国家纪律的来源：1948—1973年以色列国家发展的经验教训

2 理论框架

　　2.1国家纪律的重要性

　　从20世纪80年代开始，有关发展型国家的文献就论证了国家能力与经济升级之间的因果关系。通过研究一系列东亚经济体展示的“奇迹”增长模式，首先是日本，其次是韩国、中国台湾和新加坡，学者们表明，亚洲“四小龙”的成功不在于它们对自由市场原则和极简主义政府的虔诚，而在于它们对综合产业规划的依赖（Amsden，1989；Haggard，1990； Johnson，1982，1995；Rodrik，1997；Wade，1990；Weiss，1998）。（*2.关于对发展型国家理论的批评，尤其是针对日本的批评，参见Okimoto（1989）和Calder（1995））。这些产业政策旨在通过各种公共补贴，将投资目标锁定于特定行业：首先是纺织、钢铁等传统劳动密集型行业，然后是半导体、汽车和计算机等更复杂的行业（Amsden，1989；Wade，2010；Woo，1991）。补贴包括慷慨的税收减免、低息贷款、出口激励以及公共研发投资。这些激励措施有助于减少与必要投资相关的风险，降低进入壁垒。在各种补贴的扶持下，规划者能够“助推”经济精英离开最后阶段的生产，进入更复杂且风险更大的高价值制造领域。

　　后续研究侧重于解读为什么公共补贴在东亚有效，但在南美、中东和非洲等地往往造成了政府失败甚至是“掠夺性国家”（Evans，1989）。这些研究发现，虽然公共补贴有其必要，但它们并非充分条件。至关重要的是，它们的有效性依赖于国家管理机构以合适方式实施激励措施的能力。它们绝不能像以往那样，出于政治需要而被引导至生产率较低的业务领域，也不能由那些全球竞争潜力有限的企业掌控。更确切地说，国家必须有能力将补贴分配给战略性部门中的生产企业，同时保证这些资金被用于提高生产率，降低成本，并最终赶上国际竞争对手。然而，这项任务说易行难。归根结底，它要求国家根据预定的绩效标准发放补贴，并约束不能履行这些标准的企业（Amsden，1989；Chibber，1999；Davis，2004；Wade，1990；World Bank，1993）。若干研究阐述了这一因素的重要性。举一个典型实例，20世纪七八十年代韩国产业政策之所以取得引人瞩目的成功，主要是因为它有能力以达到绩效标准和出口目标为条件提供国家补贴（Amsden，1989，第21—23页；Woo，1991，第165页、第174页）。较近的例子包括20世纪90年代爱尔兰软件行业的崛起（O’Riain，2000，第30页，第159—161页），以及美国最近的技术创新浪潮（Schrank and Whitford，2009，第526页；Weiss，2014，第200页）。

　　虽然国家纪律的重要性已经得到充分肯定，但很少有研究尝试揭示这种能力得以产生的政策制定过程。相关研究几乎只关注东亚的经验（Amsden，1989；Chibber，2003；Woo，1991）。因此，我们对国家纪律的其他来源了解十分有限。在下一节中，我将概述侧重解释国家纪律来源的文献。我首先强调现有观点的缺陷，然后根据已有的知识提出替代解释。

　　2.2形成国家纪律的途径

　　不少学者认为，实行严格绩效标准的能力源于威权主义（Haggard and Mo，2000；Kohli，2004；Schrank，2017）。然而，并非所有高能力的国家都是专制国家。民主日本和法国在战后时期都采取了纪律措施（Johnson，1982；Zysman，1984）。此外，实行纪律较近期的例子，出现在爱尔兰或美国等自由民主国家（O’Riain，2000；Schrank and Whitford，2009；Weiss，2014）。这并不一定意味着威权主义无关紧要，它仍然是备受争议的问题（Chibber，2014；Schrank，2017）；但这确实意味着威权主义绝非国家纪律的唯一来源。因此，更准确的思考方式是承认可能存在国家能力的其他或补充来源（Pedriana and Stryker，2004）。

　　文献中经常讨论的另一条纪律形成途径是国家对财政资源的垄断。一个典型范例是约翰·齐斯曼（John Zysman，1984）的权威研究，他探析了法国政府如何控制信贷融资（credit-based finance），并将它作为影响投资模式和引导产业升级的工具。有学者（Woo，1991）研究了“韩国奇迹”，并提出了类似的主张，认为国家将单方面控制外国援助和国内储蓄作为制衡产业精英的一种手段。

　　国家对投资资本的控制无疑增强了它对企业的影响力。但几乎没有证据表明，这种控制可以使国家完全无视企业利益，实现充分的自治。在资本主义经济中，由于企业对最终投资决策拥有单方面的控制权，所以它们始终保持一定程度的结构性权力（Chibber，1999，第321—322页；Lim，1998）。对私人企业的依赖进而成为一股约束力量，通过可能发生的投资停摆或企业信心下降，影响国家依法治理的能力。商业信心恶化极有可能引发经济减速，并不可避免地导致整体金融需求下降。如果金融需求下降，就很难说国家对金融的控制可以影响企业。

