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再议经济体制问题

来源于 《比较》 2022年第3期 出版日期 2022年06月01日
文|理查德·纳尔逊

二、复杂多样的经济

  如果你问美国或其他高收入国家的专业经济学家或博学的非专业人士,经济是如何组织和治理的,我猜几乎所有受访者都会说他们的经济是市场经济,其基础是以利润为导向的私人企业,受到市场供给端竞争的约束,而需求端的潜在消费者可以自由选择购买什么、向谁购买。关于政府在经济活动中的作用,大多数受访者会说提供了使市场机制能够正常运行的法律环境。很多人还会提到,政府当然也在经济中发挥其他作用,包括管理货币和财政政策以保持宏观经济平衡;提供国家安全和公共卫生,这些是市场机制无法独立提供的公共品;监管某些经济活动,以防止对经济或社会有害的行为,例如可能令用户受到伤害的产品、对工人来说很危险的操作,以及更普遍的导致全球变暖的企业行为。还有扶贫救灾和各种“福利国家”计划,旨在确保所有公民至少能获得基本的产品和服务,过上体面的生活。但是,上述政府行为都被看作对核心市场经济的支持、补充和适应。这基本上就是当今大多数标准经济学教科书表达的观点。

  我在这里要提出的论断是,即便这类折中的观点也过度简化了现代经济活动的组织和治理方式。我关心的是我们组织和治理许多不同活动和部门的方式,而这些活动和部门提供了产品和服务,满足了各种各样的需求和欲望。正如前文所述,我不讨论现代经济中可支配收入在人口中的分配是如何决定的(*此处,劳工议价能力和工会力量显然是一个重要议题。但本文对此不做讨论。);另一方面,我分析的重点之一是如何向那些能够从中受益的人提供不同的产品和服务,这显然是社会不同群体福利的重要决定因素。

  下面的例子展现了美国不同经济部门和活动是如何组织的。其他高收入国家的情形虽有明显区别,但也大致相似。(*Shonfield(1965)概述了二战后不同高收入经济体之间经济组织和政府作用的差异,但其分析的层面比本文更为综合。)上文提到,不同部门的组织和治理方式不断变化,需要以动态方式呈现,后文将从这个角度阐述,但先了解一些简况会很有启发。

  当今许多经济活动和部门看起来确实很像经济学教科书中的模型,市场机制占主导地位,非市场机制起辅助作用。其中既包括许多服务业,例如餐馆、旅馆和零售店;也包括许多制造业,例如纺织业。这些行业的基础设施几乎都是私有的,其中的企业服务于市场需求。企业管理者的目标是盈利,或者至少给予投资者体面的生活。一般来说,管理者在提供什么、如何提供以及定价方面有多种选择,这些选择受竞争约束,不受监管限制。

  另一方面,这些行业的运营都处在保护公众免于风险的监管制度之下,但注重盈利的管理者可能会忽视这些风险。餐厅必须符合食品安全标准,包括所用原料的性质以及厨房和仓储设施的清洁程度。各类市场销售的服装必须不易燃。实际上,所有经济活动和部门都受到这类具体规定的限制,既包括防止消费者购买有害产品的规定,也包括保护劳工的规定。当然,近年来,环境保护一直是监管的重点。

  毋庸置疑,这种针对特定行业的监管制度存在争议,一方认为现行监管过于严格,另一方认为过于宽松。虽然经济学家经常将政府针对特定行业的消费者保护条例和劳工保护条例视为特殊情况,但对于几乎所有国家、所有市场导向的部门,这些规则仍然是市场活动治理的基本方面。

  在许多所谓由市场组织的经济部门中,非市场制度的作用远不止于监管。以汽车行业为例,类似于酒店和餐厅,汽车的设计和生产也受到各种监管制度的约束,但非市场制度对汽车使用行为的影响更大。社会对汽车的使用依赖于公共基础设施,也就是道路系统,以及公共交通法及其执行。

