓励资本投资法》最初于1950年颁布实施,而后在1955年和1959年再次加强,旨在“发展国家生产力”,并“通过减少进口和增加出口”缩小贸易差额。(*6.IEB,Special Issues:The Law for the Encouragement of Capital Investment,1951年1月,第6—12页。)该法律授权贸工部向新的生产设施提供大量补贴,包括减免5年的财产税、设置所得税和公司税上限、加速折旧,以及免除进口资本货物和原材料的关税。(*7.同上。)此外,该法律还为投资者提供建造工厂的廉价土地,分配建筑材料,加快电力、电缆和水等重要基础设施的安装。(*8.IEB,Vol9, No 10,1953年9月,第33页。)从1959年开始,最初未被法律承认的制造工厂也可以申请获批资格(approved status),使它们能够享受与新投资相关的好处。(*9.Israel’s Annual Government Report,1959年,第240页。)虽然建立新工厂无须政府批准,但实际上这一时期的大多数制造商发现,与被承认具有经济效益的企业对手竞争相当困难,甚至无异于螳臂当车(Aharoni,1991,第220页)。

  贸工部的投资中心主要为投资者提供一站式服务并负责审批投资提案。该机构对审批过程的控制,是它能够向地方产业引导公共补贴的关键。然而,它的纪律能力植根于它有权批准为每一份投资提案设定具体的条款和条件,并在必要时通过撤销资格制裁不符合这些条件的公司。(*10.虽然最初的法律没有清晰地概述这项权力,但1955年对该法律的一系列修订解决了这个问题,参见《鼓励资本投资法(修正案)》,5715/1955,第35(a)条和35(b)条。1955年9月IEB第八卷第1期概述了这些修正案。

  这个时期规定的条件直接反映了国家的发展重点。1950—1962年,获批资格往往取决于能否证明当地生产已经取代了进口产品。东亚经济体关注出口导向型增长,这为规划者提供了判断企业行为的明确指标;与此不同,以色列的国家管理者没有把出口业绩作为纪律的唯一基准。他们设计的替代办法是以净外汇储蓄的增加值来评估企业效率。(*11.贸工部副总干事M Gilboa致工业计划委员会的信,1956年4月8日,ISA/G/3442/17;《工业规划和发展》,编号:ISA/G/4557/1。另见Industry Past and Future Jerusalem:Ministry of Trade and Industry,Division of Economic Publications,1965,第17页。)他们解释说:“我们的目标并非不惜一切代价在本土生产所有产品,只有当克服了最初的生产困难,且节约的美元成本以官方汇率看很值得,我们才会对本土生产感兴趣。”(*12.IEB,Vol 10, No 2-4,1958年12月,第11页。)从本质上讲,这套制度确保了政府只扶持那些被证明效率足够高的行业,以免消耗国家本就有限的外汇供给。

  1963年,以色列的发展重心转移,扩大出口成为贸工部的主要关注点。结果,面向纺织品和服装等出口行业的核准投资开始纳入基于国家五年发展规划的预定出口目标。这些行业的获批投资计划要求出口至少一半的产出,而现有制造商必须承诺将生产扩大50%,并出口至少一半的新增产出(Greenwald,1973,第101页)。(*13.关于批准文件确实附有这类生产和出口条件的证据,参见《投资中心会议纪要》第210号(1957年6月16日);第212号(1957年7月10日)和第220号(1957年12月18日),ISA/G/4553/8;以及第249号(1958年12月31日);第253号(1959年2月25日)和第255号(1959年3月18日), ISA/GL/6054/12。。)贸工部投资中心收集的数据表明,1963—1972年,平均44%的获批投资项目包含了这类出口条件。(*14.《投资中心活动报告》,1972年,第23页,表15:“获准企业的出口条件”。

  由于投资获批的条件是达到预定的绩效目标,因此贸工部投资中心保持跟进,以确定企业是否遵守投资中心规定的条件(MOTI,1960,第114页)。自1953年起,投资中心还开始对获批企业进行年度调查,包括员工人数、年产量和销售额、总投资和出口额等数据。(*15.Manufacturing Survey for Approved Industries:1955-1956,1958年5月,ISA/GL/6054/12。