　　后续研究超越了“投资资本”假说，强调有效的发展政策是国家和社会行为人之间结构化关系的结果。无论是埃文斯的“嵌入式自治”概念（Evans，1995）、韦德的“受管制市场理论”（1990，第26—27页）还是韦斯的“受管制相互依存”理念（Weiss，1998，第38—39页），这一研究思路都认为，一个有效的发展型国家不仅必须享有一定程度的自治权（即不受企业和其他国家机构的影响），还必须具备足够程度的“嵌入性”，即“一系列具体的社会关系，将国家与社会联系起来，并为目标和政策的持续谈判和重新谈判提供制度化的渠道”（Evans，1995，第12页）。只有依靠这种密集的网络，国家管理机构才能了解企业的投资重点，协商发展目标，衡量这些目标是否正在实现。

　　虽然国家的嵌入性被广泛认为是“国家成功参与产业转型的根本性结构基础”（Evans，1995，第12页），但还有一个未解之谜：嵌入性如何产生有效的纪律？国家管理机构如何确保它们与私人主体的密切关系能够产生积极结果，而不是操纵这一关系，服务于掠夺行为？正如其他人指出的，在揭示“政府官员有效参与……企业的具体实践”方面，埃文斯的描述有其局限性（Block and Negoita，2016，第57页）。因此，一个更具说服力的机制还必须考虑国家如何操控或利用其嵌入关系，打破企业结构性权力的根本约束。

　　肖恩·奥里安（Sean O’Riain，2000，2004）的学术论著阐述了克服上述弱点的一条潜在途径。埃文斯几乎完全基于国家和本土工业阶层之间的联系来分析国家与社会的关系，而奥里安在发展型网络国家（Developmental Network State，DNS）方面的研究表明，国家能够维持多重“嵌入式自治”（2000，第166页）。例如，在爱尔兰以高科技为主导的增长时期，其发展机构同时与本国雇主、外国资本和本土创新网络保持着密切联系（2000，第166页）。奥里安认为，正是这种“多重嵌入性”维系了国家促进发展的能力（2000，第158页）。

　　虽然发展型网络国家的概念强调国家与国内和国际资本的关联，但是不排除国家机构可以嵌入完全不同的社会行为人的可能性。事实上，正是埃文斯（1995，第240页）本人指出，嵌入性不一定局限于和产业资本的联系，还可以包含其他社会参与者，包括非精英群体。埃文斯（1995）以印度喀拉拉邦为例，指出发展型国家可以通过与劳工组织和农民团体的联系来保证其有效性（另见Heller，1996）。奥恩斯顿（Ornston，2013）新近的研究强调了这种积极的协同效应，他分析了芬兰、丹麦和瑞典等国如何利用新社团主义机构（包括雇主和劳工组织）推进技术升级。

　　但是，国家与其他社会行为人之间的嵌入关系究竟如何转化为有效的纪律？现有的学术研究并未充分解决这个问题。本文的分析建立在埃文斯和奥里安的探索之上，但我的结论与他们的研究发现有几个重要的差异。我认为，国家可以利用它与非市场行为人的嵌入性，提供另一种投资渠道，从而降低国家对私人企业的结构性依赖。而这反过来可以使国家管理机构形成实施进口替代型工业化战略所需的纪律能力。

　　为阐释这一点，我分析了以色列1948—1973年由国家成功主导的工业化历程。它不仅是一个成功的发展型国家，而且鉴于其进口替代型工业化发展体制的背景，它生成纪律的能力尤其令人赞叹。要理解个中原委，需简要阐述进口替代型工业化发展的独特激励结构。

　　2.3进口替代型工业化的激励结构

　　进口替代型工业化发展的核心原则有两个。和任何产业政策一样，它需要给国内企业提供公共补贴，以刺激对高风险但高生产率行业的投资。另外，为了让本地制造商有时间提升能力并“追赶”国际标准，企业还借助各种进口壁垒保护自身免受外国竞争的影响。

　　这是进口替代型工业化发展的弱点所在。通过消除外部竞争，基于进口替代型工业化的发展机制往往会导致垄断，垄断反过来又会进一步削弱诱致生产性投资的市场压力（Barkey，1989，第292—293页；Chibber，2003，第38—39页）。毕竟进入目标行业的先行者可以利用国家补贴垄断这些行业。一旦实现这种控制，企业就能够决定价格并规避提高生产率的投资。而由于国家纪律是市场竞争的唯一替代品，地方实业家抵制国家纪律的动机显著增强。

　　阿根廷（Sikkink，1991，第3章）、墨西哥（Hamilton，2014，第6章）、印度（Chibber，2003，第6章）、叙利亚（Waldner，1999，第5章）和土耳其（Barkey，1989）等地的进口替代型工业化经验证实了上述预测。在所有这些案例中，产业精英都集结起来反对国家尝试建立可以实施纪律的制度。

　　以上阐述绝不意味着进口替代型工业化背景下无法形成纪律能力，而是表明进口替代型工业化是一个巨大的挑战。尽管存在这些结构性限制，以色列仍然产生了纪律能力，所以它为检验本文提出的机制提供了极好的案例。