法和经济学简史

　　* 本文摘自中信出版集团即将出版的《信念共和国》（The Republic of Belief）一书，文字略有调整。

法律及其执行：一些案例

　　目前法和经济学的主要部分均存在断层线问题，这也解释了为什么该学科尽管取得了不少重要进展，但仍在一些根本方面受到挑战。法和经济学的缺陷在发展中经济体表现得尤为突出。在许多发展中经济体，经常发生的情景是纸面上的法律很好，但并未在实践中得到执行。对此的已有解释通常是腐败、治理不善以及某些政治领导人缺乏决心等。但我要关注的是一个理论概念上的不足，这一不足存在于当代法和经济学的绝大部分领域以及该学科的思考方式之中。

　　然而，最大的挑战不在于发现问题，因为问题一旦被指出便不难掌握，而在于发现了学科的根本缺陷后还能重建学科。这是一项艰巨的任务，它需要我们利用多个学科——法律、博弈论、经济学和哲学——来解决一些有趣的逻辑难题（logic puzzles）。但是，如果能为法和经济学学科构建一个新的理论概念框架，也会带来丰厚的回报，它将帮助我们制定出更好的法律，使其具有良好的经济效果,法律的执行也更为有效。

　　法和经济学的新古典模型可以追溯到很远的历史。但在20世纪60年代，罗纳德·科斯（Ronald Coase, 1960）、奎多·卡拉布雷西（Guido Calabresi，1961）和加里·贝克尔（Gary Becker, 1968）等人为建立该学科的正式框架迈出了开创性的步伐。（*1.另见Becker and Stigler（1974），Cooter and Ullen（1988），Baird、Gertner and Picker（1994），Mercuro and Medema（1997），Schafer and Ott（2005），Persson and Siven（2006），以及Paternoster（2010）。 关于犯罪和惩罚更广泛背景的精彩讨论，请参阅Murphy and Coleman（1997，第3章），这些探讨已经超越了法和经济学的层面，进入法律哲学和伦理学的领域。)贝克尔（1968）建立了一个完整的犯罪和惩罚模型，在特定意义上，此项工作对于后来的研究及其相关的批评，都至关重要。贝克尔并未试图创建一个法和经济学的框架，而是简单地使用了新古典经济学的一些主流方法，分析如何更好地控制犯罪行为（包括腐败）。但由于他建立的是一个数学模型，从而形成了一个正式的理论框架，并迅速成为法和经济学的模板。

　　法律学者和法律哲学家长期以来一直试图将法律的作用、合法性的基础以及遵守法律的原因等内容概念化和形式化，其中最著名的是哈特（HLA Hart，1961）。我评论并借鉴了其中的一些论述，但我从事的法和经济学研究，主要遵循贝克尔、卡拉布雷西和科斯运用的方法，而非哈特。因此，在下一节中我将抱着谨慎的态度，介绍经济学家构建的犯罪和惩罚模型背后的核心思想。要了解这些思想，从实际问题入手是有益的，我们将从现实中法律执行的一些具体问题开始。

　　这些例子主要来自我作为印度政府顾问的经历。印度目前有一个受到法律支持的庞大计划(*2.2013年的《国家粮食安全法案》（National Food Security Act，2013），通常被称为《粮食权利法案》（Right to Food law），是印度政府保护穷人免受粮食市场极端变化冲击的政策措施之一，也是印度粮食政策的重要组成部分，这一话题一直受到经济学家的关注（参见Johnson，1976）。)，试图为所有公民提供最低限度的粮食，当然政策针对的目标是穷人。该计划运行如下：首先，印度政府根据1964年颁布的《粮食公司法案》（Food Corporations Act，1964）成立了一家国有企业，即印度粮食公司，该公司负责执行政府的粮食价格稳定计划和面向穷人的粮食补助计划。其次，印度政府每年都会宣布粮食的“最低支持价格”（Minimum Support Price），农民有权根据这一价格向印度粮食公司出售粮食。通常情况下，最低支持价格设定得足够高，以吸引农民将粮食卖给政府。在一些邦，有着大量收购农民粮食的窗口，粮食收储系统运转有效。政府，即印度粮食公司在这个计划下收购了大量的大米和小麦。但也有一些邦和地区，粮食的最低支持价格纯粹只是个概念，因为这些邦和地区根本没有相应的窗口收购农民希望出售的粮食。[*1.因为粮食的最低支持价格设定得相当高，所以农民向政府出售粮食的积极性很高，但印度政府通过在大部分区域内不设置粮食收购窗口的方法，有效地控制收购粮食的过剩量（尽管政府中没有人会承认这一种策略），这的确给印度不同地区的农民造成了不公平的竞争环境，因而值得批评，但这并非是我在这里想挑战的内容（当然，我作为政策制定者曾经想对此加以改革，但未获成功，在此仅做说明）。]

　　政府收购粮食的一部分会被存储起来，作为未来粮食短缺时的储备；但绝大部分是准备出售给那些获得政府颁发的“贫困线以下”证书的家庭。对“贫困线以下”家庭的粮食销售通过所谓的“配给商店”或“公共分销商店”来完成，在全国大约有50万家这样的商店。印度粮食公司以低于市场的价格将粮食出售给上述商店，并下达指令，要求商店以低于自由市场的预定价格，并根据政府规定的每个家庭所得的最高限额将粮食出售给贫困家庭。该计划依据的理念是：贫困家庭有权利以低廉的价格获得一定数量的基本食物。印度在这个配给体系的设计上付出了巨大的努力，目前该配给体系已经成为议会颁布的法律的一部分。