  有大量行业由通过市场销售产品的营利性企业组成,依赖于政府提供必要的基础设施、制定面向其需求并控制其潜在危害的特定法律。我在前文提到了航空公司及其使用的飞机。在美国,航空公司的运营和客机的生产都是由通过市场销售产品的营利性企业完成的(在其他国家,该结构往往更为复杂)。然而,这些行业的运营离不开机场的存在和运转,后者主要依靠公共融资,并通常由公共或准公共组织与空中交通管制系统管理,该系统的管理者是政府机构或公共管制的私人机构。或以药品为例,除了受到严格的监管,营利性制药业还很依赖由公共出资的上游药物研发,以及对培养科学家的公共支持。很大一部分药品市场得到了支付医疗费用的政府项目的支持,在很多情况下则通过这些政府项目组织。

  正如我指出的,关于市场经济体如何运行的许多描述都承认,这些经济体的有效运行需要基础设施和法律制度,后者的提供被视为国家职能。然而,这些职能往往被看作为一般意义上的经济活动提供平台,几乎没人了解有多少基础设施和法律制度是针对具体部门或活动的。

  关于企业如何满足客户需求的标准解释是,企业直接向需求方销售产品或服务。然而,在一些重要的经济部门,虽然营利性企业是服务的主要提供者,潜在接收方可以自由决定是否使用该服务、向谁获取该服务,但供给方与需求方之间的关系结构与教科书上的市场模型完全不同。更准确地说,这类服务是免费的,或价格远低于成本,供给企业的收入来源与基础服务相关。一个典型例子是电视节目,通常(并非所有情况)由营利性企业提供,但其盈利方式不是向观众直接收取节目费,而是对节目植入的广告收费。大多数报纸和杂志出版商确实要求读者付费,但其大部分收入往往来自广告商。当然,这种市场组织模式也是当今一些互联网平台的运营方式。我们面临一些严肃的问题:标准解释认为经济活动的市场组织是合意的,这是否与市场组织的种类有关?市场组织应处于什么力度与什么性质的监管之下?随着互联网服务的重要性日益增加,这些问题显得更为严峻。

  几乎所有私人企业和市场的倡导者都承认竞争的重要性,竞争激励和约束营利性企业,使价格与成本保持一致,并迫使它们努力满足用户需求。当涉及对社会正常生活至关重要的产品和服务供给时,美国的政治体制显然反对企业获得并保持强大的市场势力。这是一场持续的斗争。社会很难防止企业在一些重要经济部门获得较强的市场势力,或在主导企业出现时将其拆分,或有效规范企业行为。但政府机构不断限制市场势力以及拥有市场势力的经济实体的行为,可能会对企业行为产生较大影响。

  几乎所有国家,包括欧盟,都有反垄断政策。然而,反垄断执法断断续续且存在缺陷,不仅因为足以吸引反垄断关注的大型企业具有政治影响力,还因为担心打破垄断或以其他方式限制垄断会导致经济效率下降。事实上,当企业受到反垄断攻击或威胁时,为其辩护的理由通常是,它们的市场主导地位源于很好地满足了用户需求,实现了经济效率。在反垄断案件中,检察官不易胜诉,且可执行的救济措施的影响往往是高度不确定的。(*吴修铭(Tim Wu,2018)论述了美国反垄断执法的局限性,并对此表示遗憾。)

  另一方面,反垄断执法或其威胁往往是影响这类行业中主导企业行为的重要因素。半个世纪前,当时占主导地位的美国电话电报公司(AT&T)的解体就是一个很好的例子。如今,反垄断行动显然对主导了重要互联网平台的企业造成很大威胁。这些企业的所作所为一定程度上受到了反垄断威胁的影响。

  有充分理由相信,更具竞争性的结构在某些部门是可行和合意的。虽然在这些部门使用或威胁使用反垄断措施是合理的,但是当激励供给者竞争的体制看起来无法实现或者即使实现也不符合公共利益时,就需要采取其他方法来解决垄断问题。经济学家和非专业人士普遍认同某些经济部门是所谓的“自然垄断”部门,即由一个或极少数供给者集中提供产品和服务具有显著经济优势的部门。经济优势可能来自规模经济、范围经济或协作,这些在统一管理下最有可能实现。在这些条件具备的情况下,将这个领域留给不受约束的私人企业,不免会导致一家或几家企业主宰市场。但是,用反垄断威胁遏制新的自然垄断行业内的集中趋势,或者在主导企业站稳脚跟后打破垄断,都会受阻并产生反效果。于是,我们的政治经济往往求助于其他控制模式。