  虽然那些应当撤销的获批资格并非都会被撤销,但有证据表明,投资中心确实撤销了大量获批资格。在1950—1965年的3 724份获批资格中,有1 093份(近30%)因未能执行拟定的计划或不符合规定条件而被投资中心撤销(参见附表A3)。(*16.《投资中心活动报告》,1965年,表4。20世纪50年代,获批资格被撤销的比例(43%)高于60年代前半期(15%)。

  3.4发展预算

  在该段时期,国家规划者使用的第二个同样重要的投资工具是发展预算。和韩国著名的“政策性贷款”类似(Woo,1991,第162—163页),发展预算主要以补贴贷款的形式提供援助,这种贷款利率极低,期限很长。1949年首次推出时,发展预算资金主要用于大型基础设施项目和国家农业部门。从1955年开始,在萨皮尔和贸工部的指导下,以色列政府慢慢将注意力转向工业。短短几年内,工业部门支出占发展预算的比例上升不止一倍,从1955年占总发展预算的12%上升至1960年的26%(Pack,1971,第 143页)。工业长期贷款的绝对值也大幅增加,从1954年的370万谢克尔增至1958年的3 000万谢克尔。(*17.IEB,Vol 10,No 6,1959,第5页。

  为了获得发展预算贷款的资格,企业必须提交投资计划,这些计划最初由贸工部评估,然后转呈由贸工部、财政部、业内人士和以色列银行代表组成的公共咨询委员会。(*18.IEB,Vol 10,No 5~6,1957,第43页。)根据国家的发展议程,委员会的首要目标是以本国生产替代进口从而缩小贸易逆差,同时在国家边缘地区创造更多就业机会,促进出口,并通过刺激生产周期早期阶段的生产建立纵向联系。(*19.工业规划备忘录,1954年12月12日总理办公室总干事会议,ISA G/4557/13;《工业发展问题备忘录》,未注明日期,ISA/G/4557/1;贸工部工业部门管理会议纪要,1957年7月8日,ISA/G/4545/5;1956年4月8日向工业发展中央委员会委员发送的《规划指南》,ISA/G/3442/17。)与上文讨论的《鼓励资本投资法》一样,发展预算贷款提案也根据净外汇储蓄进行评估。(*20.《工业规划和发展》,编号:ISA/G/4557/1。

  批准或驳回发展预算贷款申请的权力,是国家能否瞄准战略性行业的一个核心要素。1956—1964年,超过70%的政府工业贷款分配给了国家发展计划中明确锁定的四个行业:纺织、基本金属、化工和食品。(*21.IEB,Vol 10,1958年12月,第61页。)然而,就像《鼓励资本投资法》的情况一样,这个工具的有效性取决于国家对表现不佳企业进行约束的能力。1956年,萨皮尔强调了跟进国家贷款使用情况的重要性。他说,贸工部早在1949年就开始追踪贷款,并对7家未能遵守规定条款的企业提起了诉讼(Sapir,1956,第7页)。1959年,为了进一步加强贸工部的纪律能力,国家设立了一个新的政府实体,有权审核并处罚那些偏离了获批投资计划的企业。(*22.Israel’s Annual Government Report,1960,第222页。)在成立后的第一年,该部门审核了896个投资计划,处罚了67家企业,其中19家企业被迫偿还贷款(参见附表A4)。(*23.Trade and Industry: Internal Newsletter of the Ministry of Trade and Industry, Issue 12-13,1960年3月,第23页,表5。

  总之,上文阐明,借助《鼓励资本投资法》和发展预算等政策工具,身居贸工部的国家规划者不仅能提供“胡萝卜”,还能挥舞“大棒”。通过撤销企业享受《鼓励资本投资法》好处的获批资格,或者惩处不遵守发展预算贷款指导方针的生产者,纪律得以实施。但是,这种纪律能力的来源是什么?如何解释以色列政府惩罚表现不佳者和奖励其他人的能力?在下一节里,我将阐述国家的纪律能力在于,它能够利用与一个关键社会参与者——以色列劳工运动——的关系。

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