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住房、城市增长和不平等:放松规制和升级改造在减少经济和空间不平等中的有限作用

来源于 《比较》 2021年第2期 出版日期 2021年04月01日
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文|安德烈斯·罗德里格斯-波塞 迈克尔·斯托珀尔

  *Andrés Rodríguez-Pose, 伦敦经济学院经济地理学教授, 长期研究区域增长和不平等、财政和政治分权、制度、区域制度、移民以及发展政策和战略。Michael Storper,加州大学洛杉矶分校区域和国际发展杰出教授,伦敦经济学院经济地理学教授,主要研究领域为区域经济学和发展、城市化的政治经济学、技术变迁和区域发展、区域经济政策等。原文“Housing,Urba Growth and Inequalities:The Limits to Deregulation and Upzoning in Reducing Economic and Spatial Inequality”,发表于Urban Studies,2020,vol.57(2),第223—248页。

  经济学家普遍认为,限制性的土地使用政策会抬高房价。研究发现,在加利福尼亚州,土地使用控制越严格的辖区,住房价格越高且上涨越快;在某些市场中,每一项额外的规制措施都会使住房价格上涨近5%。严格的土地使用控制还与更严重的收入与种族错配和隔离有关。限制性的土地使用政策阻碍了居民迁往生产率更高、工资更高的地区,从而损害了经济增长。

  加利福尼亚州参议院第4号议案(MaGuireand Beall,2019年4月10日)

引言:住房不再是一个地方性议题

  住房市场失灵会危及当地经济增长,并产生诸如社会隔离、通勤时间长、生活质量下降、无家可归和特定人群的社会流动障碍等问题。近年来,在许多国家的大都市地区,上述问题都有所增加。在发达国家,通过规划和分区制(zoning)进行住房管制长期以来一直被视为地方政策的主要领域,而国家政策则起着支持和指导作用。这种观点现在正在发生改变,因为在主流观点中,大都市地区的住房价格急剧上涨和住房负担能力下降是过度限制性分区和苛刻的建筑管制所致。在全国范围内,地方的限制性住房政策日益被视为扩大社会和空间不平等的中心问题。有人认为,这种联系之所以出现,是因为当地的住房政策阻碍了人们从缺乏活力的地区迁往更有活力的地区。在这种情况下,住房不再是地方性议题,相反,它在有关国家经济增长和全球化对社区影响的辩论中占据中心地位,并有可能在那些被排斥在繁华大都市地区之外的人群中引发民粹主义式的愤怒。

  本文同意住房政策可以对经济增长和社会公平产生重要影响,但是,我们也批评了关于住房如何适应全球化时代的经济增长和不平等的主流学术观点。具体而言,我们认为,相比于住房供给对区域迁徙、城市规模或国民经济表现的影响,它对城市(与相邻城市之间)等级的影响更为重要。向繁荣经济区迁徙的主要障碍不是住房,而是城市劳动力需求的技能构成。主要城市区域的可负担性危机是真实的,但这主要不是由住房市场的过度管制,而是由潜在的工资和收入不平等,以及大都市区中心地段的价值(如就业和便利设施集中)急剧攀升所致。我们认为,这种思想流派正在使人们的注意力偏离落后地区面临的实际问题,同时高估了放宽限制性分区对繁荣地区的潜在人口、收入分配和生产率的影响。

区域间不平等的“住房即机遇”观点

  自20世纪70年代新一轮全球化开始以来,两类不平等现象(个体间不平等和区域不平等)均有所加剧(Milanovic,2016)。但是,尽管个体间不平等备受关注(如Piketty,2014),但区域不平等的平行上升尚未引起足够的重视。不过,区域不平等现象已经显著地发生了转折性变化。在美国,2016年大都市地区人均收入不平等比1980年高出30%(Ganong and Shoag,2017)。受快速发展的首都地区驱动,欧洲1900年以来的长期区域趋同被1980年开始的分化取代(Roses and Wolf,2018)。

