再议经济体制问题

三、为什么会有这样复杂多样的体制？

　　经济、政治和社会之间的界限是模糊的，而且，最好认识到这些领域不是相互独立而是彼此重叠的。广义的经济分析领域包括为满足特定需求开展的所有人类活动，这些活动利用了劳动时间和其他稀缺资源，其中稀缺的含义是如果我们拥有更多资源，将能更好地满足一些需求，无论供给是否涉及交易或货币转移。虽然不常明确提出，但这是许多经济学家对经济学的界定。更狭义的经济概念关注企业或个人提供产品和服务供他人使用，同时涉及货币转移。我相信这是大多数人脑海中的经济学概念，经济学家偶尔也会陷入这种倾向。根据这个定义，经济几乎就是以市场活动为特征的。用于衡量经济各个方面的国民产出和国民收入核算蕴含了经济的定义，它介于广义与狭义的概念之间。除了在市场上出售的产品和服务外，这些经济核算还包括了公共服务，其供给有货币成本，但受益人不直接支付（受益人可以纳税）；由私人组织免费提供的服务，其投入依赖外部资助；还有一些不涉及货币支付的五花八门的项目，比如自住房屋的“估算租金”（imputed rent）。另一方面，正如上文提到的，它不计算志愿工作，也不包括家庭提供的儿童和老年人看护等项目。

　　不论如何，如果你不从最狭义的概念来看待经济，那么现代经济显然使用了各种不同的方式来组织和治理产品和服务的供给，而不仅仅是营利性企业和市场。为什么？

　　一种解释是经济学家的市场失灵理论，反映了人们对产品和服务的条件、种类普遍持有的一种合理看法，即相对不受约束的市场组织很难有效运转，因此需要更复杂或不同的方式来组织和治理相关活动。我在前文提到，人们普遍认为政府要承担一系列与保护和促进公共福利相关的责任，从国家安全到提供法律和秩序，从基础教育到公共卫生，虽然私人企业可能承担一些必要的工作，但责任属于政府。同样，虽然家庭可能借助外部力量，但家庭有责任抚养孩子。对于主要依靠市场的活动，大众普遍支持保证产品安全的法规，劳工主张制定保证工作场所安全的法规。某些产品和服务的用户通常强烈要求供给方提供特定类型的信息，某些情况下为方便监管，还要求对所提供的信息制定标准。一旦人们认识到产品和服务的条件和种类范围之广，而纯粹的市场组织不足以完成这些任务，需要补充性的或不同的组织和治理模式，那么我们拥有如此多样化的经济体制就不足为奇了。

　　但是，这种观点存在一个基本局限。它似乎表明，社会不知为何对“经济体制”问题有着清晰的认识，并能很好地解决这个问题。相较之下，我认为，虽然在一些明确的情形下人们就恰当的经济结构达成了广泛共识，但为不同经济活动和部门确立良好的组织和治理模式是现代社会面临的最艰难的挑战之一，我们还一直在努力应对。

　　回到我以前提出的一个主张：在任何时候，我们都应该将组织和治理各种经济活动和部门的方式看成是演化而来的（从广义上讲），并将继续演化。我认为，如果从演化的视角看，公共政策协商和实施在组织和治理各种经济活动时面临的挑战和作用，本质上就是广泛服务于社会利益和价值观。不幸的是，很少有实证研究能让人清楚地看到演化过程的细节。本小节剩余部分将概述我对正在发生的演化过程的理解。

　　首先，大家似乎都清楚，经济活动或部门的结构很大程度上受其初始发展方式的影响。在本文讨论的社会中，营利性企业可以自由进入任何领域，只要企业家认为他们能够从中盈利，并且投资者愿意持续配合；非法企业显然除外。因此，当人们认为新的机遇出现，例如新技术出现时，几乎总会有一些新企业（或现有企业的分支机构）进行尝试。如果部分新企业开发出一种商业模式，带来了利润，就会有大量其他企业进入，一个以营利性企业为基础的行业就此发展起来。