  “公用事业”一词通常指代大众认为应该以合理条件向所有公民提供产品和服务的部门,该部门也被认为是自然垄断的,或是出于其他原因,应该由政府机构监督其产品和服务及定价方式。这些活动和部门往往由公共机构管理,或由私人机构管理并在行动范围、投资和定价方面受到监管。多年来,美国将一系列行业视为公用事业,包括市政给排水、大规模发电和配电、电话服务、铁路、航空旅行和邮政服务。垃圾收集和公共交通等许多城市服务通常被视为公用事业。许多欧洲国家的情况也类似,但与美国相比,它们实施控制所借助的公共管理更多、监管下的私人管理更少。

  正如我前面强调的,经济体制是动态而不是静态的,其结构随着时间的推移而变化。如前文的例子所示,各国视为公用事业的行业和活动的范围往往会随时间推移发生变化。因此,近年来,美国已基本放弃对电话系统、货运铁路和航空公司的定价和投资的监管,大幅软化对电力供应的监管,并且联邦邮政服务面临来自不受监管的私人企业的竞争。与此同时,一些大型企业因拥有用户众多的互联网平台而获得巨大的市场势力,要求拆分它们或将它们作为公用事业进行监管的呼声愈演愈烈。在只有一家或几家企业的领域,政府直接或间接管理的范围和性质都极具争议和不确定性,特别是在保证服务质量和服务可得性方面。但这是美国政治经济的一个长期特征。

  上文提到的部门都是面向市场需求的,大多数情况下由多个不同经济单元组成,每个经济单元都根据自身的特定需求做出购买决策。然而,现代经济中的大部分活动都服务于公共目的。一般来说,这类活动会获得大量公共资金,其各方面可能都由政府而不是私人企业管理。维护国家安全或提供公共卫生就是典型的例子,法院和警察也不例外。在这些领域,政府需要扮演的核心角色几乎不存在争议。公共机构而非市场,负有确保供给充足的基本责任。

  这类活动中的政府机构和政府项目通常借助相对标准的市场机制获取所需的大量投入。然而,当需要的是高度专业化的产品时(就像大部分国防采购),它们可能会在内部生产,或者在十分严格的控制下采用私人供应渠道。而这类项目提供产品的数量和种类并不是由市场决定,而是通过政治和行政程序决定。

  经济学家认为,特定产品和服务供给中的大部分政府参与都是合理的,即政府需要提供公共品或至少为其融资以使全民受益。公共品的影响就像空气,虽然不同个人和群体都能感知到,并产生不同的收益和成本,但一旦存在公共品的供给,任何人无法被禁止或免于受其影响。公共品不是提供给个人受益者的,是提供给整个社会(或其中大部分)的,且政界对其供给水平和供给构成争论不休。事实上,提供公共卫生、国家安全或刑事司法体系等福利的活动有时不被当作经济活动,而从事这些活动的组织,如军队或法院,往往不被当作经济组织。但是,这些活动和组织使用了大量资源,其产出也包含在GNP(国民生产总值)核算之中。(*我注意到,由于这些活动提供的服务不是由用户购买的,因此无法用他们的支出衡量产出价值,国民生产核算师被迫使用供给成本衡量产出价值。这显然是有问题的。)

  经济学家的“公共品”概念很适合一些主要通过政府项目和机构运作的经济部门。然而,考虑到政府参与提供产品和服务的领域之广泛,如果我们明白公共品和私人品之间的显著差异,就知道公共品概念更适合于其中某些领域。因此,你会发现,由公共财政支持或政府直接提供的一系列产品和服务,和私人品一样,满足了购买或直接得到这些产品和服务的特定个人的需求。然而,公共支持之所以被合理化,要么是因为这些服务的供给和个人使用会为全体或大部分人口带来好处;要么是因为在一个公正的社会中,所有人都应该合理获得相关产品或服务,不管他们是否有能力支付;或在很多情况下两者皆然。

  许多公共服务属于前一种。垃圾收集、街道清洁和诸如公交线路等公共交通服务显然符合整个社区的利益,因为它们可以保持社区更清洁、更健康、更少拥堵。与此同时,个人、家庭和其他经济单元能够得到这类服务,并直接从中受益。