  区域不平等之所以扩大,是因为最近发生的一些变化。首先,区域间移民数量正在下降:到1980年,美国的区域间移民比例已经降至其百年平均水平的50%,并且技能水平对空间的要求越来越高(Giannone,2017)。其次,自20世纪30年代大萧条以来,欧盟和美国劳动参与率的区域间差异在增大。落后地区和衰落地区创造的工作所需的平均技能水平和支付的工资都低于繁荣地区(Di Cataldo and Rodríguez-Pose,2017)。通常而言,伴随着工资水平降低,从核心地区转移到其他地区就业更为常见(Autor and Dorn,2013)。此外,技术(自动化)抑制了一些常规活动,进口竞争使非技能工人的工资下降(Autor et al.,2015)。虽然落后地区有一些前景趋好的迹象,如与互联网经济相关的仓储和物流工作岗位在增加,但工资和技能水平停滞不前,就业也受到机器人的挑战。总之,收入和工作分化的新地理格局也是机会分化的新地理格局(Storper,2018)。

  如何扭转收入、工作和机会日益加剧的两极分化态势?尽管自20世纪50年代以来就提出了多种解决方案,但正如《经济学人》(2016)所说的,“正统经济学对区域不平等问题鲜有回答”。近年来,深深植根于城市经济学的一种观点已占据主流:唯一有可能改变现状的地方性政策是破除从落后地区到主要大都市地区的移民壁垒,以应对当前的分化和不平等困境。

  根据上述观点,繁荣地区的地方限制性分区导致其住房建设不足,这一障碍必须去除。因此,需要政策的不是落后地区,而是罹患“邻避主义”病的繁荣地区。破除邻避主义将使被繁荣地区高房价和低可及性排斥的其他地区的人们走向繁荣(于是,基于地点的政策会导致基于人的结果)。

  遵循这一思路,大量学术论文(①Ganong and Shoag(2017),Gaubert(2018),Glaeser and Gottlieb(2008),Hsieh and Moretti(2015,2017),Ihlanfeldt(2007),Katz and Rosen(1987),Kline and Moretti(2014),Quigley and Raphael(2005),Saiz(2010).)提出了一系列相互关联的主张:1.繁荣的大都市地区的限制性分区和其他法规限制了住房供应的增长。

  2.这些限制因素推动了房价上涨。

  3.这增加了开发商和土地所有者的收入,抽走了居住在这些地区或试图居住在这些地区的雇员(无论是购房者还是租房者)的收入,从而扩大了个体间的收入不平等。

  4.住房限制阻碍了向富裕地区的移民,抑制了人们,特别是衰落地区的低技能劳动者进入大都市劳动力市场的机会。

  5.繁荣地区减少住房供给的限制,将改变各类技能水平的人口在区域间的空间分布,繁荣的大都市地区将变得更大、生产率更高、更具社会包容性。此外,在全国范围,特别是在繁荣地区内部,个体间收入分配将变得更加平等。

  6.据此推论,落后地区的绝望无助和失业率都将下降,因为向富裕地区的高迁移率将使人均收入增加。

  7.因此,繁荣地区的住房管制放松将产生涓滴效应。在理想的地点扩大住房供给将减少住房市场竞争,并提升广大人口的住房支付能力,大大降低收入分配的不平等程度。综上所述,这些主张构成了空间经济如何将本地与遥远地区联系起来的雄心勃勃的全面构想。它们构成了日益增强的主流政策共识的基础,该共识以减少繁荣地区的住房限制为中心,声称大规模增加住房用地和容积率是应对和改变当前区域间收入、就业和机会分化的有效手段,降低富裕的大都市地区低收入人群的收入不平等,并增加他们获得住房的机会。

