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政府与经济增长:能力和约束

来源于 《比较》 2020年第1期 出版日期 2020年02月01日
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文丨诺埃尔·约翰逊 马克·小山

  *Noel D.Johnson,乔治·梅森大学经济系助理教授;Mark Koyama,乔治·梅森大学经济系副教授;两人均为乔治·梅森大学莫卡斯特中心(Mercatus center)研究员。作者感谢Hans Joachim-Voth、Tuan-Hwee Sng和John V.C.Nye提供的有益建议与交流。本文第4节的一些内容另见于Johnson所著的一篇文章“Taxes, National Identity, and National Building:Evidence from France”。原文发表于Explorations in Economic History,Vol.64,2017年4月。

1.引言

  当今世界最富裕的国家都既拥有发达的市场经济,又拥有强大的中央集权政府。相比之下,全球最贫困的民众往往生活在市场运转不良、政府孱弱失败的地方。有强大政府的富裕社会同有孱弱政府的贫困社会的分化,是较为晚近的现象。迟至1800年,世界大多数人口还生活在贫困之中,大部分地方的政治权力处于分散割裂的状态。

  自1800年之后,发达国家经历了双重剧变。这些国家今天的生活水平对前现代社会的人来说难以想象,普通人的富裕程度约为其先祖的10—15倍。伴随着财富的空前增长,政府的范围和规模同样发生了剧烈变化。经合组织国家如今的税收约占GDP的20%—40%,相比之下,前工业化社会的税收很少能超过GDP的5%。

  在解释为什么某些国家能成功实现经济发展,某些国家未能成功时,政治经济学与发展经济学的近期研究都强调政府能力的重要性。本文指出,政府能力有助于解释能引导市场发展和经济增长的制度的持久性。人们已经认识到,全球最富裕国家的特征是有着长期延续的中央集权政治制度(Bockstette et al., 2002;Chanda and Putterman, 2007;Borcan et al., 2014;Besley and Persson, 2009, 2011, 2013;Dincecco and Katz, 2014);而在缺乏中央集权历史的国家(Herbst, 2000;Gennaioli and Rainer, 2007;Michalopoulos and Papaioannou, 2013),或内部分裂严重的国家(Michalopoulos and Papaioannou, 2014),贫困现象尤其普遍且难以改善;此外,政府能力孱弱的国家特别容易爆发国内战争与冲突(Blattman and Miguel, 2010;Besley and Persson, 2011)。本文既承认政府的掠夺性行为经常是经济停滞的原因,也认为运转良好的政府能够为可持续经济增长提供必要的制度框架。

  政府能力(state capacity)是指政府收取税收、维护法律和秩序,以及提供公共品的能力。此概念起源于政治学家与财政社会学家的著作(Tilly, 1975, 1990;Skocpol, 1985;Mann, 1986;Ertman, 1997),这些学者的研究又沿袭了与奥托·辛策(Otto Hintze)和约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)有关的德国学术传统。(*1.参阅收录在Hintze(1906,1975)中的文章,以及熊彼特的经典著作——他区分了中世纪的领地国家与现代税收国家(Schumpeter, 1954, 1918)。Finer(1999a, b, c)对政府历史所做的开创性研究也值得认可。) 后来,此概念被纳入发展经济学、国际机构与主流经济学的词典(近期的综述可参阅Bardhan, 2015)。(*2.政府能力的概念首先吸引了研究发展的学者,当时正在讨论有关“发展型政府”(developmental states)在东亚经济增长中的作用(参阅Wade,1990;Haggard, 2004)。Besley and Persson(2009,2010,2011)对此概念做出了理论贡献,此外,McBride et al.(2011)、Herrera and Martinelli(2013)也为这一新兴研究领域做出了理论贡献。) 本文试图对欧洲和世界其他国家的强能力政府的崛起展开历史分析,并希望更深刻地理解政府能力同现代经济增长启动之间的关系。(*3.与此相关的是,Dincecco(2015)对近期有关高效政府在欧洲兴起的研究做了综述。Philip Hoffman在经济史学会(Economic History Association)的主席演说里也呼吁经济史学家关注政治如何影响经济成果的问题,他提到,“对于政府采纳的法律、规范和政策,及其提供的商品和服务到底由何种因素决定,我们还所知甚少”(Hoffman,2015a,第305页)。)

  要理解政府能力重要性,对经济史的研究是关键所在。从历史上看,运行良好的政府的出现是较为晚近的现象。对许多前现代时期的政治实体而言,采用“国家政府”(state)一词来描述甚至不合时宜:直至中世纪晚期,欧洲许多地方还没有这样的政府。奥托·辛策注意到,封建统治者“缺乏主权国家的特性,即对边境之外的独立性和对边境之内的排他权”(Hintze, 1906, 1975,第 192页)。中世纪欧洲的特点是分裂的政权、彼此重叠与争夺的管辖地域以及私人性质的军队,作为现代意义的政府还无迹可寻(Strayer, 1970)。“国家政府”一词直到16世纪末才拥有了它在现代英语中的含义(Skinner, 2009)。这种变化不仅仅是语义上的转变,“当‘state’、‘l’etat’、‘stato’或‘Der Staat’等词汇在现代早期被人们采用时,是用以表示新的政治体验”(Oakeshott, 2006, 第361页)。

  政府能力可以理解为包含两个部分。首先,强能力的政府必须能够在其声称统治的全部领土范围内实施其法规(法律能力);其次,这样的政府必须能够从经济体中获得充足的税收,以落实其政策(财政能力)。由此,政府能力可以同政府的规模或范围区别开来。有着膨胀却低效的公共部门的政府,在政策实施与税收获取上或许较为无能。而历史学家认为,18世纪的英国政府尽管在经济中的作用非常有限,却有着强大的政府能力。类似的是,政府能力要求在政治和法律上有一定程度的集权,但这不能完全等同于政治集权化。封建社会的统治者把许多法律和财政决策权授予地方上的领主,其政府能力确实较弱。然而将政治权力集中到中央也可能导致效率低下,从而削弱政府能力(Oates, 1999)。温加斯特(Weingast,1995)则指出,联邦制政府给高效治理与经济发展同时提供了有利环境。

  本文将首先回顾欧洲和世界其他地区在现代早期的政府发展历史(第2节)。欧洲不同区域建设强大政府能力的道路各不相同,我们将指出,这些差异对随后的经济和政治进程具有重大影响。在东亚,帝制中国未能投入政府能力建设是它在1850—1950年遭受经济和政治磨难的部分原因。而日本在德川幕府时期较强大的政府能力,则为后来成功的现代化与经济增长进程奠定了基础。另外,困扰撒哈拉以南非洲国家的许多问题也能追根到薄弱而分裂的政府上。

  在第2节确立了政府能力提升与现代经济增长的关联性之后,本文第3节将分析连接政府能力与现代经济增长的潜在因果机制。我们将介绍几个相关的历史案例研究,表明欧洲在现代早期兴起的更高效政府带来了更大的市场融合,改善了法治的实施,并促进了统一的国民身份认同。

  本文第4节将探讨,是哪些因素让某些社会成功建立起高效政府。我们将把有关政府能力的经济史研究文献同有关发展的深层决定因素的研究文献结合起来。关于可持续经济增长的深层决定因素的近期研究得出了如下启示:地理和人口方面的特征(例如人力资本水平或民族及语言的分化程度)都是发展水平与政治制度效力的关键预测指标。最后的第5节将予以总结,展望未来的研究领域。

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版面编辑:吴秋晗
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