  如何为那些既能直接惠及个别经济单元又能使全部人口或大部分人口普遍(有时是分散)受益的服务筹资,并提供这类服务呢?这一问题一直争议不断。争论的一部分是直接受益人应该支付多少,以及政府财政支持多少才是恰当的。但是,争论往往也涉及应该如何提供此类服务。因此,美国周期性地出现公共服务供给的“私有化”浪潮,其后又出现了将服务管理权交还政府的运动。近年来,许多州将监狱管理承包给营利性私人企业的做法引起了极大争议,人们强烈要求取消这种做法,并要求将所有监狱纳入公共管理。我们在任何时候都能看到一种混合的服务供给体制,其中公共机构和私人企业都提供服务,私人企业在服务的性质、质量和定价方面受到某种形式的监管,总体资金的来源混合了公共补贴和私人支出。

  教育是另一项能产生公共和私人收益的活动,也被公认为是应该向所有人提供的服务,而不论受教育者收入几何。大部分小学和中学教育,还有相当一部分大学教育,都是公共出资的,所有儿童都必须上学。这一领域的明显问题是,是否应该规定公立学校入学率,为所有儿童提供相对统一的教育?或者是否应该允许人们所受教育的类型存在多样性、支付意愿存在差异?在大多数国家,除了提供免费或低成本教育的公立学校外,还能看到追求教育的人自由挑选私立收费学校,私立学校通常也能得到政府的补贴。(*另一个被公认为既产生个人利益又产生更多公共“利益”的活动是职业体育。除了观众直接受益外,城市、州或国家通常也可以从拥有一支成功的球队中获益匪浅,而球队的资金通常来自对观众的收费和公共支持。)

  在几乎所有高收入国家,许多服务于个人需求的活动都能得到补贴,在某些情况下会受到公共监督或管理,理由是一个良好的社会应该为所有人提供服务,不论他们是否有能力支付。这些服务包括儿童保育、养老院、基本医疗以及教育。在这类部门,就如在教育领域,许多国家都有不同类型的供给者,有些是公共的,有些是私人营利性的,有些是私人非营利性的。虽然这些活动领域的组织和治理往往包含重要的市场因素,但它们显然不像经济学教科书中由市场组织起来的部门。这类活动和部门在许多国家的作用越来越重要,在美国自然也是如此。当今的标准经济学教科书基本上忽略了这一事实。

  医疗服务的组织和治理、资金筹措和运营方式,以及需求方获得医疗服务的途径,都是典型的例子。至少在美国,人们发现医疗服务的资金来源混合了私人和公共资金,政府、政府保险系统及私人保险系统都直接为照护特定群体提供资金。公立医院和私立医院都存在,私立医院中有许多是非营利性的。需要注意的是,几个最负盛名的医疗服务提供者,例如凯撒永久医疗集团(Kaiser Permanente)和梅奥诊所(Mayo Clinic),都是私人非营利性组织。

  在这类领域,许多私人供给大多采取非营利性组织的形式,其主要原因之一是有需求的个人普遍认为或担心如果供给方很大程度上是由利润驱动的,那么由其提供的服务往往是劣质的,或者对服务的接收方来说是危险的,除非他们能够对此做出判断,但很多时候并非如此。前文提到了美国关于是否应该允许营利性企业经营高等教育机构的争议。目前,人们关于营利性养老院的服务质量常常差至危及住客生命的争论也愈演愈烈。监管是力图防范这类问题的一种方法,但在许多情况下,有效的监管难以设立和执行。有时人们认为,让非营利组织承担护理工作效果可能更好,但相关证据有限。我注意到,在许多活动中,人们总是假设顾客对得到产品和服务内容的判断力有限,此时职业道德被看作一种保护。因此,私人医生应该受到职业道德的约束,尽可能提供最好的诊断和治疗,而不是最大化自己的收入。这些保护措施在多大程度上起作用是一个悬而未决的问题,但它们在许多经济活动领域的存在表明,在这些领域,利润驱动型经济活动对应的是普遍的不信任。