  我们称这种观点为“住房即机遇”的政策思想流派。这种观点已经成为学术界主流,它声称取消住房管制对繁荣和较不繁荣的地区乃至整个国民经济都有好处,激起了公众的幻想。在下文将会批评的估计中,谢长泰和莫雷蒂(Hsieh and Moretti,2017)断言,如果住房不受管制,美国经济的规模将会大得多,而且大型集聚区也会进一步扩大规模,因为目前经济停滞地区技能水平较低的人将会迁向这些大型集聚区。因此,在提高所有人的生产率和促进繁荣的双赢局面中,个体间和区域间的不平等将缩小。加农和肖戈(Ganong and Shoag,2017)声称,如果不是繁荣地区的限制性住房法规,自1980年以来,州际收入趋同将至少增加10%。格莱泽(Glaeser,2017)认可了他们的说法,即“美国最重要但成本也很高的法规是土地利用管制”,《纽约时报》编委会及其进步派专栏作家,如保罗·克鲁格曼也支持这一观点,即邻避主义以街区住房管制的形式,使繁华的大都市区变成了将低技能和低教育程度的人阻挡在外的城堡,从而扼杀了国民经济增长。(①主流观点也极大地影响了立法者和政策智囊团。奥巴马政府的住房发展(政策)工具包、参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)最近提议的《美国住房和经济流动法案》、特朗普政府2018年春季的住房和城市发展部出版物《证据事项》以及秘书本·卡森(Ben Carson)2018年8月14日发布的推文,都鼓励城市放宽可负担住房的分区。住房发展问题已成为加利福尼亚州的焦点问题,涉及200多项参议院法案,其中最重要的是继2017—2018年通过的第35、167和827号法案之后,又提出了SB 4和SB 50(Koseff,2019)。)

  这也带来了相应的后果。正如有人(Romem,2016,第1页)指出的那样,“面临增长压力的城市需要权衡:要么通过向外扩张来适应增长,要么接受未能建造足够新房的社会后果”。因此,当地的住房和分区管制不仅是当地的议题,也已成为国家规划的议题,而且不仅仅在美国是如此。长期以来,它们一直是英国国家政策辩论的关注点。有趣的是,一方面,学术共识将那些强调基于社会正义减少住房管制的群体团结在一起,并认为这有助于帮助低技能人群,扭转分区制与种族排斥之间的长期联系;另一方面,主流经济学家则认为管制效率低下。可以想象,这两派都会受到土地开发商的称赞,他们是总部位于加利福尼亚的“迎臂”(Yes-in-My-Backyard)运动的坚定支持者。(①SB 827和SB 50的主要支持者(Bronstein,2018)。)

  他们强调繁荣地区住房建设的一个必然结果是系统地拒绝在非繁荣地区实施地方性政策。(②尽管趋势似乎正在转变,并且在当前的政治氛围下一些主流经济学家似乎不情愿地认可针对历史上高失业率地区的地方政策(如Austin et al.,2018)。)在他们看来,人口稠密的大城市是经济活动的唯一可能动力,通过公共干预在欠发达地区促进经济活动充其量只会导致市场扭曲,最糟的情况则是导致“陷入困境的地区”浪费公共资源(Glaeser and Gottlieb,2009,第1014页)。此外,因为促进落后地区的发展意味着“公平与效率的艰难权衡”(Kline and Moretti,2014,第656页),“补贴贫困或生产率较低的地区并不是将资源转移给贫困人口的上策”(Kline and Moretti,2014,第656页)。

  他们认为,落后地区替代性的“地方政策”是一种次优方案,不太可能产生显著的经济影响(Glaeser and Gottlieb,2008; Leunig and Swaffield,2007)。“增加特定地区的生产似乎是极其昂贵或无效率的”(Glaeser and Gottlieb,2008,第203页)。此外,“人员和资本流动可能使影响复杂化,并可能抵消上述再分配政策的大部分乃至全部收益”(Neumark and Simpson,2014,第12页)。

  本文的目的是审视将繁荣地区住房建设作为实现更大程度繁荣与平等之途径的主流观点。我们的出发点是,住房市场不同于标准市场:总供给量的增加并不一定以任何直接的方式转化为价格的下降,因为住房市场的内部状况(继承、迁徙和占有模式)充满了摩擦、沉没成本、(进入)壁垒和外部性,从而使增加总供给的效应极不平衡,在许多情况下会带来非预期的或矛盾的影响。从这一点出发,我们批判性地认为,以上主流观点的前三个主张有其合理性,但需要谨慎对待,而其余四个则似是而非。通过对这些主张的批评,我们得出结论,“住房即机遇”学派使人们忽视了解决落后地区和地区间不平等问题必须采取的行动。它还夸大了住房在扩大个体间不平等和社会-空间隔离方面的影响。最后,它也间接导致人们不再关注为改善已居住在繁华都市地区的中低收入人群的住房负担能力而真正需要采取的措施。

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版面编辑:王影
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