　　然而，问题是这部法律被大规模地违反。有很好的研究表明：过去10年中，在该体系下由印度粮食公司配给的粮食中，有43%—54%的漏出（Jha and Ramaswami, 2010；Khera，2011）。有意思的是，不同类型的粮食还存在着不同的漏出方式，小麦的漏出率要明显高于稻米。在2004—2005年，粮食的总体漏出率达到了峰值，当时为贫困家庭发放的粮食中有一半以上没有分配给这些家庭。从那以后，情况虽然有了好转，但也只是略有改善。这些都是非常值得关注和分析的问题，但我在此的目的只是表明这部善意的法律如何被肆意践踏[*2.我在《政策制定的艺术》（中文版见中信出版集团，2016年）中曾详细描述和评论了这一粮食配给体系。]，它本可以对印度社会产生巨大的积极影响。

　　问题不在于法律的意图，而在于其设计。大量的粮食漏出意味着穷人没有得到应有的援助，国家的财政平衡却因此承受了本不应有的压力。法律执行如此糟糕，直接原因显而易见。因为在这部法律以及之前的粮食配给计划中，均假设政府官员和相关的参与人员，包括配给商店的店主，都会勤勉有加、一丝不苟地实施计划，即从印度食品公司得到补贴的粮食，然后主动把它卖给穷人。[*1.腐败与治理结构甚至政治制度之间的关系已得到广泛探讨（例如参见Mishra，2006；Rose-Ackerman and Palifka，1999 \[2015\]）。对我而言，在印度的经历特别具有启发意义，因为这是我从学术文献中所获知识的一种实际应用。]不幸的是，个人理性起了干扰作用。许多店主从印度粮食公司那里得到粮食，却将其中一部分拿到公开市场上销售，以获得更高的价格；与此同时拒绝穷人领取补贴粮食，谎称粮食已经卖完或是还没有运达。此外，也有将粮食掺假卖给穷人的情况。

　　作为政府顾问，我曾提出相应的解决方案。对配给商店店主的行为至少要有更为现实的认识，所以不能把补贴的粮食直接交给他们。相反，粮食补贴应该以补贴券、粮食券或纯现金的形式直接发给穷人，作为他们的一项小额基本收入；然后允许他们从私人商家那里购买所需的粮食。通过将补贴发到穷人手上，并让他们直接从农户或私人供应商那里购买粮食，上述漏出就会大大减少。而且，如果穷人发现街角商店卖的是掺假粮食，他们就会去别处购买。的确，他们可能不会把得到的所有补贴都花在粮食上，但至少这些补贴是给了穷人，而不是像现在这样给了配给商店的店主。

　　当然，我目前关注的问题与上述方案并无密切关系。我想指出的是，发展中国家的法律往往效果不好，并非因为其意图欠佳（当然，无论是富国还是穷国，有时候都会存在这样的法律），而是法律往往并未得到有效的执行，此外干预政策的不当设计也加剧了问题的严重性。

　　我在印度参与的另一个与法律相关的辩论，是与1988年印度颁布的《防止腐败法案》（Prevention of Corruption Act, 1988）有关，它涉及如何用法律处理贿赂行为。这一立法之所以令人关注，因为从某种意义上说，它是一部元法律（meta law），即一部确保其他法律得到更好执行的法律。它试图通过控制贿赂政府官员的行为，堵住其他法律执行中可能产生的漏洞。我的观点是，一旦不仅对普通公民，也对公务员（如警察、治安法官和其他政府官员）采取更为现实的看法，这部法律就是有缺陷的。关键问题在于：根据这部法律尤其是第12条，行贿者和受贿者将被视为犯有同样的罪行、接受同等的惩罚。[*2.值得指出的是，根据该法第24条，行贿者确实也有免于处罚的豁免权。然而多年来，这一豁免条款实际上只适用于那些想对官僚实施诱捕行动而故意行贿的人，他们主要是一些记者（Basu，2011b），除此之外根据印度法律，行贿者和受贿者同样有罪。]如果相关条款能做出修改，打破行贿者和受贿者同等有罪的规定，而只惩罚受贿者，那么面对贿赂的官员就会预期行贿者更有可能揭发，如此他们一开始就不敢接受贿赂。[*1.关于贿赂和执法者弱点的议题，已有大量文献探讨过，其中一些参见Basu、Bhattacharya and Mishra（1992），以及Basu、Basu and Cordella（2016）。 最近也有分析贿赂问题和执法者动机的研究，参见Pethe、Tandel and Gandhi（2012），Abbink、Dasgupta、Gangadharan and Jain（2014），Spengler（2014），Suthankar and Vaishnav（2014），Dufwenberg and Spagnolo（2015），Oak（2015），Dharmapala、Garoupa and McAdams（2015），以及Pani（2016）。]这部法律与我们想探讨的话题密切相关，它提醒我们如果模型没有合理地刻画国家工作人员的行为，就会带来严重的问题。(*2.在此处及以后详细讨论这个话题时，我不会涉及关于贿赂和其他形式的腐败能否提高经济效率的争论，有些经济学家对此持肯定的观点。无可否认的是，在某种直接意义上腐败确实可能有助于经济效率的改善。然而我的观点是：贿赂和腐败严重损害了一个社会的道德形成并导致信任受到侵蚀，因此对经济、社会和政治生活的质量极其有害。当然，对于如何更好地遏制贿赂和其他腐败的争议，无需在此做出定论。)

　　通过对每一部立法的深思熟虑，我们或许能够做得更好，正如上文所述的印度政策显示的那样，可以努力确保穷人有足够粮食或者有效地遏制贿赂行为。但更重要的是，这些案例让我们意识到，目前标准（或新古典）的法和经济学概念及模型还存在根本性缺陷，而且这种有缺陷的思考方式已经渗透到现实的政策世界。因此，在我描述上述缺陷并试图纠正它之前，简要介绍一下法和经济学的标准模型是有益的。