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加拿大养老金改革的启示

来源于 《比较》 2017年第2期 出版日期 2017年04月01日
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楼继伟

  * 本文为作者给《拯救未来:加拿大养老金“1997年改革”纪实》一书而写的序言。

  我刚刚卸任财政部长,转到全国社保基金会工作,就收到郑秉文教授送来的译著书稿草稿:布鲁斯·利特尔(Bruce Little)所著《拯救未来:加拿大养老金“1997年改革”纪实》。仔细读过之后,强烈地感到应当推荐给中国读者。

  首先,因为此书可读性高。叙述体的方式,给出加拿大养老系统的概况,然后聚焦其中的“加拿大养老金计划”(CPP)。从1965年CPP产生的原因、过程,发展20年后面临不可持续的难题,随后联邦和各省政府、议会,特别是央地财政投入改革的努力,娓娓道来。加拿大联邦制的背景,更使央地博弈、妥协以及社会广泛参与波澜壮阔,引人入胜。

  加拿大养老保障体系是金字塔形的,最底层是低水平普惠式的养老保障计划和收入补充保障计划(OAS-GIS)。前者待遇相当于平均工薪所得的14%,后者基于家计调查,对没有多少其他收入的老年人进一步补助。OAS-GIS基于联邦税收,是福利性的,再分配性质的,体现了公共财政的再分配职能一般由中央负责的基本原理。

  第二层级及以上都是保险式的,并非福利性质的,这就是CPP,它是由雇主和雇员共同缴费形成的养老金,多缴多得,并不是再分配性质。CPP在整个就业期间需强制缴费,由政府机构管理,累积结余也由政府管理投资,因此属于社会养老保险。

  第三层级是注册养老金计划(RPPs),它是税优型的,由雇主和雇员协商缴费,交由市场机构管理,相当于我国的企业年金和职业年金。

  第四层级是税优型的个人养老金制度,也可称之为商业养老保险,在我国还没有展开。

  CPP是央地在1965年共同建立的,这时“二战”及以前工作的人们逐步进入退休年龄。20世纪50年代建立的OAS-GIS只能保障最低水平的退休生活,经济在迅速繁荣,在职薪酬较快增长,人们没有忘记老的一代。他(她)们在战前的经济衰退和战时经济中度过宝贵年华,但收入却比较低。建立CPP对老一代人适当补偿,并作为社会稳定的长期机制,成为联邦和各省政府以及全社会的共识。

  当时的CPP缴费率为3.6%(雇主和雇员各半),退休金与缴费收入挂钩,一般为退休前5年平均缴费基数的25%(即替代率为25%)。CPP建立后出于对早退休群体的同情、70年代快速的通货膨胀,以及政治家慷慨的承诺,退休金提标几乎是无纪律的,也无人重视专业精算师的警告。直到八九十年代之交,全社会和政治家终于重视了。精算表明,CPP将在2004年耗尽,或者逐年提高缴费率,2030年达到14.2%,才能维持。这使代际公平问题凸显,CPP可被视为部分积累制(虽然公共积累额不多),是由工作的一代人部分负担退休一代的养老金待遇给付。不能让孙辈供养祖辈,社会有这个基本共识。特别是政府和社会主流都明白,CPP的给付是政府的承诺,如果CPP不能精算平衡,则政府只能用增税或者财政赤字去兑现给付承诺,仍旧是由纳税人承担,而赤字不过是由后代纳税人承担。从而财政系统深深地卷入改革,并成为主角。财政部与各省财政厅全面协调合作,由于不同的历史背景、财政实力、理念,各省的立场各异,但合作是总基调,终于在1997年达成了CPP改革方案。其间的故事跌宕起伏,充分反映了各方面意见的冲突和妥协,社会的理解,公务员队伍的专业精神和担当,关键政治家为国家长远计的胸怀。

