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次级抵押贷款扩张的政治经济学研究

来源于 《比较》 2017年第1期 出版日期 2017年01月01日
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阿蒂夫·迈恩 阿米尔·苏非 弗朗西斯科·特霍比
1.引言

  自1792年美国第一银行建立以来,美国政府就在金融业中扮演着重要的角色。在刚开始时,按照经济理论,政府干预常常被认为意图良好,合情合理。但是,一旦政府卷入金融业,经济中的某些个体就有强烈动机按照自己的利益制定政府政策。当政府官员通过操纵政策来响应选民利益和特殊集团利益时,对金融业造成的潜在影响可能是灾难性的。例如,凯罗米里斯(Calomiris,2009)就表示:“……在银行体系中,给予特定群体政府补贴或特权以及这些补贴和特权造成的后果……已经成为解释过去两个世纪银行业危机走向的核心因素。”

  考虑到美国爆发的抵押贷款违约危机, 深入了解选民利益和特殊集团利益如何影响政府金融政策的制定尤为重要。 美国的名义房价下降超过40%, 而违约抵押贷款债务上升到了惊人的1.5万亿美元。有关美国政府支持向低收入、 低信用家庭发放抵押贷款是不是2008—2009年危机的主要肇事者, 已经有广泛的辩论(*1.参见Leonnig(2008),Barrett(2008),Calomiris and Wallison(2008)和Congleton(2009)。英文版见International Quarterly Journal of Political Science,vol.8(4),第373—408页。)。尽管试图平息这场争论超出本文的范围,但我们仍然要指出的是,在2002—2007年次级抵押贷款扩张的高峰时期,政府采取了各种措施对次级借款人获取抵押贷款予以支持,而这些支持既来自共和党也来自民主党。其中,最为突出的就是住房与城市发展部强制要求房地美和房利美执行的可负担住房指令。然而,正如下文我将讨论的,还有一些经美国国会讨论并通过的其他议案,它们降低了对次级借款人的约束,增加了对低收入家庭抵押贷款的支持。其中一些议案得到了两党的倾力支持,这一方面根源于两党的社会政策,另一方面是“业主社会”(ownership society)的大讨论(*2.“业主社会”是2003年前后小布什总统时常使用的一个词,作为提高市民参与度的一种渠道,表达对财产权利的支持。)。

  在本文中,我们研究了次级抵押贷款扩张期间,选民利益和特殊集团利益如何影响美国的房地产政策。

  由于各种原因,要估算这些利益群体对政府政策的直接影响比较困难。例如,有很多政府组织,它们对住房融资和制度进行监管,包括美联储(消费者保护)、住房与城市发展部、政府支持企业(OFHEO或称作GSEs,如房地美和房利美)和美国国会。选民利益和特殊集团利益可以在各种组织中以研究者无法察觉的方式影响政策,例如立法工作(Hall and Wayman,1990)。此外,政府工作方向本身也在不断发生变化,因此在评估选民利益和特殊集团利益对政府政策的影响时,很难将某个单一议案或行为区别开来。当然,这样的变化也有一些好处,我们可以重点关注那些成为法律的议案以及没有成为法律却包含了国会调整信息的议案。

  尽管这些问题给我们的研究带来了很多挑战,但是我们仍然能够提供启发性证据,说明在2002—2007年次级抵押贷款扩展期间,选民利益和特殊集团利益在住房及住房金融的公共政策中发挥了重要作用。总之,研究结果显示,用次级抵押贷款扩张前某一给定国会选区的次级借款人占比度量的选民利益和用抵押贷款业的竞选捐款度量的特殊集团利益,都推动了鼓励次级抵押贷款快速增长的政府政策的形成。

  我们首先考察了向来自次级借款人占比较高选区议员的竞选捐款情况。需要注意的是,要使我们的分析具有意义,并不需要评估金钱是否购买了国会投票或者捐款简单地提高了在次贷最多地区竞选的获胜机会。重要的是,竞选捐款是否提高了国会对抵押贷款业的支持度,一种结果是二者都出现了上升。1994—2000年间,抵押贷款业向次级借款人占比较高选区议员的捐款相对稳定,但自第107届(2001— 2002)国会选举开始,抵押贷款业向次级借款占比较高选区议员的竞选捐款出现了相对快速的上升,而到了2006年这种增加进一步加速。其加速幅度非常显著:从2002年到2006年,在给定选区,次级借款人占比每增加1个标准差将导致抵押贷款业竞选捐款增加80个百分点。与之相比,在非抵押贷款金融业的竞选捐款中,我们没发现这种影响。

  这一结果显示,在次级贷款扩张期间,抵押贷款业逐渐将次级借款人选区的议员作为捐款目标。根据这一发现,一个明显的问题是:究竟哪些选票是由金钱购买的?回答这个问题的困难在于有太多议案与住房市场及次级借款相关:根据国会研究服务中心的数据(*3.自第111届国会开始,国会研究服务中心就采用新的“主题术语分类”。)根据国会图书馆的说法,“第110届及以前的国会立法的术语名单是基于一种立法检索词汇表(LIV)的同义词典方法。国会研究服务中心表示如果时间和资源允许的话,计划将第93届国会至第100届国会议案的LIV术语转化为新的主题词”。这里我们使用的“可负担住房”、“房屋所有权”、“次级”是按照旧的分类。,在第103届国会(1993—1994)至第110届国会(2007—2008)期间,众议院与“可负担住房”、“房屋所有权”、“次级”主题词相关的提案就超过700件。分析国会投票行为决定因素的一个前提就是要很好地界定竞争性利益(Peltzman,1984,1985)。不幸的是,要对如此多的议案用统一的竞争性利益来界定可谓困难重重。

