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加拿大养老金计划1997年改革内容及成效

来源于 《比较》 2017年第2期 出版日期 2017年04月01日
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张亚玲

  * 作者为河南大学社会保障专业研究生。本文在中国社会科院世界社会保障中心主任郑秉文教授指导下完成,在此表示感谢,但文责自负。

  加拿大养老保障制度经过百年的演变,已经发展成为多层次、多支柱的养老金结构体系。第一支柱是由政府财政支持的“老年收入保障计划”,旨在资助老年人中的贫困人口,包括老年人保障(OAS)、收入保障补贴(GIS)、配偶津贴和遗嘱津贴以及各省的补助计;第二支柱是与收入相关联的强制性现收现付型加拿大养老金计划(CPP)/魁北克养老金计划(QPP),目的是在老年贫困线之上为老年人提供一定的收入保障,包括退休金制度、伤残福利、遗嘱福利,其中遗嘱福利包括死亡津贴、配偶福利、儿童福利;第三支柱是由企业为雇员建立的职业年金或补充养老保险计划以及个人养老金计划,为的是协调不同群体之间的收入差距,包括注册养老金计划(RPPs)和记名退休储蓄计划(RRSPs)。这里主要研究加拿大养老金计划。

  从1966年加拿大养老金计划的诞生到1996年,这一计划已经走过了30年的历程。然而,在面对国外养老金改革大潮与国内养老金危机的情况下,加拿大政府认为应该反思当前的养老金计划,对加拿大养老金计划的支出进行严密而持续的监督,制定可持续的养老金方案并使缴费率对每个人来说更加公平。由于加拿大是议会制国家,所以每一项议案的通过都需要经过一系列的协商,以获取最大的选票。在一系列的咨询听证会中,考虑的重点问题是如何采取混合型措施来增强加拿大养老金计划的财务可持续性及减少福利支出。经过大量的讨论和协商,1997年加拿大养老金计划改革方案在国会通过,改革内容主要包括两个方面,即开源与节流,前者通过创新基金积累方式形成资金池并对其进行市场化运作,加强监管以确保安全,后者通过多种途径削减福利支出。1998年,联邦政府和各省政府实施了一揽子令人瞩目的改革举措。

一、创新基金积累形式,奠定基金投资基础

  以源头作为切入点是解决加拿大养老金计划面临的财务不可持续问题的重要途径,这就意味着要千方百计地增加基金收入。加拿大政府采取的措施是快速大幅提高雇主与雇员的缴费率,将1997年5.85%的总缴费率于当年提高到6.0%,而到2003年,这一缴费率将被提高到9.9%,此后到2030年,总缴费率将恒定在9.9%,按照原来的现收现付制方案,总缴费率在2030年将高达14.2%(见表1)。这可弥补现存的隐性债务,除此之外,缴费率的快速提高将会形成巨额的资金池——预估是5年左右的支出规模,而目前大约是2年的支出规模。对比改革前后的总缴费率发现,改革费率的主动上调是经过精确计算的,显然考虑到了2016年和2030年的这两个特殊时点。虽然旧制度每年上调2个或2.5个百分点,低于新制度每年上调的百分点,但是新制度在2003年之后将恒定在9.9%,这样,到2030年将低于旧制度4.3个百分点。恒定的缴费率不仅能够使加拿大养老金保持正常运转,而且能够稳定人心、稳定社会,增强政府公信力。旧制度每年上调费率则会不断增加雇主、雇员负担,可能引起国民不满,甚至引发政治风险。

  加拿大政府通过主动上调费率的方式维持加拿大养老金财务的可持续,从养老金改革范式来看,参数改革与结构性改革均有涉及,但又不单纯属于二者中的其中一种。虽然加拿大养老金计划提高缴费率这一方式满足参数改革的特征,但是提高缴费率的目的是预筹基金进行市场化投资。结构性改革主要是养老金融资与给付方式的改革,通常情况下的表现是现收现付制、基金积累制、记账式账户制(NDC)之间的转换,但是这三种范式的直接转换比较激进,遇到的障碍也较多。加拿大政府充分考虑了本国特殊的政治环境,以及由现收现付制直接转向基金积累制时,代际公平与压力问题,因此采取了大幅提高缴费率但并未引入个人账户的方式,将目前的现收现付制转变为部分基金积累制(partially funded)。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为,虽然新旧制度的最终结果都是缴费率的上调,但是旧制度是“后倾被动式”的,新制度是“前倾主动式”的,在世界养老金改革大潮中别具特色。(*1.郑秉文和何树方,“加拿大社保制度改革与建立‘主权养老基金’十年回顾与评价”,《当代亚太》,2008年第1期。)

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  实际上,每一项政策的制定都需要决策者具备预见性,这样才能在客观现实发生变化的时候维护社会和谐稳定。主动的改革往往是预测到未来可能发生的变化,以积极的态度、策略、决心应对。加拿大政府预测到养老金未来不可持续问题,在精算的基础上,通过提高缴费率预筹基金,不仅消除了未来可能出现的被动局面,而且创新了基金积累的形式,为下一步进行市场导向型的多元化投资奠定了坚实的财务基础。

版面编辑:许金玲
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