　　在美国和其他国家，虽然企业家的逐利行为无疑是新经济活动的主要来源，但一些重要的新经济活动也源于其他途径。我已强调过社会需求之广泛，人们普遍认为（各级）政府为此负有基本责任。任何时候都存在负责不同领域的不同政府机构，如果政治环境是有利的，政府就可以推行新项目。因此，在条件许可时，这些领域的新活动可以相对常规地开展。为了实现新的目标，不时会有某个新的公共项目得到广泛的公共支持。“阿波罗计划”就是典型的例子，它是高等工程学及其配套科学发展的重大拓展。更早的有艾森豪威尔扩大国家公路系统的计划。晚近出现的各种应对环境退化的新项目，更近的还有关于新冠疫情的项目。

　　除了私人企业和政府的企业家精神，人们不应低估社区组织、职业团体、慈善机构和服务于公共目的的其他私人团体在发起各种经济活动方面的作用，这些机构认为它们发起的活动是社会合意的，但营利性企业并不认为这些活动具有吸引力，或者担心这类活动排除了利润动机。在很多这类情况下，主要的行动路线是借助政治压力使政府项目进入该领域，但在另一些情形下，则通过设立私人非营利性组织来完成这项工作。正如前文所述，虽然通常出现的是某种由政府提供大量财政支持的经济活动或部门，但大部分工作由私人组织完成。

　　显然，某项活动或某个部门的初始发展对其成熟时的形态有着深远影响。然而，随着某项活动或某一活动组合占据主导地位并变得越来越重要，肯定会发生变化。一种变化模式是，如果始于市场之外的活动变得规模巨大，看起来有盈利机会，就会吸引市场进入。最近营利性儿童看护机构和养老机构的激增就是很好的例子。

　　但是，在美国这样的经济体中，由于新经济活动大部分是私人创业行动的结果，所以更常见的一种变化模式是随着那些通过营利性企业和市场组织起来的行业变得更重要，政府就会采取行动影响这些行业。新行业最初是小企业的集合，随着它们发展成熟，往往会变得更加集中，引起反垄断关注。前文所述的针对特定行业的许多监管，都是为了回应随着这些行业的增长而引发的不满和担忧。同样，随着一个行业的规模和政治影响力越来越大，为该行业提供所需基础设施的项目也开始发展。如果该行业不能充分满足实际或潜在用户的需求，可能会产生巨大的社会压力，要求政府控制或补充该行业提供的服务。医疗保险和医疗补助就是公认的例子。

　　虽然在任何时候都只有小部分正在进行的经济活动受到相对较高级别的政策讨论的影响，但这种讨论往往集中在提供产品或服务但人们普遍担心其绩效不佳或具有危害的部门。在美国，关于医疗服务的治理和融资问题，尤其是如何支付医疗服务费用，人们已经争论了半个多世纪，这些问题多年来也经历了许多重大变化。如今，不仅有人主张通过扩大政府提供保险的范围来加强公共医疗资金的作用，还主张针对许多地区，尤其是贫困社区的医院数量下降，以及是否增强政府的价格管制能力采取一些措施。(*在我看来，Star（2013）的研究虽然比较早，没有覆盖近期发展，但它对如何组织和治理医疗服务的许多争议性问题的讨论依然是最全面的。)

　　正如我指出的，在其他领域，对已经成长起来并控制互联网重要平台的大公司进行监管和拆分的压力越来越大。(*见Petit（2020）的一系列煽动性提案。)对金融机构的监管弱化了一段时间后，要求加强监管并对投资种类进行更强国家控制的压力再次出现。(* Stiglitz（2019）进行了很好的讨论。)如今，有相当多的人主张大幅增加儿童保育和老年人看护的公共资金(*见拜登总统的“重建更好未来”法案（Build Back Better Bill）。)，虽然现在很少讨论如何提供更多的保育，但这个问题很快就会出现。

　　稍后我将更详细地讨论其中一些案例。这里我想指出两点：首先，在这些领域，争论大多发生在那些主张改革以增加非市场机构作用的人和那些主张维持或扩大市场作用的人之间。其次，在几乎所有这些领域中，支持市场组织的论据往往基于一个背景假设，即尽管存在例外情况，自由企业和自由市场通常还是组织经济活动的最佳方式，而支持更复杂或更不同的组织模式的论据则倾向于针对具体情境，具有专门性。