  这种对营利性企业和市场运作的不信任和厌恶,在许多经济活动领域都可以看到。除前文提到的,计算机程序员间的开源运动以及他们对Linux等系统的创建和支持是典型的例子。维基百科也是。

  我的基本论点是,为了理解现代经济中产品和服务的生产是如何组织和治理的,只关注营利性企业和市场是个严重错误。为了强调这一点,我最后举了两类复杂的活动集合,即金融和创新,它们被公认为是富有活力的资本主义的基础。两者都是非常混合的体制,既涉及市场因素,也涉及各种非市场因素。

  在现代经济中,私人营利性金融机构的覆盖面很广,并对经济活动有重大影响,除了各种银行、管理保险和养老金计划的公司,还包括主营业务是销售和购买金融工具的其他公司。但上述机构都受到监管;事实上,几乎所有国家都在努力解决的一个问题是:需要多大程度的监管和什么样的监管,才能遏制金融体系的运作导致金融不稳定的倾向,包括制造泡沫,而泡沫破裂时会造成严重的经济危害。此外,还制定各种各样的法规防止营利性金融机构瞒骗某些客户,这些客户缺乏专业的知识来评判金融机构要他们做的事。虽然金融在高度监管下也通常被当作私人市场活动,但事实上,大多数国家都有各种政府项目直接为特定活动或企业提供资金或对私人融资进行补贴。开发银行和小企业投资项目就在此列。公共中央银行有责任监督和影响整个体系中的货币和信贷供给。而非营利性组织,主要是基金会,在资助教育、医疗服务、儿童保育等各种领域,以及其他缺乏市场和政府支持的活动方面发挥着重要作用。

  虽然大多数人倾向于认为创新是由私人营利性企业和企业家完成的,但支持和引导创新的机构(包括大学、政府机构和实验室、科技协会、基金会),在不同领域和行业的创新中也起着千差万别的作用。(*创新是现代经济中极少数包含各类活动的集合之一,其中有对涉及的一系列不同机构的实证研究。现在有大量关于“创新体制”的研究和写作,例如Lundvall(1992)和Nelson(1993)。)例如,美国政府对研发活动的资助和引导在面向国家安全、医疗服务和农业的活动与行业中发挥着非常重要的作用,而在化工产品和纺织行业中的作用则小得多。政府以国家安全问题为导向的大部分研发支出支撑着工业企业的运作;与医疗服务有关的公共研究资金则主要流向大学。

  现在,让我们结束对现代社会满足不同产品和服务需求的不同方式的讨论。为此,我提醒大家注意,通过经济组织开展的经济活动与社会活动或家庭活动之间的界限往往是模糊的。

  早些时候,我注意到,一些政府活动,比如法院系统的活动,通常不被视为经济的一部分。同样,想想教堂和其他宗教组织、男女童子军或社区慈善活动。这些应该被视为经济的一部分吗?通常,接受由这些组织提供的服务的人不会直接支付这些服务的费用,或至少不会支付全部费用。在这些组织中工作和从事这些活动的人,有相当一部分可能是自愿的,且没有得到报酬。我注意到,提供此类服务所产生的资金成本进入了国民收入和产出核算,但志愿工作的贡献不计入。

  或者,考虑一下对孩子的照顾和养育。照顾孩子肯定是人类花费最多资源和时间的工作之一。到目前为止,大部分工作仍由家庭而不是独立的经济组织完成。居家照料在许多事情上需要看顾和帮助的老人也是如此。然而,近年来,生活日渐富裕带来了家庭结构和生活方式的变化,越来越多的这类服务由家庭以外的主体提供。生活富裕还导致传统上由家庭负责的许多其他事情,现在大部分转移给企业承担。如今,餐馆顾客量比过去大得多,家庭烹饪材料更多来自商店,而非在家制作。洗衣房和庭院维护也是如此。

  我再次提出,当活动发生在家庭内部时,这一无报酬劳动在标准核算中通常不被视为经济活动,但如果一个人被雇用来做这项工作并被支付报酬,情况就不同了。一般来说,在我们多年来见证的经济演化中,各种活动不断向正规经济转变是重要方面之一,原本它们处于正规经济范围之外。划分经济活动和非经济活动的界限是活动发生地,还是活动是否涉及货币转移?

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版面编辑:许金玲
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