  考虑到这些困难,我们采用了一个替代方法来分析每一次记名投票情况。我们把与次级贷款、可负担住房或房屋所有权相关的所有立法的记名投票进行加总,然后我们发现,在次级抵押贷款扩张期间,抵押贷款行业的竞选捐款对议员投票行为的预测能力急剧上升。具体来说,因抵押贷款业竞选捐款对投票情况的影响,投票比率与以前95%置信水平下为零的情况完全不同,从第104届国会(1995—1996)的3%增加到第108届国会(2003—2004)的近20%。与此相比,在同一时间段,竞选捐款对非抵押贷款金融业的解释力并未出现这样明显的趋势。

  然而,实际情况可能比次级贷款人购买政府对次级贷款的支持要复杂得多。我们也发现,选民利益在预测次级贷款相关立法中的统计显著性出现了大幅上升。具体来说,在次级贷款扩张期,某一国会议员选区内的次级借款人占比是次级抵押贷款立法记名投票的重要决定因子。在第105届国会(1997—1998)期间,一个议员选区的次级借款人占比仅能预测议会议员记名投票行为的30%,但到了第108届国会(2003—2004),这个数上升到约70%。

  总之,这些发现表明,在支持与次级抵押贷款扩张的相关政策时,政客们对特殊集团利益和选民利益做出了回应。

  在本文的最后部分,我们研究了六个议案的投票和支持情况,与其他大多数住房相关的立法相比,在这些议案中,竞争性利益能得到更好的定义。这六个议案分别是《2003年美国梦首付法案》(American Dream Downpayment Act of 2003,ADDA,H.R.1276),其目的在于通过提供首付和费用支持来增加低收入社区房屋拥有量;《2005年奈伊—康约斯基负责任借贷法案》(NeyKanjorski Responsible Lending Act of 2005,RLA),它取代了各州对掠夺性放贷的监管;《2005年严禁掠夺性放贷法案》(Prohibit Predatory Lending Act of 2005,PPLA),它对次级贷款发放人给予了更严格的限制;《2007年抵押贷款改革与掠夺性放贷法案》(Mortgage Reform and Predatory Lending Act of 2007),是众议院通过(但在参议院未获通过)的《2005年严禁掠夺性放贷法案》的修订版;2005年和2007年版的《联邦住房金融改革法案》旨在收紧对房地美和房利美的约束。我们就这些特定议案投票和支持情况的决定因素所得出的结论,与认为选民利益和特殊集团利益在政府支持次级抵押贷款扩张中发挥了重要作用的观点基本一致。我们所研究的议案包括了各种立法样本,其中一些是在共和党作为国会多数派期间制定的(直到2006年),另外一些是在民主党作为国会多数派时制定和通过的(第110届)。

  已有大量文献致力于研究国会投票的决定因素,限于篇幅,这里不做评述一个全面的评述(*4.可参见Poole and Rosenthal(1997)。)。一部分文献研究了金融立法的投票行为。罗默和温加斯特(Romer and Weingast,1991)全面研究了20世纪80年代储贷危机时期的立法情况。罗森塔尔等人(Nunez and Rosenthal,2004)考察了2000年代中期破产改革的投票情况。伯格洛夫等人(Berglof and Rosenthal,2003)描绘了国会破产立法的历史演进。

  我们有关竞选捐款的结论补充了伊根等人(Igan、Mishra and Tressel,2009)的研究。他们研究了次级借款人的游说同抵押贷款及随后的违约率之间的关系(*5.正如后面各部分所详细讨论的,采用竞选捐款的一个主要优势是它可以更精确地匹配政治影响链的资金来源和目标。由于联邦选举委员的相关规定,来自抵押贷款业的竞选捐款能够将特定政治人物直接联系起来,而抵押贷款业的游说活动没有这个优势(游说报告缺乏这方面的信息)。)。在近期的一篇文章中,伊根等人(Igan and Mishra,2011)试图借助关键金融议案的详细演进来进一步考察特殊利益的影响。一个重要的区别在于,我们的结论显示,特殊集团利益和选民利益都影响了支持次级抵押贷款的公共政策。在金融危机加剧的背景下,麦克卡蒂等人(McCarty、Poole and Rosenthal,2012)详细讨论了这一主题,麦克卡蒂等人(McCarty、Poole、Romer and Rosenthal,2010)进行了更加定性的分析。这里的结论还与我们后来的研究(Mian、Sufi and Trebbi,2010)直接相关,在后一研究中,我们分析了特殊集团利益、选民利益及其相互关系对2008年次贷危机的影响(*6.Mian、Sufi and Trebbi(2010)还对我们提及的特殊集团利益与选民利益的政治经济学研究文献进行了更加完整的综述。)。在近期的一篇文章中,艾普斯特恩等人(Epstein、O.Halloran and McAllister,2010)也沿用了我们的方法,全面评估了1950年以来金融业立法的样本,但是他们的焦点集中在国会向行政部门的监管授权(*7.金融立法及去监管历史情况的讨论亦可参见Kroszner and Strahan(1999)及Philippon and Reshef(2008)。)。

  在接下来的部分,我们将提供一些与支持次级抵押贷款扩张政策相关的背景情况。第3部分为数据描述及统计汇总。第4—6部分为分析结果,第7部分是结论。

版面编辑:张翔宇
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