  其中最值得财政部门关注的是CPP的修订需经联邦和2/3的省同意,而且这些省的人口要占全国总人口的2/3以上。这一条甚至比联邦宪法一般修订的条件还要严苛,后者仅需占总人口的一半以上。严苛的条件决定了改革协调的艰难。那么为什么联邦政府接受这么严苛的条件,这要从1965年CPP建立之前的协商讲起。加拿大是联邦制,宪法规定加拿大联邦政府和省政府共同承担促进机会均等、提供质量合理的主要公共服务事业的义务,加拿大联邦政府更负有均衡各省公共服务水平的义务。从而类似CPP这样重要领域公共服务要由加拿大联邦政府主导,各省共同决定。在1965年CPP建立协商时,各省的理念是不一致的,其中人口最多、经济最发达的安大略省要求联邦政府管理该省独立的养老金计划,如果连锁反应发生,则会出现联邦政府管理一系列省级养老金计划,这样会丧失国家养老金计划因提供便携式养老金所具有的劳动力流动优势。从而国家不得不让渡今后制度修订的否决权,换来体制的完整性。从公共财政学上讲,维护市场的统一性,包括劳动力市场的流动性,是中央政府事权。从这一角度看,加拿大政府的妥协是值得的。CPP对任何省份的就业者缴费率和退休者的替代率是统一的,劳动力流动是顺畅开放的,退休老人选择养老地是无障碍的。劳动力作为最活跃的生产要素,具有充分的流动性,对人们福祉的提升、生产效率的提高作用巨大。1965年CPP的建立尽管不完美,但的确是一次顶层设计。

  第二,从此书叙述的各个事例中,可以体会出社会养老保障的基本原理。这对于理论和实务工作者有深刻的启迪。

  社会养老保障具有贫困老年人救助和强制性养老保险双重属性。在加拿大,两者是分开的。前者主要由OAS-GIS组成,用一般税收为全体退休者和其中的特殊困难群体提供低水平的保障,属于再分配性质。后者是CPP,是国家立法强制所有就业人员都要参加,互助共济、风险(寿命长短)分担的制度安排。属于社会养老保险性质,没有再分配属性。

  社会养老保险体制可以有多种模式选择。一般来说,从筹资模式上可分为现收现付制和积累制,在给付模式上可分为按个人积累或缴费确定型(DC),以及待遇确定型(DB)。实际上不存在完全的现收现付制,因为这就需要在每年精算的基础上不断调整缴费率或替代率,以实现年度收支平衡。现实存在的被称为现收现付制的,实际上都是部分积累,在一定时期年度收支结余放在公共积累账户中统一运营,同时在定期精算的基础上,周期性地调整保险参数,以保持长期精算平衡。加拿大的CPP就是这种体制。部分积累制在给付模式上可以与DC或DB相结合。与DB相结合的组合,较易融入再分配机制,但激励约束不足,可持续性堪忧。与DC相结合也被称为记账式个人账户制度,体现多缴多得、长缴长得,可持续性强,但不宜融入再分配机制。近十余年来,由于不可持续,甚至把国家拖入危机,一些实行DB制的国家把再分配属性剥离出来,用其他政策工具实现,将DB改为DC制,出现了责任清晰、制度可持续的局面。加拿大的CPP吸收了DC制的优势,如给付标准为在职最后5年缴费平均数的25%,激励约束还依靠垂直管理一致性的缴费征管体系维护。

  完全积累制在逻辑上只能同DC相结合,因为完全积累将建立实存个人账户,给不出理由按DB给付,同他人分享。同样的逻辑,做实个人账户的资金应由个人承担风险收益,不应由政府统一运营。在1997年CPP改革的准备时期,一些机构和省份主张转向完全积累制。1994年世界银行提出三支柱养老保险体系,力主第一支柱即社会养老保险采取完全积累做实个人账户的模式,并以智利模式为推荐样板。尽管10年后世界银行的态度有所调整,转而主张记账式个人账户制,那是后话,但在CPP改革的准备时期,当时的推荐模式还是具有很大影响力的。在这种情况下,加拿大专门考察了智利模式,财政部坚决反对此种模式,并得到大多数省份财政厅的支持,坚定地在CPP基础上寻求改进,重点是提高可持续性和代际公平性。这是正确的选择。

  在完全积累制下,个人决定实有资金账户的委托管理人,是与社会保险的原理相冲突的。每个人的财富创造能力是高度不确定的,生命长短更是高度不确定的。政府为了防止一部分人步入老年生活无着,一些人更为长寿但累积财富已耗尽,除了用一般税收对老人给以低水平补助外,强制性地要求每个人在就业期间缴存一部分收入,投入到公共管理的保险中去,以确保退休后终身保有基本生活,这就是社会养老保险的简单道理。完全积累制逻辑上的矛盾有三。一是个人账户资金由个人决定(有时是雇员和雇主共同决定),委托给哪一类风险特征的哪一家基金管理人,个人创造财富的高度不确定性再一次影响退休后的基本生活,这违背社会养老保险的基本属性。二是社会养老保险是强制性的,就隐含着政府的给付承诺。虽然从整体上看,私人管理机构可以控制好风险,获取相应的收益,但一些管理机构会运作失败,这就迫使政府不得不干预不确定性的过程和后果。例如,根据年龄段限制个人可选择资产的风险类型(典型的是50岁以后,只能购买国债),让绩优基金去兼并失败的基金,甚至是政府保底收益。这些举措都造成道德风险,也是不公平的。重要的是,个人决定资产配置常常存在问题,那就是,当年轻时没有经验,不会资产配置,往往配置了高风险组合基金。当积累了经验教训,会配置时就因快退休了,政府又限制只能买国债。这是这个制度的另一个矛盾问题。三是分散的私人机构管理基金成本很高,不符合社会养老保险成本最小化的要求,例如智利的管理成本达到2.3%。以上这些问题在智利模式运行若干年后都发生了,以至于有的社保专家认为是失败的例子。在这里我就不做评论了。

  社会养老保险的另一共性难题,是代际补偿的处理问题,特别是系统初建,早期未能缴费造成整个就业期缴费不足的人群,其部分养老金支付需要后代人补偿。以此类推,代际补偿应逐步递减。完全积累模式下,当代人只负担本代人的积累,初建期制度性缴费补偿需一次性解决。智利的做法是政府向参保人发行“认购券”,在其个人账户中记入一笔债权。这些政府债务实际上是由后代纳税人偿还,也是代际补偿的一种方式。在部分积累制下,是由当代和后代人提高缴费率,建立公共积累账户,平滑地解决代际补偿。这种做法容易造成政府和社会不切实际的幻觉,公共积累账户中资金很多,往往给付提标比较慷慨,特别是DB色彩比较浓的组合,更有这种倾向,因此精算就更为重要,以指导周期性的调整诸如缴费率、替代率、退休年龄等社保参数,以保持长期精算平衡。

  20世纪90年代初的CPP就面临类似的情况。独立精算显示,除非将当时3.6%的缴费率逐步提高到2030年的14.2%,并维持下去,CPP才能保持当前的支付政策,不致破产。14.2%的固定缴费率将极大损害加拿大的竞争力,尽管这一情景会逐步显现,已足以促使负责任的政治家行动起来,终于在1997年达成了改革方案。一是在给付方面加强纪律约束,延续了准DC的待遇确定机制,退休金年度调整标准为上一年的CPI。对伤残抚恤金和遗属抚恤金加强规范。二是在缴费方面,快速提高费率,到2003年达到9.9%,并长期固定,从而快速增加公共账户积累资金。三是成立加拿大养老基金投资管理公司(CPPIB),由专业化团队市场化运作公共账户积累资金。联邦和省组成的理事会给予管理层充分的授权,可以在全球配置各类资产,而且不必配合加拿大政府和各省政府的发展计划,唯一的目的就是获得风险调整后的超额回报,业绩基准是CPI + 3个百分点,从而弥补为4.3%(14.2%-9.9%)的精算缺口。

  这一方案体现了公共部门的专业性和责任担当,也体现了全社会的责任感,不能让孙辈们承担祖辈的支付缺口,“我们这一代人要抗起来”。我在中投公司工作期间与CPPIB有过合作,这是一家受业界尊敬的机构投资者。CPPIB不负政府和人民的期望,成立近20年来,以略低于1%的管理成本,年化净回报率达到6%,超过业绩基准。

  第三,这本书揭示的一些内容,对中国养老金体系改革是很有益的,是有一定启发的。

  我国的社会养老保险体系是高度碎片化的,公平性和可持续性都不足,效率也比较低,理论基础相对薄弱,例如,精算平衡的概念直到三年前的中共十八届三中全会才正式确立。这方面我们不必苛求前人,毕竟在1997年初建体制时,社会主义市场经济体制的改革目标才确立不久。当前整个系统的可持续性已受到巨大挑战,改革的再一次顶层设计已经摆在我们面前。相信此书的读者都能从书中获得启发,感到触动,这也是我向中国读者推荐此书的重要原因。再例如,建立精算报告制度很重要,它可使人们有前瞻性,使人们能够考虑到几十年之后养老金的公平和效率问题,能够未雨绸缪;再比如,带有社会救助性质的基本收入制度向全体退休者尤其是特殊困难群体提供最低水平的保障制度,它具有再分配的性质,是公共财政的责任。而强制性的社会养老保险制度强调的是精算平衡,体现的是多缴多得、长缴长得、可持续性,但融入再分配机制是很难的。这两个制度在加拿大是分开的,这个特点值得我们注意。

版面编辑:许金玲
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